1.3. Местный бюджет как основа финансов местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

К нормативным документам, регламентирующие экономические отношения бюджетной системы относится Налоговый и Бюджетный Кодексы, Федеральный Закон РФ от 25.09.1997 N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления».

Важная роль в реформировании бюджетных отношений отводится местным бюджетам. Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. К компетенции местных органов власти, наиболее тесно связанных с населением, относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, жилья, здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии.

Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Местные бюджеты имеют важное значение в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь, в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов, а также могут включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

На практике при составлении проектов бюджетов и их исполнении часто вообще не проводят различия между собственными и регулирующими доходами. Этому способствует то, что в бюджетной классификации доходов бюджетов не предусмотрена градация учета доходов по способам зачисления в бюджеты.

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления (ст.6 БК РФ).

Расходная часть местных бюджетов включает (ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»):

расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ;

расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов:

содержание органов местного самоуправления;

формирование муниципальной собственности и управление ею;

организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

обеспечение противопожарной безопасности;

охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

обслуживание и погашение муниципального долга;

целевое дотирование населения;

проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией РФ.[]

Расходы бюджетов, предусмотренные бюджетной классификацией, подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития.

Для обеспечения деятельности органов местного самоуправления по финансированию расходных обязательств исключительно важное значение имеет процесс формирования бюджета (бюджетный процесс).

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общим принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ.

В правовых актах, регулирующих процесс формирования бюджета, должны быть:

1) указаны все участники бюджетного процесса, их права и обязанности, порядок взаимодействия между ними; 2) установлены порядок и полномочия по координации деятельности участников бюджетного процесса в процессе формирования проекта бюджета; 3) указаны правовые акты, которые должны быть приняты для подготовки проекта бюджета, в том числе акты, устанавливающие финансовое нормирование в муниципальном образовании, сроки их принятия; 4) установлен общий порядок ведения реестров расходных обязательств; 5) установлен порядок вынесения основных вопросов по планированию бюджета на обсуждение с населением, заинтересованными органами и организациями; 6) установлен порядок и основные требования к нормированию затрат; 7) установлены сроки и порядок формирования расходной, доходной частей бюджета, основные принципы и порядок достижения сбалансированности местного бюджета; 8) отражены вопросы взаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления с органами и должностными лицами государственной власти в процессе согласования доходных источников местных бюджетов, объемов финансовой помощи, установлении финансовых нормативов расходов, заданий по осуществлению государственных полномочий; 9) урегулированы вопросы установления (изменения, отмены), в том числе по срокам, местных налогов и сборов, предоставления по ним; 10) установлены условия и порядок привлечения кредитных средств; 11) установлены условия и порядок выпуска и размещения муниципальных займов; 12) урегулированы другие вопросы, связанные с формированием проекта бюджета в данном муниципальном образовании.

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ).

Участники бюджетного процесса в муниципальном образовании

Участники бюджетного процесса должны осуществлять свою деятельность в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ, субъекта РФ, уставом муниципального образования и Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

Участники бюджетного процесса закреплены в статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

Муниципальные советы (представительный орган муниципального образования (ст. 153 БК РФ):

1) рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении;

2) осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов;

3) формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением местного бюджета;

4) осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления.

Местные администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (ст. 154 БК РФ):

1) вносят проект местного бюджета с необходимыми документами и материалами на утверждение представительного органа местного самоуправления;

2) утверждают поквартальное (помесячное) распределение доходов, расходов и источников финансирования дефицита местного бюджета;

3) исполняют местный бюджет;

4) осуществляют ведомственный контроль за исполнением местного бюджета;

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год (ч. 4 ст. 174 БК РФ).

Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед (ч. 5 ст. 174 БК РФ). Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации (ч. 6 ст. 174 БК РФ).

Составной частью плана-прогноза является план развития государственного или муниципального сектора экономики, который включает: перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, программу приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность, сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств. Порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности государственных и муниципальных предприятий определяется федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (ст. 178 БК РФ).

Органы местного самоуправления вправе разрабатывать долгосрочные целевые программы (ч.1 ст. 179 БК РФ). Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами (ч. 2 ст. 179 БК РФ). Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ (ч. 4 ст. 179 БК РФ).

Составление проекта бюджета является ключевым этапом бюджетного процесса. Эта работа должна основываться на прогнозе социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год, плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год, а также основных направлений бюджетной и налоговой политики на планируемый период. Непосредственное составление проекта местного бюджета должен осуществлять финансовый орган муниципального образования.

В проекте решения о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета. К ним относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов и дефицит бюджета.

Местные бюджеты должны составляться и исполняться на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по предметам ведения муниципального образования при безусловном выполнении долговых обязательств.

Рассмотрение проекта постановления о местном бюджете муниципальным советом (далее – проект) начинается после того, как его официально внесет в муниципальный совет глава муниципального образования (глава местной администрации) в сроки, установленные Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании (как правило, не позднее 15 ноября текущего финансового года).

К проекту должны быть приложены следующие материалы и документы:

1) итоги социально-экономического развития муниципального образования за предыдущий финансовый год; 2) предварительные итоги социально-экономического развития муниципального образования за 6 месяцев текущего финансового года; 3) основные положения прогноза социально-экономического развития муниципального образования; 4) прогноз взаимоотношений местного бюджета с бюджетом субъекта РФ; 5) перечень целевых адресных программ, финансирование которых заявлено из бюджета субъекта РФ (при наличии); 6) расчеты и обоснования по всем статьям доходов и расходов проекта местного бюджета.

Муниципальный совет рассматривает внесенный проект, как правило, в трех чтениях. До рассмотрения проекта муниципальный совет при необходимости рассматривает и принимает постановление о налогах, сборах, иных обязательных платежах в местный бюджет, в том числе в части льгот по платежам в местный бюджет. Муниципальный совет рассматривает проект в первом чтении не позднее 10 дней с момента официального внесения проекта. Принимая проект в первом чтении (за основу), муниципальный совет утверждает основные показатели местного бюджета, к которым относятся:

1) общий объем доходов местного бюджета; 2) общий объем расходов местного бюджета; 3) дефицит местного бюджета, и его предельный процент по отношению к расходам; 4) источник покрытия дефицита местного бюджета; 5) предельный размер внутренних и внешних заимствований; 6) предельный размер муниципального долга; 7) объем оборотной кассовой наличности на 1 января следующего финансового года.

В случае отклонения проекта муниципальный совет передает отклоненный проект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей местного бюджета.

В случае принятия в первом чтении (за основу) проекта депутаты муниципального совета подают в бюджетный орган поправки к проекту местного бюджета.

Поправки, предусматривающие увеличение бюджетных назначений получателям бюджетных средств и увеличение расходов по целевым статьям, должны содержать указания на источники их финансирования, которыми могут стать либо снижение бюджетных назначений другим получателям бюджетных средств и снижение расходов по другим целевым статьям, либо наличие дополнительных источников доходов.

Во втором чтении проект должен быть рассмотрен муниципальным советом не позднее установленного срока. При рассмотрении поправок во втором чтении не могут быть изменены утвержденные в первом чтении основные показатели местного бюджета.

Местный бюджет должен быть сбалансирован. Если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается профицит (превышение доходов над расходами бюджета), то до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом одновременно утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на основе сводной бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ), под которой понимается документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающей распределение бюджетных ассигнований между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией. Сводную роспись местного бюджета утверждает руководитель исполнительного органа местного самоуправления. Под бюджетными ассигнованиями следует понимать бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Порядок открытия и закрытия счетов местного бюджета и определение их режима устанавливается Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Исполнение местного бюджета по доходам предусматривает перечисление и зачисление доходов на единый счет местного бюджета, возврат излишне уплаченных в местный бюджет сумм доходов, учет доходов и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета (ст. 218 БК РФ).

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования (ст. 219 БК РФ).

Отчет об исполнении местного бюджета, представляемый на утверждение муниципальному совету, должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета, а также в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Министерством финансов РФ. До начала рассмотрения отчета контрольным органом местного самоуправления осуществляется внешняя проверка отчета. Муниципальный совет вправе обратится в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому постановлению о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета подлежит утверждению муниципальным советом и последующему опубликованию в порядке, установленном Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Если отчет об исполнении бюджета отклонен, то в соответствии с уставом муниципального образования представительный орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему исполнительному органу и его должностным лицам.