Шевчук_экономика природопользования

А. В. Шевчук

ЭКОНОМИКА

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

Издательство НИА-Природа Москва - 1999

А.В.Шевчук Экономика природопользования (теория и практика). - М.: НИА-Природа, 1999. - 308 с.

Книга включает в себя как теоретические вопросы экономики природопользования, так и их практическое применение.

В книгу вошли материалы аналитического характера, дающие возможность в целом представить масштабность проблемы, связанной с формированием экономических механизмов природопользования в условиях осуществления рыночных реформ. В приложении дан перечень основных нормативно-правовых и методических документов, определяющих практику применения экономических механизмов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В подготовке многих документов, включенных в перечень, автор книги принимал непосредственное участие.

Предназначена для специалистов органов государственного управления, территориальных органов по управлению природными ресурсами и охраной окружающей среды, научно-исследовательских организаций, учебных заведений.

При подготовке книги были использованы официальные материалы МПР России, Госкомэкологии России, а также других ведомств и организаций.

Рецензенты: доктор экономических наук, профессор Н.Н.Лукьянчиков доктор экономических наук, профессор В.К.Паписов

1.2.Разработка и совершенствование экономических методов управления природопользованием и охраной

ВВЕДЕНИЕ

Формирование и совершенствование экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды - одна из важнейших проблем современной экономической науки и практики. Финансовые и экономические рычаги природопользования должны стать неотъемлемой частью общего экономического механизма управления народным хозяйством страны.

Актуальность темы обусловлена особым местом, которое занимает экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды в системе «природа - общество - производство», мощными экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации в связи со становлением рыночных отношений, стремлением общества обеспечить экологическую безопасность и сохранить природно-ресурс- ный потенциал страны.

Цель книги - показать в комплексе методологическое и нормативнометодическое обеспечение формирования, развития и возможные направления совершенствования экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды в условиях осуществления рыночных реформ.

В соответствии с этой целью в книге рассматриваются вопросы становления экономических механизмов природопользования в условиях формирования государственной природно-ресурсной и экологической политики, анализируется практика применения платежей за природные ресурсы и загрязнение окружающей природной среды, методов финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов и природоохранных мероприятий, организационно-экономических механизмов регулирования природопользования и охраны окружающей среды, а также развитие некоторых рыночных направлений в сфере экономики природопользования.

При осуществлении анализа автор использовал законодательные, нор- мативно-правовые, инструктивно-методические документы федерального и регионального уровней, государственную статистическую отчетность, а также труды российских и зарубежных ученых в области управления природопользованием и охраной окружающей среды. На основе осуществленного анализа автором даются предложения по совершенствованию системы платежей за природные ресурсы и за загрязнение окружающей природной среды, улучшению механизма финансирования мероприятий и программ по охране и воспроизводству природных ресурсов и защите окружающей среды, развитию механизмов организационно-экономичес- кого регулирования природопользования и охраны окружающей среды, внедрению элементов рыночной экономики в области природопользования.

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРИРОДНОРЕСУРСНОЙ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

1.1. Государственная природно-ресурсная и экологическая политика

Осуществляемые в экономике России рыночные реформы оказали влияние на все сферы деятельности общества, в том числе и на область природопользования. Принятые в начале 90-х годов правовые акты в сфере природопользования и охраны окружающей среды сформировали новые отношения в этой сфере. Однако целый ряд позиций оставался нерешенным, в том числе вопросы собственности на природные ресурсы (объекты), разграничения полномочий между федеральными органами, осуществляющими управление природными ресурсами, разделение компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также многие другие вопросы. Требовалось сформировать на государственном уровне политику в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Значительное влияние на формирование в 90-х годах природно-ре- сурсной и экологической политики в России оказала Конференция ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), документы которой определяли политику всех стран по обеспечению устойчивого развития и сохранению экологии. Одобренная на Конференции Декларация по окружающей среде и развитию сформулировала права и обязанности стран в деле обеспечения последующего развития, а в принятой Повестке дня на XXI век была намечена программа устойчивого развития с учетом социально-экономических и экологических требований.

Повестка дня на XXI век ориентирует правительства всех стран, в том числе и Россию, подписавшую этот документ, на принятие национальных стратегий устойчивого развития. В этой связи Правительство Российской Федерации начало разработку Национального плана действий по реализации решений Конференции. Однако его разработка осложнилась осуществляемыми в стране экономическими реформами, которые не были ориентированы на принципы устойчивого развития. По существу требовалась коренная реконструкция социально-экономической сферы.

Значительным шагом в этом направлении следует считать Указ Президента Российской Федерации «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития» (от 4 февраля 1994 г. № 236), в котором уже была изложена позиция государства по вопросам природопользования и охраны окружающей среды с учетом обеспечения устойчивого развития страны. Указом одобрялись Основные положения стратегии устойчивого развития, которые предусматривали решение как текущих социально-эко- номических задач в увязке с вопросами по защите окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов, так и обеспечение

ГЛАВА 1

прав граждан на благоприятную окружающую среду и прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития. Однако Указ во многом носил стратегический характер, и требовалась наработка прикладных документов и решений.

В качестве первоочередных задач по реализации основных положений указанной стратегии был утвержден План действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 годы (постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.94 № 496), который предусматривал реализацию целого ряда мероприятий по подготовке законодательных и нормативно-правовых актов, целевых программ, необходимых для решения острых экологических проблем, а на перспективу планировалось подготовить и внести на рассмотрение Президента Российской Федерации проект Концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития.

Данный План в основном был выполнен, и дальнейшие работы в этом направлении велись уже на основе Плана действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.96 № 155).

В развитие Указа Президента России «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития» в 1994-1995 гг. разрабатывалась Концепция перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития, обеспечивающfz сбалансированное решение задач социально-эко- номического развития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения. Основные исполнители: Минэкономики России, Минприроды России, Минфин России, а также другие заинтересованные организации, РАН и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Указом от 01.04.96 № 440 Президент Российской Федерации утвердил документ «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и обязал Правительство Российской Федерации учитывать положения Концепции при разработке прогнозов и программ соци- ально-экономического развития, подготовке нормативно-правовых актов, принятии хозяйственных решений, а также разработать и внести на рассмотрение Президента Российской Федерации проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. Указом впервые была дана установка органам исполнительной власти руководствоваться в своей программной, правовой и хозяйственной деятельности положениями Концепции устойчивого развития, а также поставлена задача развить проблему уже на стратегическом уровне.

В период 1996-1998 гг. соответствующий проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации разрабатывался Минэкономики России с участием других федеральных ведомств и региональных органов исполнительной власти. Проект государственной стратегии состоит из 11 разделов по важнейшим направлениям перехода

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

России к устойчивому развитию, в том числе раздела экологической политики и раздела стратегии природопользования.

В целом стратегия предусматривает вывод страны из экономического кризиса и коренное улучшение состояния окружающей среды. Решение задач намечается осуществить поэтапно, используя в качестве механизма реализации основных положений стратегии План первоочередных действий по реализации стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

Следует отметить, что в утвержденной Концепции и проекте государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации в целом изложена идеология государственной экологической политики и поставлена задача по ее осуществлению на ближайшие несколько лет: преодоление негативных проявлений деэкологизации производства и обеспечение стабилизации экологической ситуации в процессе выхода страны из экологического кризиса, создание эффективного механизма государственного управления охраной окружающей природной среды.

В структуре стратегии выделен раздел V «Стратегия природопользования». Раздел тесно увязан с основными положениями проекта Концепции государственной политики в сфере воспроизводства использования и охраны природных ресурсов, в том числе с ее подразделом «Экономические и финансовые механизмы природопользования». Проект стратегии, после рассмотрения в Правительстве Российской Федерации, был представлен в Администрацию Президента России, и в 1999 году над ним велась на уровне федеральных органов исполнительной власти работа по снятию замечаний и учету предложений.

Создание эффективной государственной природно-ресурсной и экологической политики по мере ее реализации предусмотрено в среднесрочной Программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах», принятой в новой редакции 26 февраля 1998 года. Программа должна обеспечить создание предпосылок для роста производства и повышения благосостояния людей, без чего продвижение к устойчивому развитию будет невозможно. Реализация данной программы должна стать первым реальным шагом в этом направлении.

Программой намечены следующие направления деятельности по осуществлению государственной экологической политики (до 2000 года):

-совершенствование природоохранительного законодательства, системы экологических ограничений и регламентаций режимов природопользования; -совершенствование экономического механизма охраны окружающей

природной среды, в том числе системы платежей за ее загрязнение; -разработка и внедрение эколого-экономических показателей, характеризующих эффективность природоохранной деятельности в стране; -достижение нормативного качества окружающей природной среды

посредством ужесточения экологических требований к природопользователям – источникам негативных воздействий на природу с целью предотвращения экологического ущерба;