25.1. Автономна Республіка Крим —

адміністративно-територіальна автономія

у складі України

Проголошення незалежності України та прийняття чинної Коц_ ституції України зумовило бурхливі процеси демократизації суспільства і держави. За невеликий проміжок часу відбулися значц] зміни у політичній системі суспільства: пішли у небуття органи, прц_ таманні радянській системі, з'явилися нові демократичні структуру Змінилася правова природа та форми взаємовідносин між централь­ною та регіональною і місцевою владою. Певні трансформацїї відбу_ лися й у адміністративно-територіальному устрої України.

Яскравим прикладом цих змін є конституювання у систе^, адміністративно-територіального устрою України регіону з особлц. вим статусом — Автономно!' Республіки Крим, проголошення _Та утворення системи органів та посадових осіб автономії. Слід зазцд_ чити, що, незважаючи на значний інтерес до кримської проблем^, тики, за винятком деяких праць¹, у сучасній юридичній науці фуц_

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади у^. раїни і Автономно! Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 200^.

637

Розділ 25

даментальні академічні дослідження конституційно-правового ста­тусу автономних утворень у складі унітарних держав, зокрема Авто­номно!' Республіки Крим як складової та невід'ємної частини тери-торії України, а також органів влади цієї автономії, майже відсутні, що, безумовно, породжує суттєві проблеми як у теорії, так і на практиці.

Важливість вивчення конституційно-правового статусу Автоном-ної Республіки Крим зумовлена кількома чинниками.

По-перше, Автономна Республіка Крим посідає особливе місце у сис-темі адміністративно-територіального устрою України. Кримськии регіон характеризується своєрідними органами влади, які не прита-манні решті адміністративно-територіальних одиниць в Україні. Правова природа, специфіка завдань і функцій, унікальність актів, які видаються ними, привертає увагу теоретиків і практиків. Останнє десятиріччя переконливо демонструє, що ефективне функціонування органів у автономії неможливе без чіткого усвідомлення ії ролі та значення у суспільстві, зваженої наукової концепції її конституційно-правового статусу.

По-друге, розвиток Автономної Республіки Крим потребує гнучкого науково обгрунтованого механізму вирішення не лише правових колізій, а й справ у економічній, соціально-культурній, екологічній сферах, у сфері розвитку національних меншин та корінних народів Криму, що були депортовані за радянських часів тощо. Адже кримська авто-номія пов'язана з певними географічними, національними, етнічни-

Копиленко О. Л. До проблеми конституційно-правового статусу Автономної Рес­публіки Крим // Вісник Академії правових наук України. — 1998. — № 1(12); Копи-ленко О. Від Конституції України до Конституції Автономної Республіки Крим // Право України. — 1999. — № 3; Копиленко О. Л. Україна і Крим: «переговори у справі нового ладу» (документи і матеріали). — К., 2001; Копиленко О. Л. Консти­туция Автономної Республіки Крим: проблеми прийняття, затвердження, ре-алізації. — К., 2001; Копиленко О. Л. Автономна Республіка Крим: проблеми право­вого статусу: Монографія. — К., 2002; Корнієнко М. Автономна Республіка Крим: конституційні проблеми // Місцеве та регіональне самоврядування України. — 1995. — Вип. 1-2 (10-11); Смирнова Є. В. Конституційно-правовий статус Автоном­ної Республіки Крим в Україні: історія становлення (1991-2000 рр.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2002; ШвачкаА.А. Автономная Республика Крьім в административно-территориальной системе Украиньі // Проблеми місцевого само­врядування: Матеріали наук.-практ. конф. (Харків, 4-5 грудня 2001 р.). — X., 2002; Швачка Г. О. Конституція Автономної Республіки Крим в системі українського зако-нодавства // Історико-правові проблеми автономізму та регіоналізму: Матеріали X міжнародної конференції істориків права. — Сімферополь, 2004 та ін.

638

Автономна Республіка Крим

ми, економічними, мовними, соціальними та іншими особливостя-ми, а також — з намаганням частини політичних сил півострова до автономного вирішення відповідних регіональних питань.

По-третє, потрібно ретельно вивчати проблеми, пов'язані із утво-ренням, організацією та функціонуванням автономій, щоб уникнути можливих політичних конфліктів у державі. Так, в Україні останнім часом можна спостерігати спроби деяких політичних сил реформува-ти адміністративно-територіальний устрій, місцеве самоврядування та систему територіальної організації влади з позицій тотальної регіоналізації або навіть федералізації України. Особливий сплеск «активності» цих ініціатив відчувався у період президентських виборів 2004 р. та чергових парламентских виборів 2006 р. Варто зазначити, що поштовхом ініціювання таких украй небезпечних для територіальної цілісності України трансформацій були зовсім не фун-даментальні наукові дослідження у цій сфері, не національні інтереси або інтереси місцевого населення, навіть не зарубіжний досвід, а, значною мірою, амбіції деяких політиків.

По-четверте, особливої уваги заслуговує зовнішньополітичний аспект проблеми, який можна розглядати як у контексті загаль-ноєвропейських процесів, так і глобальних політичних змін в окре-мих державах. Адже регіональна політика сучасних європейських держав вимагає, з одного боку, надання дедалі більших повноважень регіонам, а з іншого — чіткого усвідомлення населенням регіону необхідності та спроможності реалізації наданих йому державою по­вноважень. Проблема виваженого підходу до регіональної політики, а саме регіонального самоврядування цікавить сьогодні насамперед країни, що складають Раду Європи.

Так, Асамблеєю європейських регіонів ще у 1996 р. було прийня-то Декларацію щодо регіоналізму в Європі. Про це свідчить і проект Європейськоїхартіїрегіонального самоврядування, розроблений у рам­ках Ради Європи Конгресом місцевих та регіональних влад Європи. Зокрема, ще 5 червня 1997 р. на IV сесії Конгресу у Страсбурзі була прийнята Рекомендація 34 щодо проекту Європейської хартії регіонального самоврядування. Ця рекомендація запропонувала Парламентській Асамблеї Ради Європи підтримати, а Комітету Міністрів — прийняти проект. Україна як повноправний член цієї міжнародної організації має право зробити свій внесок у подальшу підготовку і остаточне ухвалення цього надзвичайно важливого до­кумента.

639

Розділ 25

Перш ніж розглядати конституційно-правовий статус Автономно!' Республіки Крим, звернемося до досвідудержав, які мають аналогічні автономні утворення у своему складі.

Будь-яка держава, як відомо, має свою територію, що визначає просторові межі поширення ії влади. Масштаби і структура території істотно впливають на організацію державно! влади та місцевого само-врядування. Для найкращого здійснення влади її організація здебільшого «прив'язується» до структурних частин території цієї держави. У ряді випадків це можуть бути тільки звичайні адміністра-тивно-територіальні одиниці, у інших — особливі автономні тери-торіальні утворення, у третіх — більш або менш самостійні держави або подібні до них територіальні утворення.

Понад 85 відсотків країн світу обрали унітарну форму територіаль-ного устрою. Це такі різні за своїми територіальними параметрами, етнонаціональним складом, географічним розташуванням, економічним та соціально-культурним розвитком, політичними та правовими традиціями держави, як Китай і Японія, Велика Британія і Франція, Єгипет і Марокко, Польша і Угорщина, Греція і Норвегія, Фінляндія і Швеція, Португалія і Румунія, Саудівська Аравія, Ліван і Ізраїль, Казахстан і Узбекистан, Данія і Болгарія тощо.

У значної кількості з них ні у офіційному іменуванні, ні в норма-тивно-правовій регламентації основ конституційного ладу їх унітарна форма звичайно не вказується. У багатьох конституціях таких держав немає навіть спеціальних статей та розділів, які присвячені цим пи­танням. Але нерідко у інших конституціях таке визначення у тому чи іншому вигляді міститься. Наприклад, у вступних статтях консти-туцій Португалії, Румунії, Бангладеш, Мозамбіку, Казахстану та інших країн прямо йдеться про їх унітарний устрій, а у конституціях Франції, Фінляндії, Люксембургу, Таїланду, Беніну, Грузії та інших — про єдність та/або непорушність та неподільність цих держав, їх тери­торії. Ця практика знайшла відображення й у ст. 2 Конституції Ук-раїни, за якою Україна є унітарною державою, територія якої в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.

За своею територіальною організацією унітарні держави можуть бути простими (Індонезія, Єгипет, Польша) та складними (Азербайд­жан, Папуа-Нова Гвінея, Іспанія); мати дволанковий (Нідерланди, Вірменія, Болгарія), триланковий (Італія), чотириланковий (Франція) адміністративно-територіальний поділ або взагалі не мати його (Мальта, Бахрейн, Науру або Тувалу в Океанії); бути централізо-

640

Автономна Республіка Крим

ваними (Індонезія, Таїланд, Польща, Болгарія) або децентралізова-ними (Франція, Велика Британія) тощо. Більшість з них включають у себе тільки ті чи інші адміністративно-територіальні одиниці або не мають їх узагалі.

Однак є чимало й таких складних унітарних держав, які мають у своему складі автономії. Іноді такі країни називають навіть «унітар-ними державами з автономними включеннями». Це Тибет, Синьцзян, Внутрішня Монголія та інші — у Китаї; Корсика — у Франції; Північна Ірландія (Ольстер) — у Великій Британії; автономні об-ласті — в Італії; Курдистан — в Іраку; Азорські острови та Мадейра — у Португалії; Південні та Північна Атлантика — у Нікарагуа; Грен-ландія та Фарерські острови — у Данії; автономні співтовариства — в Іспанії; Аландські острови — у Фінляндії; острів Мінданао та гірська область Кордильєри на Філіппінах. Автономії є і у складі багатьох унітарних країн СНД, зокрема Гагаузія — у Молдові, Каракалпакія — в Узбекистані, Горно-Бадахшанська автономна область — у Таджики­стан та ін.¹

До групи складних за своею територіальною організацією унітар­них держав належить і Україна. Згідно зі ст. 134 Конституції України невід'ємною складовою частиною України є Автономна Республіка Крим, яка в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Конституційна модель тери-торіального устрою України дає підстави ідентифікувати Україну як унітарну державу зі складною структурою, «ускладнюючим» елемен-том якої є Автономна Республіка Крим — адміністративно-тери-торіальна автономія, яка є регіоном з особливим конституційно-пра-вовим статусом. Автономна Республіка Крим є формою здійснення територіальної (адміністративної) автономії, тобто права її населення самостійно вирішувати певні питання регионального значення в ме­жах Конституції та законів України та прийнятих на їх основі актів Автономної Республіки Крим².

Наявність таких автономних утворень, як, наприклад, Автономна Республіка Крим, безумовно, ускладнює територіальну організацію

¹ Абасов Г. Г. Територіальні автономії та їх представницькі органи в унітарних держа­ вах: порівняльно-правовий аналіз // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2004. — № 10.

² Кампо В. М. Автономна Республіка Крим // Конституція незалежної України: Навч. посіб. / За ред. В. Ф. Погорілка, Ю. С. Шемшученка, В. О. Євдокимова. — К., 2000. — С. 365.

21-8152

641

Розділ 25

держави, вносить у неї певну асиметрію. Але сама по собі наявність на територіїтієї чи іншої країни однієї, двох або навіть більше автономій ще не виводить її за рамки унітарності та не перетворює її у феде-рацію. Адже автономність і суверенність — це якісно різні виміри самостійності територіальних одиниць. Тому спроби перетворити Ук-раїну на регіоналістську державу або на федерацію навіть за наявності зарубіжних позитивних досягнень (наприклад, досвід Бельгії, яка з унітарної держави перетворилася на федерацію), є значним пе-ребільшенням та доволі небезпечним для територіальної цілісності України процесом. Думається, що штучно культивована та гіпер-болізована сьогодні в Україні ідея федералізму як найбільш заверше-ної форми регіоналізму та «неодмінної умови для самореалізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного грома-дянина», у сучасному світі розвивається значно повільніше, ніж це уявляється деяким вітчизняним політикам та науковцям, а останнім часом — скоріше послабилася, ніж зміцніла. Так, відомі зарубіжні дослідники проблем федералізму Л. Карафіелло та К. Малфріт, хоча й переконані у позитивному впливі федералізму на процеси переходу до демократа, пишуть, що «федералістська діалектика зберігає по-лярність, конфліктність та напруженість»¹.

Розкриття особливостей конституційно-правового статусу Авто-номної Республіки Крим потребує аналізу таких понять, як «авто-номія» та «регіон», виявлення їх ознак, порівняння конституційних принципів територіальної організації унітарних держав «у чистому вигляді» та держав, у яких гарантована територіальна автономія та до-пускаються різні форми участі територіальних утворень у формуванні та репрезентації державної волі тощо.

Так, під автономією у конституційному праві прийнято розуміти особливий статус території у державі (або сама територіальна одини-ця із відповідним статусом), який передбачає більш або менш ши-рокі можливості самостійно вирішувати свої внутрішні проблеми поза межами прав та повноважень держави загалом, до складу якої входить ця самоврядна одиниця. У даному разі йдеться про тери-торіальну автономію, хоча поняття «автономія» використовується й у більш широкому розумінні, яке включає, зокрема, організаційну

¹ Основьі теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католи­ческого университета г. Лейвена, 1999. — С. 4 (Цит. за: Федерализм: теория, инсти-тутьі, отношення (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топор-нин. — М.,2001. — С. 32).

642

Автономна Республіка Крим

автономію (автономність у партійному, профспілковому та іншому будівництві) та культурному (культурна та національно-культурна автономії тощо). Оскільки останні мають здебільшого екстери-торіальний характер та безпосередньо не пов'язані з територіальною організацією держави, ми зосередимо увагу на аналізі територіаль-них автономій.

Щодо категорії «регіон», то не можна не помітити, що значення регіонального фактору у процесі державотворення сучасних країн не-впинно зростає. Актуальне це питання й для України. Його дію зумовлюють історико-культурні особливості різних територій Ук­раїни, господарсько-економічна та фінансова нерівність територіаль-них одиниць, законодавча неврегульованість деяких питань адміністративно-територіального устрою України і владних відносин, загальноєвропейські тенденції регіоналізації, децентралізації, авто-номізації, а в окремих випадках — федералізації унітарних держав (приклад Бельгії), регіональної інтеграції та співробітництва в Європі.

До останнього часу у вітчизняній науковій літературі визначенню і дослідженню категорії «регіон» не приділялося належної уваги, хоча останніми роками у цьому напрямі й зроблено певні кроки. Нині те­матика регіону інтенсивно розробляється широким колом дослідників: від політологів, юристів, спеціалістів з економічної ста­тистики та соціального планування до авторів, зайнятих вивченням регіональних конфліктів. Питання регіональної політики поступово стають тематикою політичних документів, виступів, звернень державних діячів¹ та актів посадових осіб та органів влади², стали складовою частиною багатьох політичних дискусій, отримавши нове висвітлення у контексті проблем глобалізації.

¹ Державна регіональна та муніципальна політика в контексті европейського вибору України: Виступ Президента України Л.Д. Кучми на Всеукраїнських зборах пред­ ставників органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадсь- кості 10 вересня 2002 року // Президент України та державна регіональна політика: 36. матеріалів та документів. — К., 2002. — С. 9-19; Не розподіл влади, а гар- монізація управління: 3 виступу Президента України В. А. Ющенка на Всеук­ раїнських зборах представників місцевого самоврядування 26 квітня 2005 року // Урядовий кур'єр. — 2005. — 29 квітня та ін.

² Концепція державної регіональної політики. Затверджена Указом Президента Ук­ раїни від 25 травня 2001 р. № 341/2001 // Управління сучасним містом. — 2001. — № 7-9(3). — С. 153-162; Рекомендації парламентських слухань про законодавчі ас­ пекта регіональної політики та місцевого самоврядування: Схвалено Постановою Верховно! Ради України від 5 червня 2003 р. // Голос України. — 2003. — 4 липня.

643

Розділ 25

Так, під регіоном розуміють територію, яка володіє сукупністю спільних, взаємопов'язаних характеристик. Деякі автори вважають регіоном частину народногосподарського комплексу з певними ланд­шафтом, кліматом, корисними копалинами, а також зі специфічною виробничою спеціалізацією, яка залежить від густоти населення, ха­рактеру його поселень, традиційних занять, відносин з жителями інших регіонів, що значною мірою визначаються етнонаціональним, конфесійним, лінгвістичним складом мешканців конкретно!' тери-торії, міграційними процесами, статево-віковою структурою та ха­рактером відтворення населення тощо. Для прихильників цього підходу головне значення має природна, географічна, демографічна та економічна самобутність території¹.

Інші дослідники розуміють під регіоном адміністративно-тери-торіальне утворення певної субнаціональної одиниці (від лат. ге^іо — країна, область, округ). Вони вважають, що термін «регіон» є синонімом термінів «область» та «район». Існує й точка зору, згідно з якою між словами «регіон» та «район» є істотні відмінності і що ці слова навіть мають різну етимологію. Для прибічників цього погля-ду при визначенні поняття «регіон» важливе значення мають соціальна спадщина, історичний досвід, традиції жителів певної те­риторії².

Іноді регіон визначається як область (район, частина конкретної країни), що відрізняється від інших областей сукупністю природних і (або) історично сформованих, відносно стійких економіко-гео-графічних та інших особливостей, які у багатьох випадках поєдну-ються з особливостями національного складу населення³.

Досить вдалою, на нашу думку, є позиція, згідно з якою регіон — це соціально-економічний простір з певною природно-географічною територією, яка відзначається відповідними характером вироб-ництва, специфічними історико-культурними та демографічними особливостями, адміністративно-політичною територією та кордона­ми, а також однотипною нормативно-правовою базою⁴.

¹ Білик П. Поняття та правова сутність управлінської категорії «регіон» // Право Ук- раїни. — 2001. — К» 11. — С. 32.

² Шилов В. Три подхода к понятию «регіон»// Регион: проблемьі и перспективьі раз­ вития. — 1997. — № 4. — С. 50-52.

³ Стеченко Д. М. Управління регіональним розвитком. — К., 2000. — С. 216.

⁴ Шилов В. Цит. праця. — 1997. — № 4. — С. 51.

644

Автономна Республіка Крим

Звичайно, кожне з наведених визначень регіону є цінним і містить важливу інформацію для усвідомлення його як певної категорії. Однак усі вони потребують уточнення. Адже, враховуючи консти-туційне закріплення категорії «регіон» (ст. 132 Конституції України), нині є необхідність у розробці універсального юридичного визначен-ня терміна «регіон», яке дістало б законодавче закріплення. Таку роботу можна провести, лише засвоївши сучасні європейські тен-денції інтеграції й регіоналізації та уявлення щодо регіональної політики, регіону, регионального розвитку, наповнивши їх розуміння в Україні адекватним юридичним змістом із врахуванням історичних традицій та сучасної конституційної моделі територіальної ор-ганізації влади в нашій державі.

Незважаючи на це, можна зробити висновок, що саме Автономна Республіка Крим найбільшою мірою відповідає світовим стандартам регіоналізму, є особливим регіоном у складі України із статусом адміністративно-територіальної автономії.

Ключовим поняттям для розуміння того, що являє собою адміністративно-територіальна автономія, є територіальна авто-номія. Територіальна автономія означає, що самоврядні терито-ріальні одиниці мають самостійність у рамках конституції і/або за­кону. М. Корнієнко виділяє такі істотні риси й особливості тери­торіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі. По-перше, територіальна автономія — це форма децентралізації державно!' влади в унітарній державі на рівні регіону, який має деякі особливості свого розвитку. Звичайно, статус автономії надається частинам унітарної держави, які відрізняються від інших тери-торіальних одиниць за своїм національним складом, історичними традиціями, географічним розташуванням (наприклад, острівний статус, відносна віддаленість). При цьому національно-етнічний фактор, хоча є й істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономія виникає не у результат: акту самовизначення її населення, а має октройований (дарований державою) характер, на­дається державою згори. Воля ж населення того чи іншого регіону до автономії, матеріалізована в якійсь об'єктивній формі (наприклад, виражена на місцевому референдумі), при цьому враховується, але ніяких правових наслідків не породжує.

645

Розділ 25

По-третє, автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті держави та ії єдності як цілісного утворення, не пере-творює її на федерацію, хоча й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого ви-яву місцевої ініціативи, активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні нею радикальних еко-номічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднан-ню загальнодержавних та місцевих інтересів тощо). Таким чином, вона не порушує унітарної природи, а отже, єдності держави як цілісного утворення.

По-четверте, на відміну від суб'єктів федерації автономні утворен­ня, хоча й мають власні органи влади, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, власне законодавство, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не завжди втрачають цю свою якість після створення ними союзної дер­жави. Тому найбільш оптимальною формою автономії у світі є не ав­тономна республіка, як це було у союзних республіках колишнього Радянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо¹.

Узагальнюючи світовий досвід, територіальні автономії, як прави­ло, класифікують за такими критеріями:

а) за підставами, що спонукали до їх утворення, їх поділяють на:

• автономії, утворені за національно-лінгвістичними ознаками (етнотериторіальні або національно-територіальні). Подібні авто­номії утворюються на територіях з особливостями національного складу населення чи населення, що відрізняється іншими особливо­стями свого побуту, зумовленими, скажімо, острівним розташуван-ням території, наявністю місцевих діалектів тощо. Таку автономію, наприклад, мають населені шведами Аландські острови у Фінляндії, острівні та прикордонні області Італії, населені неханьськими наро­дами автономні області Китаю, населений ескімосами острів Грен-ландія в Данії, Занзібар у Танзанії та ін.;

• автономії, що були утворені у результаті певних історичних подій та обставин, наприклад, автономія на територіях, що характе-

¹ Корнієнко М. I. Автономна Республіка Крим // Конституційне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2000. — С. 614-615.

646

Автономна Республіка Крим

ризуються особливостями політичних та економічних відносин (Гонконг та Макао в КНР);

— автономії, що утворилися внаслідок реалізації загального прин­ципу територіальної організації влади. До них можна віднести суб'єктів федерації, області в Італії, всі територіальні одиниці в Японії та Коста-Риці;

б) за обсягом повноважень територіальні автономії поділяють на політичні (законодавчі) та адміністративні (місцеві).

Політична форма територіальної автономії характеризується тим, що носій її має зовнішні ознаки держави — парламент, уряд, іноді конституцію, громадянство і т.п., причому в загальнодержавній кон­ституції звичайно визначається сфера законодавчої компетенції авто­номного парламенту. Статус політичної автономії, як правило, встановлюється у конституції або у спеціальному законі. Так, у Кон­ституції Португалії 1976 р., якою передбачена автономія Азорських островів та Мадейри, вказується, що їхній особливий політико-адміністративний режим базується на «географічних, економічних та соціальних характеристиках та на історичному прагненні острівного населення до автономії» (п. 1 ст. 227). Як мета такої автономії зазна-чається «демократична участь громадян в управлінні економіко-соціальним розвитком, стимулювання та захист обласних інтересів, а також зміцнення національної єдності та солідарності між усіма португальцями» (частина друга ст. 227).

Адміністративна форма територіальної автономії таких ознак не має, а коло автономних прав територіальних одиниць визначається, як правило, звичайним законом. Конституції і закони переважно пе-редбачають, що автономні одиниці виробляють (іноді також самі приймають) основні нормативні акти, які визначають їх внутрішній устрій (конституції, статута, положення, хартії самоврядування і т. п.). Характерним прикладом адміністративно-територіальної авто­номії є Китай, де функціонують понад сто автономних утворень. У них діють ті самі органи, що й у звичайних адміністративно-тери-торіальних одиницях: збори народних представників та місцеві народні представництва, які, однак, мають деякі додаткові права (наприклад, права на зовнішньоекономічну діяльність, переваги у ви-користанні місцевих природних ресурсів). У Нікарагуа адміністра-тивною автономією наділяються дві округи на Атлантичному узбережжі країни (Південна та Північна Атлантика), які заселені переважно індіанськими англомовними племенами та мають деякі

647

Розділ 25

додаткові повноваження у галузі освіти, мови, місцевих традицій та культури¹.

Також варто знати, що зарубіжній практиці відомі автономії, які жодним чином не пов'язані з територіальним чинником — екстери-торіальні автономи. Екстериторіальна автономія поширюється не на певну територіальну одиницю держави, а на представників певного етносу (національності), що проживають у межах усієї державної те-риторії. Залежно від того, компактно чи розрізнено проживають етнічні спільності та від інших обставин, екстериторіальну автономію поділяють на:

• персональну автономію, яка утворюється у випадках розрізне-ного проживання відповідних етнічних труп чи національних меншин. Ці фупи створюють свої об'єднання, що займаються питаннями культури, побуту, мови і можуть мати свое представництво (з правом дорадчого голосу) при деяких центральних органах державної влади;

• корпоративна автономія, яка утворюється у зв'язку з існуван-ням лінгвістичних спільнот, для яких резервуються місця у державно­му апараті. Крім того, місцевою мовою здійснюється судовий процес, викладання в школах тощо.

Оскільки екстериторіальна автономія полягає в наданні певній етнічній спільноті певної самостійності в питаннях організації освіти та інших форм культурного життя, їі іноді іменують національно-культурною (культурною) автономією².

Таким чином, державне будівництво унітарних країн, які мають у своему складі автономні утворення, накопичило великий досвід, що, безумовно, може бути корисним у розв'язанні актуальних проблем теорії і практики інституціоналізації Автономно'! Республіки Крим. Позитивна світова практика та багаті вітчизняні традиції консти-

¹ Автономов А. С, Сивицкий В. А., Черкасов А. И. Конституционное (государственное) право зарубежньіх стран: Учебник / Под ред. А. С. Автономова. — М., 2001. — С. 138-139.

² Детальніше про це: Волошин Ю. О. Актуальні питання визначення дефініції національно-культурної автономії у вітчизняному законодавстві // Наукові запис­ ки. — Вип. 15. — К., 2001. — С. 204-207; Кравец И. А. Перспективьі национально- культурной автономии в российском федерализме // Национальньій вопрос и госу­ дарственное строительство: проблемьі России и опьіт зарубежних стран: Материальі науч. конф. (Москва, 27-28 апреля 2000 г.). — М., 2001. — С. 129-138; Нагор­ ная М.А. Проблемьі национально-культурной автономии // Там само. — С. 155-161 та ін.

648

Автономна Республіка Крим

туціоналізму суттєво вшшнули на процеси формування консти-туційно-правового статусу Автономної Республіки Крим та відповідні конституційні правоположення.

За усіма параметрами Автономна Республіка Крим є адміністра-тивно-територіальною автономією. Адже згідно з частиною першою ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіально-го устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Зазначається, що Авто­номна Республіка Крим є невід'ємною частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134 Конституції України). Тобто Основний Закон, гарантуючи кримському регіону право на автономію, відно-сить Автономну Республіку Крим до адміністративно-територіальних одиниць та передбачає саме адміністративно-територіальний прин­цип утворення автономії.

Автономна Республіка Крим — це форма децентралізації публічної влади на рівні кримського регіону. При цьому визначальним є не національно-етнічний фактор (хоча має багато особливостей щодо цього), а територіальні інтереси її населення. Тому, як зазначається у Конституції України, автономія створюється «в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання». До того ж децентралізація публічної влади у Криму сто-сується окремих повноважень органів виконавчої влади України в соціально-економічній, екологічній та деяких інших сферах, які перела­гаться територіальній автономії в особі її органів — Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим. Стосовно ж повноважень органів судової влади на тери-торії Автономної Республіки Крим, то вони не можуть підлягати децентралізації (як і повноваження органів прокуратури, силових міністерств), оскільки йдеться про делегування повноважень тільки в соціально-економічній, а не адміністративно-політичній сфері.

Крім права на автономію кримського регіону як адміністративно-територіальної одиниці, Основний Закон гарантує право автономії мати свою конституцію. Конституція Автономної Республіки Крим має відбивати адміністративно-територіальну автономію і тому мусить містити положення, які не виходять за межі автономної організації влади у кримському регіоні. Такого роду правами наділя-ються аналогічні за своею природою регіонально подібні адміністра-тивно-територіальні одиниці у ряді європейських країн. Наприклад,

21а-8І52

649

Розділ 25

за Конституцією Іспанії, провінції, які межують одна з одною, а та-кож мають загальні історичні, культурні і економічні особливості, у здійсненні права на автономію можуть отримати самоврядування і утворити автономні співтовариства (п. 1 ст. 143); статута автономних співтовариств закріплюють їх назву, межі їх території, повноваження автономного співтовариства в рамках Конституції (ст. 147). Ана-логічне за суттю та формою правоположення можна знайти в Кон­ституції України, згідно з яким Автономна Республіка Крим має Кон-ституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим і затверджує Верховна Рада України не менш ніж половиною від конституційного складу Верховно!' Ради України (частина перша ст. 135 Конституції України).

Аргументом на користь визнання Автономної Республіки Крим адміністративно-територіальною автономією є й той факт, що такі ав-тономії у складі більшості унітарних держав у межах, встановлених конституціями, мають право видавати нормативно-правові акти, які не повинні суперечити діючій конституції і законам держави. За невідповідності нормативно-правових актів автономії конституції і законам держави питання щодо конституційності цих актів розглядає або конституційний суд, або інші, передбачені конституцією органи. Так, у Іспанії згідно з ії конституцією контроль за діяльністю органів автономних співтовариств здійснюється: а) Конституційним судом щодо конституційності прийнятих ними нормативних актів, які ма­ють силу закону; б) урядом по представлению державної ради стосов-но здійснення повноважень, делегованих співтовариствам згідно з п. 2 ст. 150; в) органами адміністративної юстиції щодо управління і регламентації норм; г) рахунковою палатою в тому, що стосується економічних і бюджетних питань (ст. 153). Представник, що призна-чається урядом, керує органами державного управління на території автономного співтовариства і за необхідності координує їх діяльність з діяльністю органів управління автономного співтовариства (ст. 154).

Вітчизняне конституційне будівництво фактично йде аналогічним шляхом, встановлюючи, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Ре­спубліки Крим не можуть суперечити Конституції та законам України і приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх вико-нання (частина друга ст. 135 Конституції України). УАвтономній Ре-спубліці Крим діє Представництво Президента України, статус якого

650

Автономна Республіка Крим

визначається законом України (ст. 139 Конституції України). До по-вноважень Конституційного Суду України належить: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Пре­зидента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономно'! Республіки Крим (п. 1 частини першої ст. 150 Конституції України). Закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, втрачають силу з дня поста­нови Конституційним Судом України рішення про їх неконсти-туційність (частина друга ст. 152 Конституції України).

3 одного боку, наявність цих норм свідчить про всебічне визнання та гарантування в Україні широкого кола демократичних прав на ав­тономію, а з іншого — є гарантією захисту правового статусу авто-номії від загальнонаціональних органів державної влади.

Усе це свідчить про те, що Автономна Республіка Крим утворена за адміністративно-територіальною ознакою. Такого роду адмініст-ративно-територіальна автономія — це самоврядування певної части­ни території держави, тобто її право, а точніше, право населення, яке проживав на цій території, та органів, які воно обирає, самостійно вирішувати окремі питання організації і здійснення влади в межах повноважень, встановлених Конституцією та закона­ми держави. При цьому адміністративно-територіальна автономія надається окремій частині території держави — Автономній Рес-публіці Крим.

3 огляду на розглянуті основні характеристики адміністративно-територіальної автономії, якою є Автономна Республіка Крим, слово «Республіка» в її назві застосовано не зовсім вдало, оскільки така на-зва не є характерною для автономного утворення у складі унітарної держави. Проте для встановлення та збереження цієї назви стосовно визначення статусу автономії були відповідні підстави політичного та етичного характеру, з якими не можна було не рахуватися. Тому згада-ний термін застосовано у розділі X Конституції України правомірно. Назва того чи іншого автономного утворення, як про це свідчить і світовий досвід, не завжди відповідає його фактичному статусові, оскільки вона залежить від великої кількості чинників політичного, історичного та іншого характеру. Адже існує ж у складі сучасної Іспанії територіальна автономія з назвою «Країна Басків», проте її статус не відрізняється від інших автономій цієї унітарної за своїм ха­рактером держави. Україна відтворила автономію Криму з назвою

651

Розділ 25

«Республіка». Головне, щоб ця автономія діяла в межах, які їй визна-чені Конституцією і законами України як суверенно! держави¹.

Однак, як свідчить практика конституційного будівництва склад-них за своею територіальною організацією держав, якими повнова-женнями не наділялися б автономні утворення, адміністративно-те-риторіальні автономії залишаються складовими частинами унітарної держави, не руйнуючи цілісної матерії суверенітету цих держав, що закріплено в конституціях більшості держав, які мають у своему складі такі утворення. Наявність у складі такої унітарної держави, як Україна адміністративно-територіальної автономії відповідає вироб-леним конституційною теорією та перевіреним світовою практикою принципам державного устрою, прийнятого в європейських країнах.

25.2. Особливості конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим *

Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134). Ця стаття Основного Закону України встановлює принципові засади конституційно-пра­вового статусу Автономної Республіки Крим як складової частини України і межі її повноважень. Це має особливе значення для визна-чення та розуміння конституційно-правового статусу Автономної Ре­спубліки Крим, оскільки закріплює її специфічне правове становище як адміністративно-територіальної одиниці у складі унітарної держа­ви і визначає, що її повноваження безпосередньо встановлюються Конституцією України. Тим самим наголошується, що, вирішуючи питання, віднесені до компетенції Автономної Республіки Крим, автономія не може вийти за межі повноважень, визначених для неї в Основному Законі України.

Такий підхід є виправданим з погляду нормативної регламентації розподілу компетенції між державою і адміністративно-територіаль-ними одиницями, а точніше між органами державної влади і органами

¹ Корнієнко М. Автономна Республіка Крим: конституційні проблеми // Місцеве та регіональне самоврядування України. — 1995. — Вип. 1-2 (10-11). — С. 16. * Авторська позиція, викладена у даному підрозділі, не є спільною думкою членів авторського колективу цього підручника.

652

Автономна Республіка Крим

влади Автономно! Республіки Крим. Разом з цим Автономна Ре-спубліка Крим має свій специфічний конституційно-правовий ста­тус, який відрізняється, наприклад, від статусу області. Це вияв-ляється насамперед у гарантіях Автономно!' Республіки Крим. Так, органи державно! влади України при прийнятті рішень, що стосу-ються Автономно! Республіки Крим, враховують специфіку правового статусу автономії. Органи влади Автономно! Республіки Крим ма-ють більш широкі можливості нормативно! регламентації відповідних питань автономії, аніж обласні. Важливою гарантією стабільності статусу Автономно! Республіки Крим є те, що змінити Конституцію Автономно! Республіки Крим має право тільки Верховна Рада України. Функціонування Автономно! Республіки Крим як суб'єкта конституційно-правових відносин адміністративно-тери-торіальної автономії у складі України забезпечується комплексом правових, організаційних, фінансових, майнових та інших гарантій і ресурсів. Це дає можливість органам влади автономії вирішувати відповідні проблеми Криму з урахуванням місцевих і загальнодер-жавних інтересів¹.

Особливості ж конституційно-правового статусу Автономно! Республіки Крим, як це зазначається у главі першій її Конституции розкриваються через «конституційні основи статусу та повноважень Автономно! Республіки Крим, принципи і гаранта Автономно!' Рес­публіки Крим», а також статус Верховно! Ради Автономно! Рес­публіки Крим і Ради міністрів Автономно! Республіки Крим. Також зазначається, що правовою основою статусу і повноважень Автоном­но! Республіки Крим, Верховно! Ради Автономно! Республіки Крим і Ради міністрів Автономно! Республіки Крим є Конституція України, закони України, Конституція Автономно! Республіки Крим.

Отже, виявити особливості конституційно-правового статусу Автономно! Республіки Крим можна лише за умови, якщо ми надамо відповідь на питання про місце Автономно! Республіки Крим у сис-темі адміністративно-територіального устрою України та політичній системі суспільства, розкриємо специфіку тієї влади, яка здійснюється в Автономній Республіці Крим, виявимо її межі, зро-зуміємо її механізм, суб'єктно-об'єктні характеристики, принципи, гаранта тощо.

¹ Конституція України: Науково-практичний коментар / Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X., 2003. — С. 677-678.

653

Розділ 25

Ми знаємо, що за своїм конституційно-правовим статусом Авто­номна Республіка Крим є адміністративно-територіальною авто-номією, що, безумовно, накладає відбиток на особливості здійснення влади натериторії, на яку поширюється її юрисдикція. Питання щодо правової природи тієї влади, яка здійснюється в автономіях, автоном­но подібних утвореннях різних за своею внутрішньою організацією держав, характеру тих органів влади, які утворюються в автономіях та представляють інтереси їх населення є складним та спірним. Не достатньо вивченим є питання й щодо правової природи влади в Автономній Республіці Крим.

Тривалий час вважалося, що конституційно-правовий статус авто­номії має прояв у основних ознаках держави. За радянських часів вва­жалося, що ці ознаки закріплюються в Конституції та є загальними та єдиними для усіх видів радянських держав. Підкреслювалося, що ав­тономній республіці як державі притаманні територіальне верховен­ство, державний апарат, конституція, законодавство, громадянство. Однак у методологічній площині, писав Ш. Ягудін, важливо мати на увазі дві основи у статусі автономії: її державну природу загалом та її специфіку як держави, яка знаходиться у складі союзної республіки¹. На його думку, автономній республіці притаманна така якісна ознака, як самостійне вирішення питань, що віднесені до відання автономії загальнодержавним та республіканським законодавством. Тобто, по суті, при характеристиці автономії відмічалися дві основи: суто дер-жавницьке та автономістське, з елементами самоврядності — «вирішення питань автономії».

В умовах радянської системи організації влади будь-які елементи самоврядності, незважаючи на їх всебічне декларування, відкидали-ся. На усіх рівнях політичної організації суспільства утворювалися та функціонували органи державної влади або структури, які значною мірою залежали від цих органів та партійних структур. Тому абсолют­но праві ті дослідники, які вважають, що «коли органи публічної вла­ди автономного утворення вважати органами державної влади, то в цьому випадку втрачається сенс самої автономії». На їх думку, він ще більше втрачається, якщо вважати органи публічної влади автономії органами місцевого самоврядування².

¹ Ягудин Ш. III. Конституционньій статус автономной республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1982. — С. 6.

² Кичун В. I. Конституційно-правові основи вааємовідносин вищих органів влади України і Автономно!' Республіки Крим: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — X., 2001. — С. 9.

654

Автономна Республіка Крим

Звідси виникає абсолютно закономірне питання: у чому полягає специфіка конституційно-правового статусу Автономно!' Республіки Крим як адміністративно-територіальної автономії та якою є правова природа влади, що здійснюється в автономній республіці, коли вона не є державною, як вказувалося за радянських часів, та не є владою самоврядування, яке існує у демократичному суспільстві.

У деяких наукових працях вказується, що автономні утворення мають свій притаманний лише їм вид публічної влади — владу авто­номії. Прихильники цієї думки вважають, що в усіх інших випадках конституційне законодавство чітко визначає органи публічної влади або органами державної влади, або органами місиевого самовряду­вання. I тому, на думку цих вчених, наявність у автономного утворення своєї особливої влади — влади автономії — можна вважа-ти тією ознакою, яка відрізняє її від інших державно-правових утво-рень¹.

Ті ж самі автори, аналізуючи організацію влади в автономних утво­реннях, розглядають автономну республіку як несуверенну тери-торіальну спільноту, що законодавчо конституйована парламентом держави, до складу якої вона входить, має свої органи публічної вла­ди, наділена певною політико-правовою самостійністю, і діє на підставі та в межах загальнодержавної конституції і законів, не може самостійно змінити свій правовий статус і виступає засобом децент-ралізації у здійсненні публічної влади².

Інші дослідники у процесі аналізу проблем публічної влади у тери-торіальних публічних утвореннях (у тому числі в Автономній Республіці Крим, яку розглядають рідкісним винятком із загальних правил), стверджують, що влада автономії — це «обмежена публічна недержавна та неполітична влада, здійснення якої, на відміну від муніципальних утворень, пов'язане з врахуванням місцевих особли-востей»³.

Отже, на думку прихильників того погляду, за яким публічна вла­да у автономних утвореннях відрізняється як від тієї влади, яка здійснюється у межах територіальних громад — так званої муніци-

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади Ук- раїни і Автономно! Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 2001. —С. 9.

² Там само. — С. 11.

³ Чиркин В. Е. О публичной власти (постановка проблемьі) // Государство и право. — 2003. — № 10. — С. 13-14.

655

Розділ 25

пальної влади, так і від державної влади. Головною причиною цього є особливості конституційно-правового статусу автономних утворень в унітарних державах. Такими особливостями, на їх погляд, є: 1) відмінність автономії від інших державно-правових утворень поля-гає в ії особливому статусі, основи якого закріплено на рівні консти­туції держави та конкретизовано в спеціальному законодавстві — конституціях (статутах) автономії, договорах про розмежування по-вноважень, законах про спеціальний правовий статус автономного утворення. Так, Автономна Республіка Крим як автономне утворення у складі унітарної за своїм державним устроєм України має свою Кон-ституцію, тривалий час тут діяли спеціальні закони або прийняті нові закони про статус автономії або окремі органи автономії¹, існують різні договори про розмежування або делегування компетенції авто­номії та ії органів з іншими суб'єктами публічної влади² тощо; 2) ав-тономія в унітарній державі, як правило, має форму адміністративно-територіальної одиниці; 3) така автономія не володіє суверенітетом; 4) автономія виникає не в результаті об'єднання незапежних суверен-них держав або входу однієї суверенно! держави до складу іншої, а є наслідком наділення центральною владою окремої територіальної одиниці більш широким колом повноважень; 5) як правило, авто-номним є утворення, яке визнано таким на рівні конституції; 6) орга-нізація влади в автономії, ії структура та компетенція визначаються загальнодержавними органами влади та закріплюються в конституції і законах держави, в актах автономії; 7) автономія в унітарній державі не може самостійно визначати основи своєї організації, приймати

¹ Про відновлення Кримської Автономно! Радянської Соціалістичної Республіки: За­ кон УССР // Відомості Верховно! Ради. — 1991. — № 9. — Ст. 84; Про статус Авто­ номно! Республіки Крим." Закон України від 29.04.1992 року // Відомості Верховно! Ради. — 1992. — № 30. — Ст. 419; Про Автономну Республіку Крим: Закон України від 17березня 1995 року//Відомості Верховно! Ради. — 1995. — №11. — Ст. 69; Про Конституцию Автономно! Республіки Крим: Закон України від 4 квітня 1996 року // Відомості Верховної Ради. — 1996. — № 24. — Ст. 90; Про затвердження Консти­ туції Автономно! Республіки Крим: Закон України від 23 грудня 1998 року // Відо­ мості Верховної Ради. — 1999. — № 5-6. — Ст. 29; Про Верховну Раду Автономно! Республіки Крим: Закон України від 10 лютого 1998 року // Відомості Верховної Ради. — 1998. — № 29. — Ст. 191 тощо.

² О Положении о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного само­ управлення в Автономной Республике Крьім и делегировании органам местного самоуправлення отдельньіх полномочий Автономной Республики Крьім: Постановле­ ние Верховной Радьі Автономной Республики Крьім // Сборник нормативно-право- вьіх актов Автономной Республики Крьім. — № 11. — 1999.

656

Автономна Республіка Крим

свою конституцію та самостійно визначати принципи своїх взаємовідносин з центральною владою, оскільки основи правового статусу автономії в унітарній державі визначаються насамперед парламентом унітарної держави; 8) автономне утворення має і свої специфічні предмети відання; 9) автономне утворення не має права самостійно змінити свій правовий статус; 10) автономія в унітарній державі виступає одним із суттєвих засобів децентралізації публічної влади¹.

Загалом погоджуючись з цими характеристиками, вважаємо, що ці дослідники роблять дещо помилковий висновок. На нашу думку, на-ведене жодною мірою не свідчить про те, що автономне утворення, в тому числі Автономна Республіка Крим, має свій особливий вид публічної влади — владу автономії, або публічну владу Автономної Республіки Крим, яка здійснюється або безпосередньо населенням автономії, або через органи влади автономії — Верховну Раду Авто­номної Республіки Крим, Раду міністрів Автономно'! Республіки Крим та органи місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, як стверджують цитовані нами вчені.

Спробуємо це довести. Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та орга­ни місцевого самоврядування. Саме з цього конституційного поло­ження випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до единого державного механізму і в силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Одночасно населення Автономної Республіки Крим як неодмінна складова Українського народу — «громадян України усіх національностей» не визнається територіальною громадою, як і насе­лення району та області інших регіонально подібних утворень у складі території України.

На території автономії, так само як і на інших складових території України, визнається право територіальних громад — жителів сіл або добровільного об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст вирішува-ти питання місцевого для них значення, утворювати з цією метою органи місцевого самоврядування. Ці органи є органами так званої муніципальної влади. Одночасно спільні інтереси територіальних

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 2001. —С. 11.

657

Розділ 25

громад в автономії представлені у районних в Автономній Республіці Крим радах. Відсутність обласної ради (обласних рад) в автономії не означає відсутності регіонального представництва спільних інтересів територіальних громад у її складі. Таким органом, на наш погляд, є Верховна Рада Автономно! Республіки Крим.

У зв'язку з цим варто погодитися з тим, що в основі коштитуційної правосуб'єктності Автономно! Республіки Крим — своєрідна форма реалізації місцевого самоврядування як самостійного виду публічної вла­ди. Адже світова практика муніципальної демократа свідчить, шо од­ним з головних принпипів ефективної місцевої влади є саме принцип багатоманітності організаційних форм місцевого самоврядування. Прикладом реалізації цього, хоча й не закріпленого у жодному вітчиз-няному політико-правовому документі, принципу демократа є систе­ма організації влади в Автономній Республіці Крим¹.

Організація влади в Автономній Республіці Крим характеризуеться:

по-перше, наявністю особливого суб'єкта — населення Автоном­но'!' Республіки Крим як сукупності територіальних громад в авто­номії — територіальних спільностей, шо складаються з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають у кримському регіоні;

по-друге, особливим місцем у політичній системі суспільства, враховуючи, що органи влади в автономії не належать до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від державної влади. Хоча вони не включені до загальної системи ор-ганів місцевого самоврядування в Україні, це ще не перетворює їх у якісь особливі структури так званої влади автономії. Взаємозв'язок класичного місцевого самоврядування та самоврядування в Авто­номній Республіці Крим з державою досить тісний і проявляється в тому, що місцеве самоврядування, автономія і державна влада мають єдине джерело — Український народ, а також у тому, що органам місцевого самоврядування та органам автономії можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Таке спе-цифічне становище самоврядування — як місцевого, так і самовря­дування автономії, — в політичній системі суспільства і дає підстави характеризувати його як самостійну (поряд з державною) форму публічної влади — публічну владу територіальних громад незалежно

¹ Пастернак О. М. Деякі теоретичні проблеми правосуб'єктності адміністративно-те-риторіальних одиниць у сфері місцевого самоврядування // Часопис Київського университету права. — 2005. — № 4. — С. 114-115.

658

Автономна Республіка Крим

від територіально-просторових меж визнання їх самоврядних прав та поширення їх юрисдикції — звичайні, «традиційні» регіони (райони, області), чи у межах автономного утворення — Автономної Рес-публіки Крим;

по-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Такими об'єктами є влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самовря­дування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-за-повідного фонду, земля; духовні блага; адміністративно-територіаль-ний устрій тощо.

Основними ж предметами відання Автономної Республіки Крим відповідно до ст. 138 Конституції України є: 1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затверджен-ня складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; 2) орга-нізація та проведення місцевих референдумів; 3) управління май-ном, що належить Автономній Республіці Крим; 4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; 5) роз­роблення, затвердження та реалізація програм Автономної Рес­публіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм; 6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; 7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національ-ної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадській безпеці; 8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національ-них мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і викори-стання пам'яток історії; 9) участь у розробленні та реалізації держав-них програм повернення депортованих народів; 10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих ії місцевостях.

Тобто, по суті, до предметів відання Автономної Республіки Крим належить вирішення питань місцевого (для автономії) значення. Адже самоврядування (незалежно від того, у якій формі воно

659

Розділ 25

здійснюється, — класичне місцеве самоврядування або самовряду-вання на рівні регіону) на відміну від державно! влади повинно зай-матися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних справ, якщо вони не пов'язані з розв'язанням проблем місцевих або проблем автономії.

Виходячи з цього, влада в автономії являє собою аж ніяк не дер-жавницьке або якесь унікальне публічно-автономне політичне яви­те, а своєрідне муніципальне явище, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у політичній системі суспільства вплетене в тка­нину політико-правових, адміністративно-територіальних і соціаль-но-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі.

Зазначене свідчить про те, що за своїм конституційно-правовим статусом Автономна Республіка Крим як адміністративно-тери-торіальна автономія здебільшого є суб'єктом правовідносин у сфері місцевого самоврядування. Такими суб'єктами, як правило, можуть бу­ти лише стійкі постійні територіальні утворення (громади, комуни, землі, автономії тощо), які характеризуються єдністю волевиявлення та мети, а також певною внутрішньою організацією. Автономна Рес­публіка Крим як адміністративно-територіальна одиниця виступає суб'єктом правових відносин у сфері місцевого самоврядування, але ЇЇ конституційна правосуб'єктність має усічений характер, реалізувати яку вона може не безпосередньо, а через діяльність інших суб'єктів, які володіють так званою активною правосуб'єктністю, передовсім через органи влади автономії — Верховну Раду Автономно! Рес-публіки Крим і Раду міністрів Автономно! Республіки Крим.

Так, Конституція України вказує, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим (частина перша ст. 136). Конституція Автономної Республіки Крим містить ряд положень, згідно з якими Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Рес­публіки Крим і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції (частина третя ст. 1). У частині першій ст. 6 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим, по суті, належитьдо ка-тегорії органів влади автономії, через які громадяни беруть участь у вирішенні питань, віднесених до компетенції Автономної Республіки Крим. Розгорнуте визначення дає ст. 21: «Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим, який представляв інтереси громадян, спільні інтереси населен-

660

Автономна Республіка Крим

ня, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому, і здійснює свої повноваження з метою сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а та-кож вирішення питань збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку Автономної Республіки Крим».

Наявність цього локального конституційного визначення Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим можна оцінювати по-різному. Так, конституційна дефініція Верховної Ради Автономної Республіки Крим передусім акцентує увагу на прерогативах цього органу як «представницького» та, по суті, визначає його своєрідну титульну функцію — представницьку.

Імперативне положення Конституції України та Конституції Автономної Республіки Крим, згідно з якими Верховна Рада Авто­номно!' Республіки Крим є «представницьким органом Автономної Республіки Крим» (без будь-яких посилань на можливість існування інших представницьких органів такого роду), дає підстави також роз-глядати її конституювання як «єдиний» та «пріоритетний» орган та­кого регіонального представництва.

Єдине та домінуюче місце Верховної Ради Автономної Республіки Крим у системі органів влади Автономної Республіки Крим детерміноване тим, що вона є вищою представницькою установок) ло­кального характеру на території автономії, яка «представляє інтереси громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місце­вого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому» (ст. 21 Конституції Автономної Республіки Крим) та є единим органом вла­ди Автономної Республіки Крим, який здійснює «представницькі, нормотворчі, контрольні функціїта повноваження в межах своєї ком-петенції» (частина третя ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим) та має право «приймати Конституцію Автономної Республіки Крим та подавати її на затвердження Верховної Ради України, норма-тивно-правові акти, вносити в установленому порядку зміни і допов-нення до них, роз'яснювати порядок їх застосування; визначати порядок і забезпечувати контроль за виконанням Конституції Авто­номної Республіки Крим і нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим у межах її компетенції» (п. 1 час-тина друга ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим).

На користь пріоритетності та одиничності Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим у системі органів влади Автономної Ре­спубліки Крим «працює» й те, що вона є единим органом в автономії,

661

Розділ 25

вирішення питань про відповідність нормативно-правових актів якого здійснюється відповідно до Конституції України Конституційним Судом України. Так, згідно з частиною другою ст. 5 Конституції Авто­номно'! Республіки Крим з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховно! Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим з одночасним зверненням до Консти-туційного Суду України щодо їх конституційності. На відміну від цього акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим скасовують-ся Президентом України.

Керуючись лише функціональним підходом, у характеристиці Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституція Автоном­но! Республіки Крим (ст. 21) деталізує характер і суб'єктний («інтере-си громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому») та об'єктний склад такого представництва («сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а також вирішення питань зба-лансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвит-ку Автономної Республіки Крим»).

Важливим моментом, якяй привертає увагу при характеристиці конституційно-правової природи цього органу та випливає з означе-ного суб'єктно-об'єктного складу представництва, є чітко виражений самоврядний характер. Враховуючи, що Автономна Республіка Крим є регіоном, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, по суті, набуває рис самоврядування, що здійснюється на рівні регіону або так званого регіонального самоврядування.

Наступною кваліфікуючою ознакою Верховної Ради Автономної Республіки Крим є її однопалатний характер. Згідно зі ст. 22 Консти­туції Автономної Республіки Крим, яка встановлює склад і термін по-вноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, вона складається з 100 депутатів, які обираються на основі заіального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Враховуючи специфічну правову природу, а також існуючий поря­док прийняття нормативно-правових актів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, цей орган можна кваліфікувати як колективний орган влади. Адже згідно зі ст. 27 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим більшістю голосів депутатів від їх загального складу приймає Конституцію Автономної

662

Автономна Республіка Крим

Республіки Крим, зміни і доповнення до неї, які набирають чинності після затвердження їх Верховною Радою України та опублікування. Верховна Рада Автономної Республіки Крим щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, приймає постанови. 3 питань організаційно-розпорядчого характеру Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає рішення.

Таким чином, Верховна Рада Автономної Республіки Крим — це єдиний локальний, представницький, колективний, однопалатний орган самоврядування на регіональному рівні, який представляє інтереси жи-телів Автономної Республіки Крим, вирішує від їхнього імені питання місцевого та регіонального значення та під свою відповідальність у рамках Конституції, законів України та Конституції Автономної Республіки Крим.

Це формулювання відображає основоположні моменти в розумінні правової природи, місця у конституційному механізмі та функціонального призначення Верховної Ради Автономної Республіки Крим. По-перше, воно демонструє інституціональні ха­рактеристики цього органу як суб'єкта публічної влади та політичної системи України. По-друге, орієнтує пей орган надосягнення єдиної мети локальної демократії — вирішення питань місцевого та регіонального значення, забезпечує поєднання інтересів загально-державних з інтересами певної території та реалізацію функцій місце­вого та регіонального самоврядування. По-третє, є ключовою кате-горією, яка дає змогу сконструювати теоретичну модель консти-туційно-правового статусу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, виявити його складові елементи¹.

Думається, що найбільш актуальним моментом у розумінні кон-ституційно-правового статусу Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим є з'ясування місця цього органу серед органів публічної влади України. За своїми сутнісними, змістовними, функціональними характеристиками Верховна Рада Автономної Республіки Крим знач-ною мірою нагадує представницький орган місцевого самоврядуван­ня, зокрема обласну раду. Водночас відсутність цього суб'єкта у пе-реліку суб'єктів системи місцевого самоврядування, встановленого Конституцією України та Законом «Про місцеве самоврядування в

¹ Абасов Г. Г. Конституційно-правовий статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим: актуальні проблеми теорії // Часопис Київського університету права. — 2003. — №4. —С. 22.

663

Розділ 25

Україні», а також окреме регулювання питань місцевого самовряду-вання у Конституції Автономної Республіки Крим, певною мірою «усікають» межі такого розуміння.

Наприклад, як і у системі органів місцевого самоврядування, у відносинах між органами автономії не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система органів державної влади. Принаймні поділу влади між представницькими і виконавчими органами авто­номії формально не зафіксовано. Згідно з п. 4 ст. 1 Конституції Авто­номної Республіки Крим організація і діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим грунтуються на поділі повноважень між ними; підкон-трольності, підзвітності і відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що оби-рається безпосередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею, посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим не входить до систе-ми органів державної влади — вона не підпорядковується будь-яким органам державної влади, не призначається ними; жоден чинний нормативно-правовий документ не називає Верховну Раду Автоном­ної Республіки Крим органом державної влади. Верховна Рада — орган тільки представницької влади Автономної Республіки Крим, тобто адміністративно-територіальної одиниці з особливим статусом. Це властиво для місцевого самоврядування в Україні. Але ж чинне за-конодавство відокремлює Верховну Раду Автономної Республіки Крим і від місцевого самоврядування шляхом невключення її до сис-теми суб'єктів місцевого самоврядування.

Формально будучи не включеною до системи органів місцевого самоврядування, вона за своею природою має багато спільного з представницькими органами територіальних громад. Але на відміну від них Верховна Рада Автономної Республіки Крим має особливі ри-си, які чітко відокремлюють її від системи органів місцевого самовря­дування — вона приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, якою керується в своїй діяльності; вона самостійно призначає вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; нормативно-пра-вові акти автономії мають особливий статус і не можуть бути скасо-вані у тому порядку, у якому скасовуються акти органів місцевого самоврядування. Законами України автономії делеговані важливі по-

664

Автономна Республіка Крим

вноваження та функції по вирішенню особливого кола питань, які суттєво відрізняються від кола питань органів місцевого самовряду-вання. Це де-факто свідчить про її належність до органів державної влади. Але Верховна Рада Автономної Республіки Крим функціонально та орган ізацій но не підпорядковується ніяким орга­нам державної влади, не формується та не призначається ними, формально не називається органом державної влади.

Таким чином, у статусі Верховної Ради Автономної Республіки Крим абсолютно справедливо виділяються суттєві суперечності щодо місця, яке вона займає у системі органів публічної влади. Думається, немає сенсу намагатися віднести Верховну Раду Автономної Рес­публіки Крим до системи органів державної влади України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим є органом, який посідає особливе місце в українському суспільстві, її статус породжений особливостя-ми регіону та особливими заеданнями, що зумовлені практичними реаліями життя. Це регіональний орган самоврядної (муніципальної) влади.

Значними особливостями порівняно з іншими органами влади характе­ризуеться и Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Цей орган є виконавчим органом Автономної Республіки Крим, який здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції. Відра-зу постає запитання: яка конституційно-правова природа цього органу влади? Адже використання у ст. 136 Конституції України термінів «уряд», «виконавчий орган», атакож наявність певних статус-них характеристик можуть підштовхнути до розуміння цього органу як органу виконавчої влади. Нормативно незавершене визначення стату­су Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а саме відсутність окремого закону про Раду міністрів Автономної Республіки Крим та наявність особливостей її правосуб'єктності, передбаченої Консти-туцією України та Конституцією Автономної Республіки Крим, при-зводять або до фактичного ігнорування сучасними дослідниками цієї теми, або до суперечливого ставлення до неї.

Так, одні з них лише вказують на певну специфіку відносин Ради міністрів Автономної Республіки Крим з органами державної влади України, наприклад, Кабінетом Міністрів України¹. Другі — у статусі

¹ Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка: Монографія. — К., 2002. — С. 266.

665

Розділ 25

цього органу влади знаходять риси спеціального органу виконавчої влади¹.

Треті наголошують, що Конституція України, виокремлюючи три рівні (гілки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади. Зокрема, незрозуміло, яке місце у ній посідає Рада міністрів Автономної Республіки Крим².

Четверті, уникаючи дискусії з цього приводу, пропонують виходи-ти з того, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим є виконав-чим органом Автономної Республіки Крим, а не виконавчим органом Верховно!' Ради Автономної Республіки Крим³.

П'яті, помилково розглядаючи Автономну Республіку Крим як «державне утворення» — республіку, вважають, що «державними ознаками Криму» є те, що тут «у якості регіональної діє система дер-жавних органів Автономної Республіки Крим на чолі з Верховною Радою та Радою міністрів»⁴. Отже, на думку цих вчених, Рада міністрів Автономної Республіки Крим — державний орган, з чим важко погодитись.

Також існує думка, згідно з якою Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим — це орган республіканської виконавчої влади, який са-мостійно здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції. Враховуючи, що автори цієї позиції зазначають, що цей орган «також виконує державні виконавчі функції і повноваження, де-леговані законами України»⁵, можна зробити висновок про заперечен-ня ними її державної природи, а акцентування на особливому рес-публіканському характері. Значною мірою цей підхід зумовлений на-явністю у науці погляду, за якими «автономні утворення мають свій притаманний лише їм вид публічної влади — владу автономії»⁶.

¹ Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К., 2003. —С. 91-92.

² Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики: Монографія / Зазаг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2003. — С. 78.

³ Адміністративне право України: Академічний курс: Підручник: У 2 т. / За ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2005. — Т. 2: Особлива частина. — С. 403.

⁴ Конституционое право Украиньі: Учеб. пос. / Сост.: В. Д. Волков, Р. Ф. Гринюк, И. С. Щебетун и др. — Донецк, 2000. — С. 87.

⁵ Колодій А. М., Олійник А. Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Підручник. — К., 2003. — С. 442.

⁶ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 2001. —С. 9.

666

Автономна Республіка Крим

Все ж таки думається, шо більшою мірою правильною є позиція О. Фрицького, який, зазначаючи, що Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим є органом виконавчої влади автономії, що самостійно здійснює виконання функцій і повноважень, вказує, що даний орган «не входить до системи органів державної виконавчої влади України, оскільки утворюється на частині території України — в межах Авто­номно!' Республіки Крим, яка водночас є невід'ємною частиною Ук­раїни. Ця обставина безпосередньо відображається на змісті функцій і повноважень Ради міністрів, які складаються з двох груп: функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Рес­публіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Ре­спубліки Крим і законами України; і державні виконавчі функції: по­вноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України»¹. 3 цією позицією солідарний і П. Любченко, який вважає, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим не належить до сис­теми органів державної виконавчої влади², з чим варто погодитись.

Про самостійний та відокремлений від органів виконавчої влади ха­рактер існування Ради міністрів Автономної Республіки Крим свідчить той факт, що організація і діяльність Верховної Ради Автономної Ре­спубліки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим грун-туються на поділі повноважень між ними; підконтрольності, підзвітності і відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що обирається без­посередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею, посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджу-ються Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Згідно з п. 2 ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим повно­важення, порядок формування і діяльності Ради міністрів Автоном­но! Республіки Крим визначаються Конституцією України і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції. Слід зазначити, що на відміну від статусу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, який врегу-льовано окремим законом, досі не прийнято Закон України «Про

¹ Фрицький О. Ф. Конституційне право України. — К., 2002. — С. 498-499.

² Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Шдручник для студентів вищих навчальних закладів / За ред. С. Г. Серьогіної. — X., 2005. — С. 182.

667

Розділ 25

Раду міністрів Автономної Республіки Крим», який постійно згадується в усіх планах законопроектних робіт. Сама ідея подібного закону народилася як результат буквального розуміння части-ни третьої ст. 136 Конституції Украіни. У момент прийняття Консти­туції Украіни висловлювалися ідеї розробити лише закон про організацію влади в Автономній Республіці Крим, але вони не знай-шли підтримки. Думається, детальна регламентация статусних харак­теристик Ради міністрів Автономної Республіки Крим є необхідною. Це сприяло б зміцненню статусу виконавчих структур автономії, до-датково убезпечувало б цей орган від невиправданого втручання дер­жавних органів та чітко окреслювало б власні прерогативи Ради міністрів Автономної Республіки Крим з метою забезпечення чіткого функціонування цієї структури та виключало б можливі компе-тенційні колізії з іншими органами.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компе-тенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Також у порядку, який визна-чається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим укладає договори та угоди з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим.

Певною мірою проблема «включеності» Ради міністрів Автоном­но! Республіки Крим у систему органів виконавчої влади зумовлена тим, що акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим скасовують-ся Президентом Украіни (п. 16 частина перша ст. 106 Конституції). Наприклад, зупинення дії постанов і розпоряджень Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання державних функцій і повноважень у випадках, якщо вони суперечать Консти­туції Украіни і законам Украіни, актам Президента України і Кабіне-ту Міністрів України, Конституції Автономної Республіки Крим і нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, з одночасним зверненням до Президента України про їх скасування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим. Також до відання Верховної Ради Автономної Ре­спубліки Крим належить скасування постанов і розпоряджень Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до відан­ня Автономної Республіки Крим, у випадку, якщо вони суперечать Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законам України і нормативно-правовим актам Верховної Ради Ав­тономно! Республіки Крим.

668

Автономна Республіка Крим

Водночас згідно зі ст. 35 Конституції Автономно!' Республіки Крим Рада міністрів Автономно'! Республіки Крим як орган виконавчої вла-ди Автономно! Республіки Крим самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономно! Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономно! Республіки Крим і законами України.

Рада міністрів Автономно! Республіки Крим формується Верхов­ною Радою Автономно! Республіки Крим на термін їі повноважень, відповідальна перед нею і очолюється Головою Ради міністрів Авто­номно! Республіки Крим. Рада міністрів Автономно! Республіки Крим виконує також державні виконавчі функції і повноваження, де-леговані законами України відповідно до Конституції України.

3 метою забезпечення виконання делегованих державних вико-навчих функцій і повноважень Автономній Республіці Крим перела­гаться фінансові, матеріальні кошти і об'єкти державно! власності, необхідні для виконання цих повноважень. Організація, порядок ви­конання зазначених функцій і повноважень республіканськими орга­нами Автономно! Республіки Крим визначаються нормативно-пра-вовими актами Верховно! Ради Автономно! Республіки Крим. Зако­нами України та прийнятими на їх основі та на їх виконання норма-тивно-правовими актами Кабінету Міністрів України та Верховно! Ради Автономно! Республіки Крим можуть визначатися окремі умови виконання делегованих державних виконавчих функцій і повнова­жень, реалізації загальнодержавних і регіональних програм; коорди-нуватися діяльність у боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями та епізоотіями, щодо ліквідації їх наслідків, природокори-стування, охорони навколишнього природного середовища, забезпе­чення екологічної безпеки, безпечних і здоровихумов життя населення, охорони пам'яток історії та культури, організації та розвитку освіти, науки і культури, фізичної культури та спорту, забезпечення правопорядку і громадської безпеки, здійснення спільних проектів у регіоні, а також вирішення інших питань, віднесених до компетенції виконавчих органів.

Важливу роль у організації діяльності та забезпеченні реалізації функцій та повноважень Ради міністрів Автономно! Республіки Крим відіграє Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Він пред­ставляв Раду міністрів Автономної Республіки Крим у відносинах з Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконав-

669

Розділ 25

чої влади України, органами місцевого самоврядування, під-приємствами, установами і організаціями, громадянами, їх об'єднаннями, посадовими особами; органами інших держав, їх регіонів, об'єднань громадян, установ, організацій; з міжнародними організаціями; організовує діяльність Ради міністрів Автономної Ре­спубліки Крим.

Відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим веде засідання Ради міністрів Автономної Республіки Крим, забезпечує підготовку засідань і організовує контроль за виконанням актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим; подає Верховній Раді Автономної Рес­публіки Крим кандидатури для призначення на посади заступників Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністрів, голів республіканських комітетів; затверджує штатний розпис міністерств, республіканських комітетів, апарату Ради міністрів у межах чисель-ності і кошторису витрат, затверджених Верховною Радою Автоном­ної Республіки Крим; здійснює загальне керівництво підготовкою питань, які підлягають розгляду на засіданнях Ради міністрів Авто­номної Республіки Крим; підписує постанови, рішення і розпоряд-ження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, договори, угоди в межах своїх повноважень тощо.

Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Рес­публіки Крим за поданням Голови Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим і за погодженням з Президентом України. Відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим до відання Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесено призначення на посаду і звільнення з посади за поданням Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим згідно з Конституцією України і законами України. Безпосе-редньо участь Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим у вирішенні кадрових питань полягає у поданні кандидатур заступ­ників Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністрів, голів республіканських комітетів Автономної Республіки Крим на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим, яка і призна-чає цих осіб. Також Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим подає на затвердження Верховної Ради Автономної Республіки Крим структуру і чисельність Ради міністрів Автономної Республіки Крим, її апарату і кошторису витрат на їх утримання.

670

Автономна Республіка Крим

Таким чином, можна зробити висновок, що виконавчим органом Автономно! Республіки Крим, її урядом є Рада міністрів Автономно! Ре-спубліки Крим. Встановлені Конституцією України, Конституцією Ав­тономно!' Республіки Крим, законами України статус і повноваження Ради міністрів Автономно! Республіки Крим гарантуються державою і забезпечуються демократичними інститутами суспільства, діяльністю органів державної влади, Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, органів місцевого самоврядування, громадян та їх об'єднань.

За своею конституційно-правовою природою цей орган значною мірою має виступати не як виконавчий орган Автономної Республіки Крим, а як виконавча структура представницького органу Автоном­ної Республіки Крим — Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що, з часом, безумовно, потребує своєї нормативно! конкрети-зації. У зв'язку з цим вважаємо дещо спірним оперування у консти-туційному лексиконі термінами «уряд», «міністри». Це призводить до ряду як наукових, так і практичних проблем, пов'язаних або з ототож-ненням Ради міністрів кримської автономії з органами виконавчої влади, або посилює амбіції регіональних чиновників порівняно з уп-равлінським апаратом інших адміністративно-територіальних оди-ниць України. Думається, найбільш оптимально природу цього орга­ну відображала б назва «комітет». Також для вдосконалення статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим потрібно прийняти ок-ремий закон. Адже відмінність кримських владних структур від інших органів регіонального управління в Україні має полягати саме в особ­ливому характері їх функцій та повноважень.

Щодо особливостей організації та здійснення місцевого самовря­дування в Автономній Республіці Крим, то у розділі IV «Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим» Конституції Авто­номної Республіки Крим міститься лише одна глава 9 «Здійснення місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим» (статті 42—47), де регламентовані тільки особливості здійснення місцевого самоврядування на території республіки.

У статті 42 глави 9 Конституції Автономної Республіки Крим уста-новлюються правові основи місцевого самоврядування в республіці. Закріплюється, що місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим здійснюється відповідно до Конституції України і законів України. Відповідно до Конституції України законами України Авто­номній Республіці Крим можуть делегуватися повноваження з забез-

671

Розділ 25

печення збалансованого соціально-економічного і культурного роз-витку Автономної Республіки Крим, реалізації профам її соціально-економічного, культурного й іншого розвитку. Загалом консти-туційна модель організації та діяльності місцевого самоврядування не передбачає яких-небудь особливостей здійснення місцевого само­врядування у межах автономії. Це означав, що місцеве самоврядуван­ня на її території має здійснюватися в повному обсязі відповідно до Конституції та законів України, з певними особливостями, передба-ченими Конституцією Автономної Республіки Крим.

Щодо порядку здійснення правосуддя та організації діяльності органів прокуратури в Автономній Республіці Крим, то правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється на основі та згідно з Консти­туцією України і законами України. Судами України застосовуються Конституція Автономної Республіки Крим, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим у випадках, передбачених законами України.

Суди, які діють на території Автономної Республіки Крим, входять до єдиної системи органів судової влади України. Автономна Республіка Крим бере участь у забезпеченні діяльності судів, які діють на її території, здійснює інші повноваження у випадках, перед­бачених законами України.

Організація і діяльність органів прокуратури в Автономній Республіці Крим визначаються Конституцією України і законами України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право за-слуховувати інформацію Прокурора Автономної Республіки Крим і порушувати питання про його звільнення з посади перед Генераль-ним прокурором України.

672

_{Розділ 26}

^{Місцеве самоврядування в Україні}

26.1. Поняття та політико-правова природа місцевого самоврядування

У науці конституційного права однією з найменш розроблених та складних є проблема місцевого самоврядування, хоча має воно давні традиції, які сягають далекого минулого. Адже ідея демократії та са­моврядування народилася, розвивалася протягом усієї історії та знач-ною мірою реалізовувалася саме на місцевому рівні. Самоорганізаиія населення для розв'язання власних проблем — взагалі ключове питання демократії. Реальне місцеве самоврядування — це конкрет-ний крок у напрямі подальшої лібералізації управління на місцях, пов'язаний з вирішенням питань формування громадянського суспільства, посиленням захисту прав і свобод людини і громадяни-на, їх практичною реалізацією. Тому актуальність глибокого осмислення цього питання має не лише науково-методологічне і політико-ідеологічне, а й важливе практичне значення. Усвідомлення феномену місцевого самоврядування у повному обсязі дає можливість знайти адекватні напрями і форми розвитку демократії на сучасному етапі.

Наявність значної кількості публікацій, у яких по-різному тлума-чаться правова природа та призначення місцевого самоврядування,

22-8152

673

Розділ 26

призводить до ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в си-стемі народовладдя. Це стосується не тільки широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки та яким надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепціях місцевого само-врядування. Сьогодні немає ні єдності підходів, ні адекватного розуміння сутності, призначення місцевого самоврядування в сере-довищі правознавців-теоретиків та юристів-практиків. Можливо, у практичному плані у цьому немає потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місцевого самоврядування не змінює його при­значення — вирішення питань місцевого значення. Водночас ознайомлення з науковими основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності¹.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самовряду­вання свідчить, що держава сприймає місцеве самоврядування як: право територіальної громади — жителів села, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення; інститут грома-дянського суспільства; особливу форму народовладдя та самостійний вид публічної влади; інститут системи конституційного ладу тошо.

Насамперед місцеве самоврядування потрібно розглядати в кон-тексті прав і свобод людини і громадянина. Права людини сьогодні стали однією з ключових наукових проблем, які вивчаються широко і різнобічно — з філософсько-гуманістичного погляду, в аспекті сут­ності та явища публічної влади, принципів перебудови політичної та правової системи, проведення соціально-економічної та культур­но!' політики, боротьби з екологічними загрозами, злочинністю тошо.

Важливість та актуальність цієї теми не треба доводити, оскільки права людини є органічним компонентом демократичного політич-ного простору, інструментом гуманізації суспільних відносин, форму-вання творчої особистості та становлення постіндустріального люд-ства. На права людини покладають вирішення ряду внутрішніх, міжнародних та глобальних завдань. Права присутні практично в кожній сфері життєдіяльності людини, відображаючи її життя в особ-

¹ Кравченко В. В. Конституційне право України: Навч. пос. — К., 2006. — С. 383.

674

Місцеве самоврядування в Україні

ливому якісному стані, пов'язаному із утвердженням у суспільній свідомості та практиці ідеї свободи особи.

Найбільш рельефно проявляється та проходить апробацію ця ідея на локальному рівні — у межах місцевого самоврядування. Адже виз-нання та становлення в Україні місцевого самоврядування, глибокі економічні й політичні перетворення в суспільстві і формування на цій основі нової демократичної державності безпосередньо пов'язані з виробленням та практичною реалізацією принципово нових для нас підходів до прав людини, до вирішення як загальнодержавних, так і регіональних, а також місцевих проблем у даній сфері.

Саме місцеве самоврядування зосереджує в собі політичні, еко­номічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Також на цьому рівні організації публічної влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке стае не лише пер-винним суб'єктом локальних конституційно-правових відносин, а й основним суб'єктом управлінських, адміністративно-правових відно­син, шо є однією з характерних рис місцевого самоврядування.

Безумовно, не можна стверджувати про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Дер-жавні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед за­коном та рівною мірою є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Тому можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування такою ж мірою, як і діяльність дер-жави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як авто-номія невеликих територіальних одиниць у рамках загальних для всього державно-організованого суспільства законів означає не сво­боду з боку держави, а свободу всередині неї. Потрібно мати на увазі, що і те, й інше — складові единого конституційного (а не державно­го) механізму.

У зв'язку з цим дослідження прав людини в контексті місцевого самоврядування, як і місцевого самоврядування через призму прав людини, є одним із найважливіших завдань юридичної науки. Це має не тільки науково-теоретичне значення, а й насамперед практичну значущість: і з погляду розвитку законодавства, і у вирішенні конкретних питань реформування місцевого самоврядування та утво-рення ефективних механізмів забезпечення прав людини за місцем проживання.

675

Розділ 26

Актуалізація вивчення місцевого самоврядування в контексті прав і свобод людини і громадянина зумовлена, по-перше, утвердженням в Україні демократичних засад суспільного життя та зростанням політичної активності населення. По-друге, переходом України до ринкових відносин, які передбачають широке використання особис­тої свободи та творчої ініціативи. По-третє, посиленням особистої відповідальності та усвідомленого ставлення людини до результатів своєї діяльності, що пов'язано з розумінням того, що вона є господа­рем своєї долі та творцем особистого щастя. По-четверте, сучасний етап розвитку країни пов'язаний з формуванням громадянського суспільства та соціально-правої держави як важливих суспільно-пра-вових «вимірів», які не лише відображають механізми захисту прав людини, а й утворюють реальну можливість самим громадянам брати активну участь у забезпеченні та самозахисті своїх прав та свобод, у тому числі через інститути місцевого самоврядування.

Також місцеве самоврядування потрібно розглядати як право тери-торіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Право самостійно, без втручання ззовні, розв'язувати власні про-блеми та урядувати своїм життям є органічною складовою системи прав людини і громадянина у демократичному суспільстві. Цим правом пройнята практично кожна сфера життєдіяльності людини (економічна, соціальна, культурна, політична та ін.), відображаючи життя людини в особливому якісному стані, пов'язаному як із утвер­дженням у суспільній свідомості та практиці ідеї свободи особи, так і з розумінням того, що найкраще розв'язати проблеми людини може тільки та влада, яка найближче знаходиться до неї, і цією владою є місцеве самоврядування.

Тому однією з передумов формування реального місцевого само­врядування та дієздатних територіальних громад, створення повно-цінної системи локально! демократії та реалізації різнопланових місцевих інтересів є визначення сфери відання місцевого самовряду­вання та формування ідеології розуміння місцевого самоврядування через призму місцевих проблем. Якими є проблеми місцевого значення, як вони розв'язуються, яка роль у цьому процесі відводиться державі, органам влади та безпосередньо населению — таким і є справжнє місцеве самоврядування.

В ідеалі держава за допомогою правових заходів має лише впоряд-ковувати, зовнішньо оформляти самоврядну активність територіаль­них громад, не встановлюючи її. Лише таким чином місцеве самовря-

676

Місцеве самоврядування в Украіні

дування може стати явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи це право, держава дає можливість са-мостійно розвиватися територіальним громадам, водночас підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність за допомогою ряду заходів, які насамперед передбачені на конституційному рівні. Більше того, визнання права на місцеве самоврядування відкриває додатковии, більш демократичний та оптимальний канал для реалізації усіх прав і свобод людини і громадянина: політичних, еко-номічних, соціальних, культурних тощо.

Саме через місцеве самоврядування реалізується більшість прав і свобод людини і громадянина. Саме людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3 Конституції України), а у свою чергу кож-на людина має право на вільний розвиток своєї особистості (ст. 23 Конституції України). Значною мірою реалізація цих фундаменталь-них конституційних правоположень залежить від ефективно функціонуючої публічної влади, у тому числі влади місцевого само­врядування.

Категорія ефективності місцевого самоврядування — складне, ба-гатофакторне явище, яке, на жаль, не одержало надежного висвітлен-ня в літературі з проблематики місцевого самоврядування. Вважаємо, що доктринальне дослідження місцевого самоврядування як права населення на реалізацію своїх інтересів за місцем проживання та са-мостійне вирішення питань місцевого значення, а також законодавчу інституціоналізацію феномену взаємозв'язку між категоріями «місцеві інтереси» — «питання місцевого значення» у розрізі проблем ефективності функціонування як окремих інститутів місцевого само­врядування доцільно здійснювати у тісному взаємозв'язку з кате­горіями якості життя, способу життя населення, гідності життя. Адже головною метою організації місцевого самоврядування і є підвищення якості життя, вдосконалення відносин, які виникають між різними щаблями публічної управлінської ієрархії. Не випадково при визна-ченні територіальної громади деякі автори виходять з того, шо вона являє собою соціальну спільність, що здатна як суб'єкт управління на основі спільних цінностей організовувати місцеве господарство, місце­ве виробництво відповідно до своїх інтересів, постійно поліпшуючи якість життя.

Ці лексичні формули виконують соціально-оціночну функцію та покликані відбивати ступінь задоволення потреб і запитів місцевих

677

Розділ 26

жителів, що не підлягають прямому кількісному виміру. До показ-ників якості життя, його гідності належать характер і зміст праці та дозвілля, задоволеність своїм приватним життям, ступінь задоволе-ності людини своїм станом як вільної особистості, суспільною та політичною активністю, спілкуванням, самовираженням і самороз-витком, ступінь комфорту в праці й у побуті, ступінь реалізації моральних цінностей. Сюди можна віднести і показники середньої тривалості життя громадян на конкретній території, рівня захворю-вань, зміни демографічної і соціальної структури населення тощо.

При законодавчому визначенні «питань місцевого значення» також слід мати на увазі, що місцеве самоврядування повинно займа-тися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних та регіональних справ, якшо вони не пов'язані з розв'язанням проблем місцевих. У зв'язку з цим можна з повною впевненістю стверджувати, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо вста-новлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повно-важень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місце­вого самоврядування між собою у процесі вирішення питань місцево­го значення проявляються та реалізуються сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні властивості місцевого самоврядування.

Також не можна не зауважити, що місцеве самоврядування — це один з пріоритетних інститутів громадянського суспільства. Відомо, що громадянське суспільство — це спосіб соціального життя, який за-снований на праві та демократа; суспільний устрій, за якого кожній людині гарантується вільний вибір форм його економічного та політичного буття, утверджуються права людини, забезпечується ідеологічний плюралізм. Громадянське суспільство — це такий соціальний простір, у якому люди взаємодіють відносно вільно, без безпосереднього втручання держави. Громадянське суспільство — це велика самоорганізована суперсистема, яка складається з багатьох недержавних інститутів та асоціацій фізичних осіб. При цьому не тільки загалом громадянське суспільство, а і його спільності на місцях представлені значним «ансамблем» самоврядних скооперованих гро­мад та об'єднань громадян. Багатогранний характер їхніх взаємовідносин з державою проявляється у всіх сферах суспільного життя, у процесі яких розвиваються зв'язки громадськості та різних

678

Місцеве самоврядування в Україні

громадських об'єднань громадян з інститутами державної влади та місцевого самоврядування. Інше питання — який рівень розвитку громадянського суспільства і територіальних громад та їх вплив на державні та суспільні справи?

Відносини у рамках громадянського суспільства не опосередко-вані державою: держава не є і не може бути суб'єктом громадянсько­го суспільства. Тут взаємодія значно складніша. Як громадянське суспільство проникає у сферу діяльності держави, беручи участь у формуванні та контролі за його діяльністю, так і держава впливає на відносини у сфері громадянського суспільства, передусім здійснюю-чи їхнє правове регулювання. Суть них відносин полягає у тому, що держава нібито вибудовує правову модель громадянського суспільства, яка потім наповнюється конкретним змістом.

Водночас діалектика взаємовідносин держави і громадянського суспільства свідчить, що їх плив на розвиток та діяльність одне одно­го взаємне. I правове регулювання відносин у сфері громадянського суспільства та територіальних громад відбувається як за ініціативою держави та її органів, так і у результаті впливу на них інститутів та асоціацій громадянського суспільства. Цей процес на різних етапах розвитку суспільства не є однаковим. Із урахуванням рівня демо-кратії, соціальної активності, політичної та правової культури у суспільстві на одних етапах у розвитку громадянського суспільства та місцевого самоврядування рушійна роль належить державі, на інших етапах — самому громадянському суспільству та його інститутам.

Варто зазначити й те, шо громадянське суспільство — це таке суспільство, де головною діючою особою є людина — особа — суб'єкт, який володіє економічною та політичною свободою. В умовах грома­дянського суспільства змінюється уявлення про людину як «гвинтик» державного механізму. Громадянське суспільство має сприяти тому, щоб особа могла якнайповніше розкрити свою індивідуальність, до-сягти успіхів у будь-якій справі, офимати суспільне визнання. Це за-лежить від багатьох чинників, у тому числі від бажання та здатності індивідуума набувати та розвивати у собі позитивні якості. Тому перед сучасною Українською державою постає важливе завдання — утво-рення, насамперед за допомогою законодавства, умов для формуван-ня громадянського суспільства та прояву громадських, самодіяльних засад у локально-територіальному та індивідуально-особистісному вимірі. Саме умов, а не рамок, оскільки такі прояви можливі лише за наявності спільного інтересу та свободи участі. У цьому сенсі місцеве

679

Розділ 26

самоврядування — ідеальна сфера, де стае можливим подолання взаємного відчуження, соціальної самотності людей. Будь-яка люди-на потребує ідентифікації, ототожнення себе із певною суспільною групою. Територіальна спільність, у певному сенсі сусідство відкри-ває для цього широкі горизонти та водночас не вимагає від особис-тості тоталітарного підпорядкування фупі, внаслідок чого місцеве самоврядування й виступає найбільш наближеним до людини рівнем організації публічної влади, «одним з тих засад, які покладені в осно­ву громадської єдності»' та найкращою «лабораторією» для розв'язан-ня більшості громадських проблем.

Варто зазначити й те, що місцеве самоврядування — це не тільки інститут громадянського суспільства та відповідний набір прав люди­ни і громадянина. У своему нормативному значенні положення ст. 7 пов'язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Консти-туції України народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Іншими слова­ми, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади, яка здійснюється у формі місце­вого самоврядування або так званої публічної влади територіальної громади. Це передусім передбачає організаційну відокремленість та незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як визначає Конституція України, у межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не повну самостійність та незалежність місцевого самоврядування від усієїсистеми публічного владарювання.

Така самостійність означав, що жоден з органів державної влади, жодна посадова особа не має права приймати акти, здійснювати дії, які втручаються в сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування мо-же здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні»). Таким чином, можна з повною впевненістю гово-

¹ Лешков В. Общественное право. Лекции. — М., 1868-1869. — С. 13. 680

Місцеве самоврядування в Україні

рити як про визнання, так і легалізацію публічної влади територіаль-них громад. Водночас у процесі її конституювання, структурування та інституціоналізації виникає ряд проблем, пов'язаних не стільки із структурно-функціональними її характеристиками, скільки з кон-цептуально-атрибутивними параметрами її становлення, ординарної діяльності та перспективного розвитку¹.

Інший аспект проблеми полягає у розумінні місцевого самовряду­вання як елементу системи інститутів конституційного ладу України. Місцеве самоврядування згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування складає одну з основ демократичного ладу. Принцип місцевого самоврядування, проголошується в ст. 2 цього документа, має бути визнаним у внутрішньому законодавстві і в міру можли-вості — в конституції держави.

Конституція України, встановлюючи основи конституційного ла­ду та визначаючи Українську державу як демократичну, правову та соціальну, фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки ії демо­кратизму, які знаходять свій прояв передусім у суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на зако-нодавчу, виконавчу та судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі (багатоманітні), етнічній багатонаціональ-ності і політичній єдності Українського народу, визнанні та гаранту-ванні місцевого самоврядування тощо. Виходячи з загальновизнаних принципів організації та діяльності локально!' демократа, місцеве самоврядування як вияв влади Українського народу складає одну з фунда-ментальних основ конституційного ладу України.

Під конституційним ладом прийнято розуміти систему суспільних відносин, передбачених і гарантованих Конституцією та законами, прийнятими на її основі і відповідно до неї. Основи конституційного ладу України є системою базових конституційних принципів, закріплених у першому розділі Конституції України, які формують юридичну модель усього суспільства, держави, національного права в сукупності усіх його галузей. Основи конституційного ладу — це та-кож і здійснення цих принципів, реальний стан суспільства, держави, правової системи, який склався під їх впливом.

¹ Баймуратов М. О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Україні: основні оз­наки й особливості // Актуальні проблеми виконання законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» / За ред. В. В. Кравченка. — К., 2003. — С. 71.

22а-8152

681

Розділ 26

Конституційний лад характеризуется безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституции Місцеве самоврядування як публічна влада територіаль-ної громади є складовою конституційного ладу і також характери­зуется дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів. Тому можна стверджувати: права і свободи лю­дини, а також їх гаранта' визначають зміст та спрямованість діяльності місцевого самоврядування такою ж мірою, як і діяльність держави.

Місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу є фундаментальним принципом організації та здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з іншими принципами визначає систему демократичного владарювання в нашій країні. Визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу пе-редбачає встановлення децентралізованої системи публічної влади, інших (аніж в умовах централізації та концентрації влади) основ взаємодії державної влади та влади територіальних громад.

Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну, правову та фінансову незалежність місцевого самоврядування. Місцеве самовря­дування не може розглядатися як структурний та функціональний еле-мент системи державної влади. Це означав, що місцеве самоврядуван­ня як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існуван-ня не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундамен-тальний конституційний принцип, який встановлює, визнає та гарантує управлінську незалежність територіальних громад. Місцеве самовряду­вання як елемент конституційного ладу України створює умови для правотворчої, правозастосувальної та правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення цього принципу. Також місцеве самовряду­вання у цій якості виступає як політико-правовий, соціально-еко-номічний та культурний стан місцевого життя, яке склалося під впли-вом конституційного механізму або факторів, які викривлюють його. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад консти­туційного ладу також означав неможливість його скасування чи обме-ження. Тому будь-які посягання на права місцевого самоврядування варто оцінювати як посягання на основи конституційного ладу.

Визнання місцевого самоврядування як однієї з основ консти­туційного ладу виходить з намірів України бути демократичною,

682

Місцеве самоврядування в Україні

соціальною та правовою державою. Воно також свідчить про ро-зуміння цінності місцевого самоврядування, яке забезпечує здійснен-ня Українським народом своєї влади, реалізацію прав громадян на участь в управлінні державними та місцевими справами, а також інших прав людини і громадянина.

Отже, місцеве самоврядування є явищем багатогранним, шо зу-мовлює наявність яскравої палітри доктринальних підходів до цього феномену. Але наведені нами лише деякі ознаки, формальні прояви, атрибути та критерії місцевого самоврядування повною мірою підтверджують зроблений у вітчизняній науці висновок про те, що за своею суттю місцеве самоврядування є одним з основоположних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, притаманною територіальним спільнотам суспільст-ва — територіальним громадам. Зміст місцевого самоврядування по-лягає насамперед і головним чином у самостійному та під свою відповідальність вирішенні територіальними громадами питань місцевого значення. За формою місцеве самоврядування — це насам­перед волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шля­хом виборів, референдумів чи в інших формах або через утворювані ними органи¹.

Такий різнобічний підхід (за сутністю, змістом та формою) до місцевого самоврядування дає змогу відповісти на деякі спірні питання сучасної конституційно-правової науки, серед яких — питання про те, чим є місцеве самоврядування з погляду права.