19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с

ных служащих. При проведении проверок он вправе запрашивать все сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать соответствующие объяснения; проводить самостоятельные проверки деятельности государственных органов; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями государственных органов; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения, приговора суда. Эти и другие полномочия Уполномоченного закреплены ст.ст. 23, 29 и др. Федерального конституционного закона.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.

В случае грубого или массового нарушения предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, Уполномоченный вправе:

во-первых, выступать с докладом на очередном заседании Государственной Думы;

во-вторых, обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, которые послужили основанием для проведения парламентского расследования;

в-третьих, обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушений прав и свобод граждан.

При этом Уполномоченный вправе принимать участие в работе парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послужившим основанием для проведения парламентского расследования, а также и в проводимых парламентских слушаниях.

Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме, влечет наложение

191

административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей (статья 17.2 Кодекса об административных правонарушениях).

Ежегодные доклады Уполномоченного по итогам своей деятельности подлежат обязательному официальному опубликованию.

§7. Ограничение прав и свобод гражданина и человека

вРоссийской Федерации

Вчасти 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации установлено: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». В то же время, в части 3 статьи 55 Конституции предусмотрено: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»1.

Всоответствии с этим, в части 1 статьи 56 Конституции предусмотрено: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия».

Внастоящее время в Российской Федерации действует Федеральный

конституционный закон от 30 мая 2002 года «О чрезвычайном положении».

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона, чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности государственных органов, других органов, организаций, их должностных лиц, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой ис-

1 Ограничение прав и свобод человека и гражданина в международном праве имеют название – генеральные клаузулы.

192

ключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон предусматривает два обстоя-

тельства введения чрезвычайного положения:

во-первых, попытка насильственного свержения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты и другие действия, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и муниципальных органов;

во-вторых, наличие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии, эпизоотии, стихийные и иные бедствия, повлекшие человеческие жертвы (катастрофы, стихийные бедствия), повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей тер-

ритории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях – 60 суток.

На период действия чрезвычайного положения Федеральный конституционный закон предусматривает право Президента Российской Федерации на введение следующих мер и временных ограничений:

−полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

−установление ограничений на свободу передвижений по территории, на которой введено чрезвычайное положение;

193

внутренних дел и военнослужащих за нарушение гарантий прав и свобод граждан, допущенных ими в период действия чрезвычайного положения и режима контртеррористической операции.

195

ГЛАВА XII. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Правовое регулирование и основные принципы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации

Кто считается «иностранцем» в Российской Федерации?

Вобыденной речи иностранцем называют человека из другой страны.

Впринципе это верно, но еще не раскрывает юридического содержания и значения данного понятия. В российском законодательстве встречается ряд терминов, которые используются для характеристики лиц, не обладающих гражданством Российской Федерации: «иностранный гражданин», «лицо без гражданства» и – гораздо реже в отраслевом законодательстве: «иностранец», «иностранцы». Как эти понятия соотносятся между собой?

Каждая из названных категорий законно находящихся в пределах России категорий лиц1 имеет свой юридический статус, который, в определенной степени, схож с основами правового статуса российских граждан, но отличается от него некоторыми особенностями.

Вглаве II Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» говорится именно о правах и свободах человека и гражданина. Мы уже говорили, что в категорию «человек» наряду с гражданами Российской Федерации включаются и иностранные граждане. При этом говорится о двух категориях лиц: а) иностранных гражданах и б) лицах без гражданства, а в части 1 статьи 63 Конституции о лицах, получивших в Российской Федерации политическое убежище, которое могут получить обе названные категории иностранцев.

Вчасти 2 статьи 2 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

устанавливает, что понятие «иностранный гражданин» включает в себя и понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

1 Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

196

Кто считается в Российской Федерации иностранным гражданином, а кто – лицом без гражданства?

В части 1 статьи 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сказано: «иностранный

гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства»1. К таким доказательствам относятся национальные паспорта или заменяющие их документы.

«Лицо без гражданства, – сказано в той же части 1 статьи 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г., – физическое лицо, не являющееся

гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства».

Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации. Действующими в настоящее время в Российской Федерации являются, прежде всего, федеральные законы:

от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации в въезда в Российскую Федерацию»;

от 25 июля 2002 года « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

от 18 июля 2006 года «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»

Принятие названных федеральных законов привело к необходимости принятия целого ряда других нормативных правовых актов, призванных обеспечить проведение в жизнь основных положений соответствующих федеральных законов. К таким нормативным правовым актам следует от-

нести:

Указ Президента Российской Федерации от 17 июня 2008 года «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике или Эстонской Республике»;

постановления Правительства Российской Федерации, которыми

утверждены:

1 Исходя из смысла Федерального закона от 25 июля 2002 г. под категорию иностранных граждан в Российской Федерации подпадают и лица, обладающие подданством иностранного государства. Термин «подданство» сохранился до сих пор в некоторых странах с монархической формой правления, однако по содержанию он равнозначен в настоящее время термину «гражданство».

197

1 ноября 2002 года Положение от выдаче иностранным граждан и лицам без гражданства разрешения на временное проживание;

1 ноября 2002 года Положение о порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство

11 ноября 2002 года Положение о миграционной картте; и др.

Основные принципы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации. В международных договорах и законодательной практике современных государств предусматриваются в том или ином сочетании самые различные правовые режимы пребывания иностранцев в стране их пребывания. В СССР ведущее значение имели национальный режим и режим наибольшего благоприятствования, сочетающиеся нередко с принципом взаимности. Иногда применялся и специальный (преференциальный) режим.

Когда говорят о национальном режиме, то соотносят правовой статус иностранных граждан со статусом граждан страны пребывания. А означает это, что иностранцы, в принципе, но не безусловно, приравниваются к гражданам данного государства. Национальный режим пребывания иностранцев в Российской Федерации подтвержден частью 3 статьи 62 Конституции: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федераций правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Федеральный закон от 25 июля 2002 года не связывает применение национального режима с принципом взаимности. Права и свободы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, предоставляются иностранным гражданам независимо от того, имеют ли такие же права и свободы граждане Российской Федерации.

Из приведенного текста части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации следует:

во-первых, принцип национального режима понимается не только как предоставление иностранным гражданам тех же прав и свобод, что и гражданам Российской Федерации, но и как возложение на них тех же обязанностей, которые несут российские граждане;

во-вторых, предоставление национального режима не означает и не может означать полного и безусловного приравнивания иностранных гра-

198

ждан к гражданам Российской Федерации. Во всех случаях возможно установление изъятий;

в-третьих, изъятия имеются как в отношении прав, так и в отношении обязанностей. В названной статье и в других статьях Конституции выражен принцип, согласно которому обязанности, вытекающие из российского гражданства, не всегда могут быть возложены на иностранных граждан; в-четвертых, возможность непредоставления национального режима может вытекать не только из Конституции и рассматриваемого федерального закона, а также и из других федеральных законов, о чем конкретно

будет рассмотрено в § 3 настоящей главы «Учебного пособия»; в-пятых, полного совпадения прав и обязанностей иностранного гра-

жданина с правами и свободами гражданина Российской Федерации не может быть и потому, что иностранный гражданин, находясь на территорий Российской Федерации, сохраняет связь со своим государством и обязан выполнять обязанности, вытекающие из этого состояния гражданства.

К основным принципам правового положения иностранных граждан в Российской Федерации также следует отнести принцип равенства всех перед судом и законом. В части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации установлено: «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также, других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». В части 3 статьи 19 Конституция Российской Федерации подтверждает, что мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.

Принцип равенства иностранцев перед законом закреплен и в других федеральных законах, обеспечивающих реальное равноправие мужчины и женщины, отвергающих дискриминацию иностранцев по национальному и расовому признакам.

199

§2. Основы пребывания иностранных граждан

вРоссийской Федерации

I.Порядок въезда в Российскую Федерацию. По общему правилу, установленному Федеральным законом «О порядке выезда из Россий-

ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г., иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Исключение из общего правила распространяется на граждан СНГ, с которыми у России заключены соглашения о свободном въезде и выезде, то есть это граждане Республики Армении, Республики Беларуси, Республики Казахстана, Республики Украины и некоторых других бывших союзных республик в составе Союза ССР. Это означает, что в Российской Федерации установлен разрешительный порядок въезда на ее территорию иностранцев, а также пребывания их здесь и выезда из страны. Такая система допуска иностранцев на свою территорию установлена большинством современных государств.

В тоже время, Указом Президента Российской Федерации от 17 июня 2008 года «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства (И.Б.), состоявшихся в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике и Эстонской Республике» предусмотрено, исключение из общего правила, состоящее в том, что лица без гражданства, состоящие в гражданстве СССР и проживающие в Латвийской Республике или Эстонской Республике, осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации без оформления виз по действительным документам, которыми, в частности, может быть «паспорт негражданина» выданный соответствующими органами Латвийской Республики и Эстонской Республики.

Российское законодательство регламентирует случаи, когда въезд иностранного гражданина может быть не разрешен. К таким случаям, в частности, статья 7 Федерального закона от 31 мая 2002 г. относит то, что иностранный гражданин:

200