Глава iiОсновные институты финансовой системы Российской федерации

2.1 Государственная бюджетная система

Бюджеты в финансовой системе занимают ведущее место. И это понятно, поскольку бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти и местного самоуправления¹⁵. Особое значение данного элемента финансовой системы Российской Федерации подчеркивается наличием отдельного Федерального закона, регулирующего рассматриваемые отношения - Бюджетного кодекса РФ, а также принятием Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 – 2008 гг.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

эффективности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

прозрачности (открытости);

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов;

единства кассы.¹⁶

Совокупность бюджетов образует бюджетную систему. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.¹⁷

Такое построение бюджетной системы определено федеративным устройством Российской Федерации и, исходя из смысла ст. 130 Конституции Российской Федерации, самостоятельностью местного самоуправления.

Трехуровневое построение бюджетной системы Российской Федерации предполагает не только взаимосвязь и взаимозависимость всех бюджетов бюджетной системы государства, но и наличие между ними отношений иерархии, некоего подчинения при несомненном соблюдении принципа самостоятельности бюджетов и принципа равенства бюджетных прав территориальных образований одного уровня (ст. 31, 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации)¹⁸. Связь можно проследить на примере положений ст. 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где указано, что в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации им предоставляются дотации из федерального бюджета.

Все бюджеты, составляющие бюджетную систему Российской Федерации, выполняют свои функции.

Основное финансовое обеспечение стратегических целей развития страны обеспечивают средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, при этом решающую роль имеет федеральный бюджет. Федеральный бюджет оказывает существенное влияние на валютный курс, уровень инфляции, тяжесть налогообложения и на другие показатели экономического развития государства¹⁹.

Разграничение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований имеет важное значение. С организационной точки зрения значение разграничения бюджетов на различные уровни выражается в «удобстве» ведения бюджетных дел в соответствии с порядком, максимально приближенным к условиям конкретных публично-правовых образований. Если на федеральном уровне закладываются основы бюджетных правоотношений, в том числе характеристики режима формирования, утверждения и исполнения бюджета, то дальнейшая детализация этого режима осуществляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства. Эффективность организации бюджетных правоотношений на разных уровнях можно отметить и на примере разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы. Экономическое значение разграничения бюджетов бюджетной системы на три уровня состоит в констатации собственной экономической основы публично – правовых образований²⁰.

Понятие бюджета законодательно закреплено, его мы ранее приводили в данной работе. Однако, рассматривать данное понятие можно в разных аспектах. Как материальная категория бюджет представляет собой фонд денежных средств. Под фондом в широком смысле понимается совокупность денежных и иных ресурсов, находящихся в распоряжении объединений, предприятий, организаций, государственных институтов, имеющих целевое назначение²¹. Как фонд, бюджет характеризуется тем, что имеет денежный характер (денежные средства, находящиеся в бюджете, называются бюджетными денежными средствами), является централизованным, публичным фондом (т. е. он является основным и используется в общественно значимых (публичных) целях).

Роль каждого из них – см. откуда финансируются, на что идут средства, в общем их значение из инэта. Финансирование и трата из закона.

Правовой аспект бюджетов в составе финансовой системы состоит в следующем. Согласно ст. 11 БК РФ, федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ, фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. К принятию правового акта о бюджете предъявляются требования бюджетного процесса, закрепленные БК РФ – ст. 151-273. Деятельность по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, их исполнению и утверждению отчетов об их исполнении носит название бюджетный процесс.²² Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования, законодательные (представительные) органы государственной власти (Федеральное собрание РФ) и представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), Центральный Банк РФ, органы государственного (муниципального) финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами и иные субъекты.²³

Экономическая составляющая бюджета состоит в том, что сосредоточенные в бюджете ресурсы выражают экономические отношения. В силу этого под экономическим аспектом бюджета подразумевается совокупность отношений распределения и перераспределения национального дохода через бюджеты публично-правовых образований с целью финансового обеспечения государственных задач и функций на общегосударственном и территориальных уровнях.

Понимание сущности бюджета в соотнесении с экономическими (денежными) отношениями широко распространено в литературе как экономической, так и финансово-правовой. Например Сабанти Б.М. определяет бюджет как систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих главным образом «чистого» дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций.²⁴ С экономической точки зрения бюджет также можно рассматривать в качестве финансового плана публично-правовых образований. «Плановый» характер бюджета состоит в том, что он представляет собой план образования и использования централизованного денежного фонда. Бюджет есть «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве» (О.Н. Горбунова).²⁵

Бюджет, будучи элементом, фондом в составе финансовой системы, имеет сложную структуру. Так, в составе федерального бюджета – так называемые «внутренние» бюджетные фонды, относительно обособленные друг от друга. В структуре бюджета Российской Федерации в числе прочих выделяются следующие элементы: резервный фонд, фонд национального благосостояния, инвестиционный.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учёту и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объёме, превышающем утверждённую на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объём Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

• доходов от управления средствами Резервного фонда.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 30 сентября 2010 года N 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2010 года до 1 января 2015 года нормативная величина Резервного фонда не определяется, нефтегазовые доходы федерального бюджета не используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта и для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учёту и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния формируется за счёт:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объёме, превышающем утверждённый на соответствующий финансовый год объём нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объём средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;

• доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Инвестиционный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

К инвестиционным фондам относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные инвестиционные фонды).

Таким образом, бюджет Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования как элемент финансовой системы имеет следующие характеристики.

Во-первых, бюджеты занимают ведущее место в финансовой системе государства. В бюджетных фондах сосредотачивается основная масса централизованных финансовых (материальных) ресурсов государства и муниципальных образований.

Во-вторых, бюджеты как фонды денежных средств формируются в публично-значимых целях. За счет средств публично-правовых образований осуществляется поддержка иных элементов финансовой системы.

В-третьих, функционирование бюджетов детально регламентировано в нормах права.

В-четвертых, будучи элементом сложного по структуре общественного явления – финансовой системы – бюджеты сами имеют сложную структуру.

Таким образом, бюджет как элемент финансовой системы представляет собой фонд денежных средств, функционирующий в рамках соответствующих ему видов финансовых (бюджетных) правоотношений, служащих сферой реализации финансово-правового статуса публично-правовых образований, режим которых регулируется нормами бюджетного права, устанавливающими правовые средства воздействия (стабилизации) соответствующих отношений.