Лекция 18
ЛЕКЦИЯ 18
АНТИМОНОПОЛЬНЫЕ (КОНКУРЕНТНЫЕ) АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И КОНТРОЛЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТОРОВ ПО ИНВЕСТИЦИЯМ В ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОБЩЕСТВА, ИМЕЮЩИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБОРОНЫ СТРАНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
18.1. Общая характеристика и основные источники конкурентного регулирования и контроля внешнеэкономических отношений с участием Российской Федерации
Одним из направлений конкурентного регулирования является конкурентная политика в сфере внешнеторговой деятельности госу- дарств. Основная проблематика конкурентного регулирования в дан- нойобластисвязана с наличием в поведении государств, реализующих свою внешнеторговую политику, двух встречных тенденций – госу- дарственного протекционизма отечественных отраслей или конкрет- ных отечественных предпринимателей, с одной стороны, и защиты конкуренции, в том числе международной, при осуществлении внеш- неторговой деятельности – с другой. Не вдаваясь в подробности, можно сказать, что в целом международная конкуренция, снижение торговых барьеров между государствами способствуют внутренней конкуренции и как следствие росту социально-экономического блага в стране, в частности приводят к улучшению положения потребите- лей. Поэтому в целом обществу выгодно снижение торговых барьеров между государствами. Их повышение в целях защиты отечественных производителей более выгодно самим таким производителям, защи- щаемым от иностранной конкуренции, а потребитель чаще всего страдает от таких мер вследствие монополизации рынка внутренними производителями, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Вместе с тем, по мнению специалистов в области конкуренции внеш- неторговой политики, существуют объективные ситуации, когда госу- дарственная защита отечественных производств и иных хозяйствен- ных сфер необходима. К таким случаям в мировой практике традици- онноотносятся:
–сельскохозяйственноепроизводство;
–запуск или подъем новых отраслей и производств в государстве, что обуславливает необходимость временной защиты от уже набрав- шихсилуиностранных конкурентов;
–интересынациональнойбезопасности;
379
РазделII
–защита отечественных производителей и рынков от экпансиони- стского негативного влияния иностранной конкуренции, например, поставок товаров, работ, услуг на какой-либо отечественный рынок по заниженным ценам в целях вытеснения производителей страны импорта и занятия на данном иностранном для импортера рынке мо- нопольногоположения. Такие действия называются демпингом и рас- сматриваются в международных документах, посвященных междуна- родному регулированию конкуренции, как разновидность недобросо- вестнойилинечестнойконкуренции1.
Для защиты национальных интересов от негативного воздействия иностранной конкуренции, в том числе для решения национальных социально-экономических целей и задач, в указанных выше и некото- рых других случаях государствами издавна используются определен- ные защитные механизмы, суть которых состоит в установлении оп- ределенных барьеров для иностранных продавцов, поставщиков, про- изводителей:
–тарифные – установление повышенного таможенного тарифа дляимпортныхтоваров, работ, услуг;
–нетарифные. По оценкам ученых, существует около 50 спосо- бов нетарифного ограничения внешней торговли. К ним относятся: введение квот, антидемпинговые и компенсационные меры, техни- ческие барьеры на пути торговли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры государст- венных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгрузочная инспекция и др.2
Все указанные меры составляют мощный арсенал государства для противодействия негативным воздействиям недобросовестной ино- страннойконкуренцииипризваны эффективнозащищать социально- экономические и иные интересы общества и государства стран- импортеров. Однако следует иметь в виду, что для экономической пользы государства-импортера такие меры могут быть действенными
иоправданными только в том случае, если они вводятся соответст- венно свому назначению – для обеспечения публичных интересов, охраны жизни и здоровья, временной поддержки новых и перспек- тивных отраслей, находящихся в стадии становления на период этого становления и др., а не в целях удовлетворения лоббистских интересов отдельных групп производителей. Как утверждают исследователи, практика показывает, что необоснованная протекционистская под-
держка отдельных производителей страны-импортера приводит к
1См.: Ячеистова Н.И. Указ. соч.
2См. там же. С. 29–34.
380
Лекция 18
улучшению положения только этого производителя, вместе с тем по- ложение потребителя внутри страны ухудшается, поскольку при от- сутствии внешней конкуренции национальный производитель стано- вится монополистом со всеми вытекающими отсюда для потребителя последствиями. Главная задача применения нетарифных мер, считает Н.И. Ячеистова, состоит в том, чтобы допустимые и вполне обосно- ванные экономические нетарифные меры не превращались в средство протекционизма и не ограничивали международную торговлю и кон- куренцию. Представляется, что это утверждение справедливо и для практикивведениязащитныхмертарифногорегулирования.
В связи с тем, что в практике внешнеторгового регулирования госу- дарств применение защитных мер как тарифного, так и нетарифного регулирования осуществлялось часто необоснованно, что приводило к ухудшению положения национальных потребителей, сдерживало эко- номический рост, ограничивало добросовестную конкуренцию во внешнеторговых отношениях, начиная с конца 40-х гг. международное сообщество встало на путь международно-правового регулирования. Основной площадкой по разработке международных правил регламен- тации установления защитных внешнеэкономических мер государства- мив отношении внешнеторговых партнеров стало сначала Генеральное соглашение по торговле и тарифам (ГАТТ), а затем Всемирная торговая организация (ВТО), которая выросла из ГАТТ и ознаменовала более высокую степень регулирования международных торговых отношений, более высокую степень защиты экономической интеграции и междуна- роднойконкуренции. (Подробнеесм. Лекцию5.)
Если международно-правовые нормы устанавливают определен- ные параметры введения и применения защитных мер в области внешнеэкономической деятельности, то непосредственное правовое регулирование и контроль введения таких мер осуществляется в рам- ках национального законодательства. Специальное законодательство и специальные национальные правовые механизмы в данной области действуют и в Российской Федерации. Правила ВТО предполагают для стран-членов этой организации приведение национального зако- нодательства, регламентирующего применение защитных мер в облас- ти внешнеэкономической деятельности в соответствие с требования- миВТО. Подавофициальнуюзаявку на присоединение к ВТО, Россия приняла на себя, таким образом, обязательство по постепенной адап- тации своего внешнеэкономического регулирования к правилам этой организации. Важную часть этой работы составляло создание необхо- димой нормативной базы в области защитных мер по импорту. За по- следние годы России удалось значительно продвинуться в этом на- правлении, и сейчас можно сказать, что в России существует развер-
381
РазделII
нутая нормативная база в области защитных мер, в целом соответст- вующаяправиламВТО1.
Законодательную основу правового регулирования конкурентных от- ношений во внешнеторговой деятельности составляют:
–Закон РФ от 21 мая 1993 г. №5003-I «О таможенном тарифе».
Статья 7 данного Закона («Особые пошлины») устанавливает, что в целях защиты экономических интересов Российской Федерации к ввозимым на таможенную территорию Российской Федерации това- рам в соответствии с законодательством Российской Федерации о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах могутвременноприменяться особыепошлины:
–специальная пошлина;
–антидемпинговаяпошлина;
–компенсационнаяпошлина;
–Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. №164-ФЗ «Об основах го- сударственного регулирования внешнеторговой деятельности» определя-
ет основные положения государственного регулирования внешне- торговой деятельности, в частности основные вопросы применения мер тарифного и нетарифного регулирования, в том числе мер защит- ногохарактера;
–Федеральный закон от 14 августа 1998 г. «О мерах по защите эко- номических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (Данный закон фактически отменен в большин-
стве положений новым Федеральным законом в данной области от 8 декабря 2003 г. №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых
икомпенсационных мерах при импорте товаров»);
–Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте то-
варов»; согласно ст. 1 данного закона, определяющей цель и сферу его применения, целью данного закона является защита экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию Российской Федерации. Закон устанавлива- ет порядок введения и применения специальных защитных, антидем- пинговых и компенсационных мер при импорте товаров. Он приме- няется к правоотношениям, возникающим в связи с расследования- ми, которые предшествуют введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров и заявления о проведении которых зарегистрированы после вступления в силу данного закона. При этом закон не регулирует отношения, свя-
1 См.: Ячеистова Н.И. Указ. соч. С. 281.
382
Лекция 18
занные с оказанием услуг, выполнением работ, передачей исключи- тельных прав на объекты интеллектуальной собственности или пре- доставлением права на использование объектов интеллектуальной собственности, осуществлением инвестицийивалютногоконтроля.
–Федеральный закон о защите конкуренции. В п. 6 ч. 2 ст. 23 указан-
ного Закона, устанавливается, что антимонопольный орган наделен полномочиями давать в установленном порядке заключения о нали- чии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при вве- дении, изменении таможенных тарифов или прекращении их дейст- вия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и ком- пенсационныхмер.
Ряд полномочий в области регулирования внешнеэкономической деятельности, в том числе вопросов, затрагивающих конкурентные аспекты внешнеэкономической деятельности, отнесены к ведению Пре- зидента России.
К основным органам исполнительной власти, ответственным за реализацию государственной политики в области конкурентного регу- лирования и контроля внешнеэкономических отношений с участием РоссийскойФедерации, относятся:
–Правительство Российской Федерации;
–Министерство экономического развития России;
–Федеральная антимонопольная служба (ФАСРоссии);
–Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным ме- рам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике, являющая органом межвежомственного взаимодействия по вопросам введения защитных мер таможенно-тарифнойполитики во внешней торговле, в том числе вопросам конкурентной политики при введения таких мер
итарифов.
Что касается таможенных органов, то их полномочия в большей степени связаны с реализацией сформированной государственной политики в области внешнеэкономических тарифов и защитных мер, в частности с осуществлением контроля уплаты установленных по- шлин в рамках мер таможенно-тарифного регулирования и защитных мер. В связи с этим представляется, что таможенные органы в этой сфере трудно отнести к органам, регулирующим вопросы конкурен- ции в сфере внешнеэкономической деятельности. В то же время как органы, контролирующие реализацию таможенно-тарифных и за- щитных мер в пределах своих полномочий, таможенные органы также косвенным образом влияют на реализацию конкурентных задач в сфере экономической деятельности, ведь в ряде случаев от эффектив- ного правоприменения и контроля в данной области зависит в опре- деленной степени и общий успех от реализации проконкурентных
383
РазделII
мер, связанных с реализацией государственной внешнеэкономиче- ской политики. Следует сразу сказать, что руководители Федеральной таможенной службы России, наряду с руководителями Минэконом- развития России, ФАС России и руководителями ряда других феде- ральных ведомств, входят в вышеуказанную Комиссию Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и та- моженно-тарифной политике.
18.2.Методы и формы конкурентного регулирования, установленные
взаконодательстве Российской Федерации в области внешнеэкономиче- ской деятельности, и основные полномочия уполномоченных органов ис- полнительной власти по их применению. Правовое положение, цели, функции, задачи, полномочия Комиссии Правительства Российской Фе- дерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно- тарифной политике
Методы и формы конкурентного регулирования, установленные в за- конодательстве Российской Федерации в области внешнеэкономической деятельности, и основные полномочия уполномоченных органов исполни- тельной власти по их применению.
Формы и методы регулирования внешнеэкономической деятель- ности, связанные с вопросами воздействия на иностранную конку- ренцию, можноразделитьначетырегруппы:
–таможенно-тарифное регулирование, т.е. регулирование экспор-
та-импорта посредством варьирования обычных таможенных по- шлин, в том числе по предложениям антимонопольного органа, в це- лях развития конкуренции и экономической эффективности рынков в России;
–меры нетарифного ограничения внешней торговли или нетарифного регулирования, не относящиеся к мерам защитного характера, в том числе технические барьеры на пути торговли, санитарные и фитоса- нитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры го- сударственных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгру- зочная инспекцияидр.1;
–защитные меры в отношении иностранных государств и произво- дителей, которые могут осуществляться как посредством установле- ния дополнительных пошлин сверх действующих в данной сфере им- портапошлин, так ииныхмеханизмов;
–меры антимонопольного контроля при введении таможенных та-
рифов и мер защитного характера в отношении импорта товаров в це-
1См.: Козырин А.Н., Шепенко Р.А. Конкуренция на международных рынках и ан- тидемпинговое регулирование. М., 1999. С. 29–34.
384
Лекция 18
лях недопущения негативного влияния указанных мер на конкурен- циюнавнутреннемрынкеРоссийскойФедерации.
Рассмотрим коротко эти группы мер государственного внешне- экономического конкурентногорегулирования.
Таможенно-тарифное регулирование – регулирование экспорта-
импорта посредством варьирования обычных таможенных пошлин, в том числе по предложениям антимонопольного органа, в целях разви- тияконкуренциииэкономическойэффективностирынковвРоссии.
Изменение внешних экономических пошлин может выгодно вли- ять на состояние конкурентной среды и экономическое благосостоя- ние общества как при понижении, так и при повышении таких по- шлин в зависимости от потребности сложившейся конкурентной и экономической ситуации в стране. Так, при необходимости поддерж- ки определенного отечественного производителя или отрасли, в стра- тегических или экономических целях, например при запуске нового перспективного производства, которому на время необходимо создать «тепличные» условия, обезопасив от внешних конкурентов, увеличение импортных таможенных пошлин для производителей и поставщиков аналогичных импортных товаров может привести к стабилизации конкурентной среды и поддержать на время становления и набора оборотов отечественного производителя в конкурентной борьбе. Как уже отмечалось, такие меры должны быть оправданы объективными национальными интересами России, а не быть проявлением вредного для экономики и потребителя в целом необоснованного государст- венного протекционизма отдельных промышленных групп вследствие ихактивноголоббирования.
В других случаях более выгодным для интересов России может стать, напротив, понижение импортных пошлин на отдельные виды им- порта. Так, в случае монополизации российского рынка какими-либо отечественными производителями понижение пошлин на импорт аналогичной продукции из-за рубежа может привести к ослаблению такой монополии в России, падению необоснованных цен, дать и другие преимущества потребителям на данном товарном рынке, отли- чающиеконкурентныерынкиотмонополизированных.
Еще одним способом антимонопольного воздействия на конку- рентную среду и рыночные показатели внутри страны является повы-
шение экспортных пошлин.
Так, например, когда в декабре 2007 г. в России стали резко расти цены на молочные продукты, а также растительное масло, ФАС России предложил понизить пошлины на экспорт, в частности, растительного масла. Данная мера была направлена на сокращение объема экспорта отечественного расти-
385
РазделII
тельного масла за рубеж и продажи большего числа данной продукции на рос- сийском рынке. Следствием данной меры должно было стать увеличение кон- куренции на рынке продаж растительного масла, и далее – падение или кон- сервациюценнаданнуюпродукциювнутриРоссии.
Снижение экспортных пошлин – инструмент конкурентной полити- ки государства в отношении внешних рынков. В некоторых случаях снижение экспортных пошлин для отдельных видов отечественных товаров, идущих на экспорт, может являться залогом повышения кон- курентноспособности таких товаров на зарубежных рынках по- отношениюк иностраннымпроизводителямипродавцам.
Полномочия по введению, изменению таможенных тарифов при ре-
гулировании внешнеэкономической деятельности, в том числе при конкурентном регулировании, распределяются между органами ис- полнительной власти следующимобразом:
–полномочия по введению, изменению, отмене тарифных мер принадлежатПравительству России;
–при этом полномочия по подготовительной работе по введению, изменению, отмене тарифных мер предоставлены Минэкономразвития России (посостоянию намай2008 г.);
–ФАС России в свою очередь вправе выступать с предложениями по введению, изменению, отмене тарифов в целях улучшения конку- рентнойсреды на рынках РоссийскойФедерации. Кроме того, п. 6 ч. 2 ст. 23 Законаозащите конкуренции наделяетантимонопольный орган полномочиями давать в установленном порядке заключения о нали- чии или отсутствии признаков ограничения конкуренции при введе- нии, изменениитаможенныхтарифов.
–Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным ме- рам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике является координационным органом межведомственного взаимодействия при осуществлении таможенно-тарифного регулирования. (Функции и полномочия данной Комиссии будут рассмотрены в конце настоящей лекции.)
Меры нетарифного ограничения внешней торговли, не относящиеся к мерам защитного характера. Как уже отмечалось выше, среди таких мер можно назвать квотирование, технические барьеры на пути тор- говли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирова- ния импорта, процедуры государственных закупок, процедуры тамо- женнойоценки, предотгрузочная инспекцияидр.
Так, в частности, согласно Закону об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности предусматриваются та- киемеры, как:
386
Лекция 18
–количественные ограничения экспорта и импорта товаров (квотирова- ние) в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральнымизаконами;
–разрешительный порядок экспорта и/или импорта отдельных видов то- варов, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юриди- ческих лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений, в том числе определение перечня отдельных видов товаров, в отношении которых применяется такой порядок;
–лицензирование в сфере внешней торговли товарами и порядок форми- рованияиведенияфедеральногобанкавыданныхлицензий;
–наблюдениезаэкспортом и/илиимпортомотдельныхтоваровидр.
Органами государственной власти, осуществляющими меры нета- рифного внешнеторгового регулирования в соответствии с Законом об основах государственного регулирования внешнеторговой деятель- ности, являются:
–Президент России. Согласно п. 3 ст. 13 данного Закона Прези- дент, в частности, устанавливает запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях;
–Правительство России уполномочено, вчастности:
вводить количественные ограничения экспорта и импорта товаров в соответствии с международными договорами Российской Федера- ции, федеральными законами и определять порядок применения ко- личественныхограниченийэкспортаиимпортатоваров;
устанавливать разрешительный порядок экспорта и/или импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граж- дан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здо- ровье животных и растений, а также определять перечень отдельных видов товаров, в отношении которых применяется такой порядок;
определять порядок лицензирования в сфере внешней торговли товарами и порядок формирования и ведения федерального банка выданныхлицензий;
определять перечень отдельных видов товаров, за экспортом и/или импортомкоторыхустанавливаетсянаблюдение.
Основная подготовительная работа при применении указанных нетарифных ограничительных мер, которые уполномочено приме- нять Правительство России, возложена им в настоящее время на
Минэкономразвития России (по состоянию на май 2008 г.) – уполно-
моченный Правительством России орган по регулированию внешне-
387
РазделII
торговой деятельности. Так, согласно ч. 3–5 ст. 13 Закона об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, кото- рый Правительство Российской Федерации в пределах своей компе- тенции наделило правом государственного регулирования внешне- торговой деятельности – в настоящее время Минэкономразвития России – уполномочен:
–на разработку предложений, касающихся торговой политики Российской Федерации, государственного регулирования внешне- торговой деятельности, заключения международных торговых догово- ров и иных договоров Российской Федерации в области внешнеэко- номических связей. В случае, если затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации, разработка указанных предложений осущест- вляется при участии соответствующих органов исполнительной вла- стисубъектовРоссийскойФедерации;
–вносить в Правительство Российской Федерации предложения, касающиеся торговой политики Российской Федерации, и обеспечи- вать реализацию задач по защите экономических интересов Россий- ской Федерации, субъектов Российской Федерации и российских лиц,
атакже проводить меры, связанные с государственным регулировани- емвнешнеторговойдеятельности;
–выдавать лицензии в сфере внешнеторговой деятельности в целях:
• введения временных количественных ограничений экспорта или импортаотдельных видовтоваров;
• реализации разрешительного порядка экспорта и/или импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприят- ное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоро- вье граждан, имущество физических или юридических лиц, госу- дарственное или муниципальное имущество, окружающую сре- ду, жизньилиздоровьеживотныхирастений;
• предоставления исключительного права на экспорт и/или им- портотдельныхвидовтоваров;
• выполнения Российской Федерацией международных обяза- тельств.
Защитные меры в отношении иностранных государств и произво- дителей, которые могут осуществляться как посредством установле- ния дополнительных пошлин сверх действующих в данной сфере импор- та тарифов, так и иных механизмов, а также меры антимонополь- ного контроля при введении таможенных тарифов и мер защитного характера в отношении импорта товаров в целях недопущения нега-
388
Лекция 18
тивного влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации.
Основным законом, регламентирующим введение защитных мер при импорте товаров на рынки Российской Федерации, является Федеральный закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»1. Он создает развер- нутую законодательную базу для защиты экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли това- рами. В Законе достаточно полно определены специальные, анти- демпинговые, компенсационные меры защиты отечественной про- мышленности от причинения ущерба массированным импортом, демпинговым импортом и импортом товаров, при производстве и экспорте которых предоставлялись субсидии, основные условия и принципы их применения, а также проведения расследования, предшествующего введению этих мер. Закон определяет также усло- вия, при которых в целях защиты экономических интересов Россий- ской Федерации могут вводиться количественные ограничения им- порта или экспорта товаров2.
ВЗаконе о специальных защитных, антидемпинговых и компен- сационных мерах при импорте товаров включена так называемая антимонопольная оговорка, предусматривающая в некоторых случа- ях обязанность органа, проводящего расследование, предшествую- щее введению защитных мер, на получение заключения антимоно- польного органа о последствиях влияния указанных мер на конку- ренцию на внутреннем рынке Российской Федерации. Главная цель этой «антимонопольной оговорки» – воспрепятствовать превраще- нию мер торговой политики в меры необоснованного протекцио- низма. Если предприятие, требующее введения ограничительных мер по импорту, уже имеет существенную долю на отечественном рынке, то введение дополнительных мер ограничения конкуренции по импорту может повлечь негативные последствия для внутреннего рынка. В связи с этим должно учитывать мнение антимонопольного органа о целесообразности введения таких мер3.
Всоответствии с Законом о специальных защитных, антидемпин- говых и компенсационных мерах при импорте товаров полномочия по введению и контролю введения защитных мер распределяются между органамиисполнительнойвластиследующим образом:
1Данный Закон практически полностью заменил Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами».
2См.: Ячеистова Н.И. Указ. соч. С. 283.
3См. там же. С. 284.
389
РазделII
–Полномочия по введению защитных мер как тарифного, так и нетарифногохарактерапринадлежатПравительству России.
–Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным ме- рам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике является координационным органом межведомственного взаимодействия при введениизащитныхмервовнешнейторговле.
–Полномочия по подготовительной работе по введению таких мер, в том числе по проведению специальных расследований, предше- ствующих введению таких мер, предоставлены Минэкономразвития России (посостоянию намай2008 г.).
–В случаях, указанных в данном Законе, Минэкономразвития России должно получить заключение ФАС России о последствиях влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Рос- сийской Федерации. Часть 8 ст. 26 Закона о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров устанавливает, что в случае, если в течение двух лет, непосредственно предшествующих дню начала расследования, на одного российского производителя, поддержавшего заявление, указанное в ч. 1 ст. 25 дан- ного Закона, приходится более чем 35% производства в Российской Федерации непосредственно конкурирующего товара (при проведе- нии расследования, предшествующего применению специальной за- щитной меры) или аналогичного товара (при проведении расследова- ния, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) либо если общий объем импорта товара, яв- ляющегося объектом расследования, составляет менее чем 25% об- щего объема реализации данного товара и непосредственно конкури- рующего товара (при проведении расследования, предшествующего применению специальной защитной меры) или данного товара и ана- логичного товара (при проведении расследования, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) на рынке Российской Федерации, орган, проводящий расследования, получает заключение федерального органа исполнительной власти в области антимонопольной политики о последствиях воздействия спе- циальной защитной меры, антидемпинговой меры или компенсаци- онной меры на конкуренцию на рынке Российской Федерации. Такое заключение должно быть представлено федеральным органом испол- нительной власти в области антимонопольной политики в орган, про- водящий расследования, в течение 30 календарных дней со дня посту- пления запроса органа, проводящего расследования. К этому запросу должны быть приложены материалы, указанные в ч. 4 и 5 ст. 25 Закона
оспециальных защитных, антидемпинговых и компенсационных ме- рахприимпортетоваров.
390
Лекция 18
Примечание. Расследование в целях установления наличия возросшего импорта и обусловленного этим серьезного ущерба отрасли российской экономики или угрозы причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики, а также в целях установления наличия демпингового импорта или субсидируемого импорта и обусловленного этим ущерба отрасли рос- сийской экономики проводится органом, проводящим расследования, на основании заявления в письменной форме, поданного в соответствии с по- ложениями указанной статьи, либо по собственной инициативе органа, про- водящего расследования (ч. 1 ст. 25 Закона «О специальных защитных, ан- тидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»).
Участие антимонопольных органов имеет важное проконкурент- ное значение. Нельзя не отметит положительного значения наличия в отечественном внешнеэкономическом законодательстве и регулиро- вании контрольного механизма с участием антимонопольного органа при введении защитных мер или, как мы назвали эти меры выше в общей части настоящего курса, внешнеэкономических санкций за- щитногохарактера.
С указанным положением Закона о специальных защитных, анти- демпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров о кон- троле антимонопольного органа за введением защитных мер соотно- сятся положения, закрепленные в п. 6 ч. 2 ст. 23 Закона о защите кон- куренции, которые устанавливают, что антимонопольный орган наделен полномочиямидавать в установленном порядке заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их дей- ствия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.
Закон о специальных защитных, антидемпинговых и компенсаци- онных мерах при импорте товаров определяет понятия различных за- щитныхмер, устанавливаетмеханизмы ихвведения.
Антидемпинговая мера – мера по противодействию демпинговому импорту, которая применяется по решению Правительства РФ по- средством введения антидемпинговой пошлины, в том числе предва- рительной антидемпинговой пошлины, или одобрения ценовых обя- зательств, принятых экспортером.
Антидемпинговая пошлина – пошлина, которая применяется при введении антидемпинговой меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины (ст. 2 Закона о специальныхзащитных, антидемпинговыхикомпенсационныхмерах).
Компенсационнаямера(ст. 2 указанногоЗакона) – мерапонейтрали- зации воздействия специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) на отрасль российской экономики,
391
РазделII
применяемая по решению Правительства Российской Федерации по- средством введения компенсационной пошлины, в том числе предва- рительной компенсационной пошлины, либо одобрения обязательств, принятых уполномоченным органом субсидирующего иностранного государства(союзаиностранныхгосударств) илиэкспортером.
При этом устанавливается, что компенсационная пошлина – это по- шлина, которая применяется при введении компенсационной меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины. Под специальной защитной мерой понимается мера по ограничению возросшего импорта на таможенную террито- рию Российской Федерации, которая применяется по решению Пра- вительства Российской Федерации посредством введения импортной квоты или специальной пошлины, в том числе предварительной спе- циальнойпошлины.
Специальная пошлина – это пошлина, которая применяется при введении специальной защитной меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.
Иные понятия, связанные с введением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, а также условия, порядок
идругие вопросы введения специальных защитных, антидемпинговых
икомпенсационных мер определены в Законе о специальных защит- ных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте това- ров и соответствующих подзаконных актах, принятых в развитие дан- ного Закона и иных законов, регламентирующих отдельные вопросы в данной области, в частности Закона о защите конкуренции, п. 6 ч. 2 ст. 23 которого определяет, что антимонопольный орган наделен пол- номочиями давать в установленном порядке заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции, в частности при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенса- ционных мер.
Итак, регулирование конкуренции и монополии во внешнеторго- вой деятельности реализуется посредством целого ряда механизмов. Представляется, что для эффективного решения проблем конкурент- ного регулирования на российских рынках и поддержки конкурентно- способности отечественного производства на зарубежных рынках важнособлюдениевтомчисле двухусловий:
–наличия у компетентных органов в данной области квалифици- рованных знаний – целостного представления о системе механизмов внешнеторгового конкурентного регулирования во всем их многооб- разии, обладания всем арсеналом мер данного конкурентного регули-
392
Лекция 18
рования для возможности выбора оптимального механизма или их эффективного сочетания;
–использования этого арсенала во благо отечества, а не для об- служивания частных интересов отдельных групп, лоббирующих при- менение ограничительных тарифных и нетарифных мер в своих част- ных корыстных интересах, противоречащих общему благу или пуб- личныминтересамроссийскогообщества.
Правовое положение, цели, функции, задачи, полномочия Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике.
Как отмечалось выше, Комиссия является координационным органом межведомственного взаимодействия при осуществлении таможенно-тарифного регулирования. Функции, полномочия, зада- чи Комиссии определены в Положении о Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике, утвержденном постановлением Правительства России от 22 января 2008 г. № 20. Согласно Положе- нию, Комиссия Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике явля- ется координационным органом, осуществляющим подготовку предложений для Правительства Российской Федерации по вопро- сам таможенно-тарифных мер регулирования ввоза товаров на та- моженную территорию Российской Федерации и вывоза товаров с этой территории, а также по вопросам введения в соответствии с действующим законодательством на территории Российской Феде- рации мер по защите внутреннего рынка и ответных мер в области внешнеторговой деятельности на дискриминационные действия со стороны других государств. Комиссия в своей деятельности руково- дствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными за- конами, указами и распоряжениями Президента Российской Федера- ции, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и настоящимПоложением.
Основными задачами Комиссии являются:
–рассмотрение иподготовка предложений:
обустановлении иизмененииставоктаможенных пошлин;
оприменении мер таможенно-тарифного регулирования в отно- шении товаров, перемещаемых через таможенную границу Россий- скойФедерациивнеторговомобороте;
оприменении мер таможенно-тарифного регулирования внешне- экономической деятельности в Российской Федерации в соответствии
ссоглашениямиВсемирнойторговой организации;
393
РазделII
овнесении изменений в товарные номенклатуры внешнеэкономи- ческойдеятельности;
обизменении иуточнениинациональной схемы преференций;
опредоставлении тарифных преференций в отношении товаров, про-
исходящих из государств, образующих вместе с Российской Федера- цией зону свободной торговли или таможенный союз, а также о та- рифныхизъятияхизрежима свободнойторговли;
онеобходимости введения на территории Российской Федерации мерпозащите внутреннегорынка;
–рассмотрение вопросов об установлении тарифных квот на пре- ференциальный ввоз(вывоз) товаров;
–разработка предложений о целесообразности введения ответных мер в области внешнеторговой деятельности на дискриминационные
ииные действия со стороны других государств и их союзов, ущем- ляющие экономические интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или юридиче- ских ифизических лиц;
–оценка влияния применяемых защитных мер на состояние соот- ветствующихтоварныхрынков.
Комиссия для выполнения возложенных на нее задач имеет право:
–запрашивать у федеральных органов исполнительной власти и организаций материалы и информацию по вопросам, входящим в компетенциюКомиссии;
–привлекать в установленном порядке при необходимости экс- пертов и консультантов для проработки вопросов, выносимых на рас- смотрениеКомиссии;
–заслушивать на своих заседаниях представителей федеральных органов исполнительной власти, представителей организаций по во- просам, входящимвкомпетенциюКомиссии;
–создавать рабочие группы из представителей федеральных орга- новисполнительнойвласти.
Состав Комиссии утверждается ПравительствомРФ.
Решение о проведении заседания Комиссии принимается предсе- дателем Комиссии либо по указанию председателя Комиссии одним из его заместителей. Заседания Комиссии проводятся председателем Комиссии или по указанию председателя Комиссии одним из его заместителей не реже одного раза в квартал. Выносимые на заседа- ние Комиссии вопросы, как правило, предварительно рассматрива- ются рабочей группой.
Комиссия может принимать решения путем проведения письмен- ногоопроса еечленов:
394
Лекция 18
–в случае, если порядок изменения ставок таможенных пошлин установлензаконодательством РоссийскойФедерации;
–в случае необходимости исполнения срочных поручений Прези- дентаРоссийскойФедерациииПравительстваРоссийскойФедерации;
–в иных случаях– порешениюпредседателяКомиссии.
Принимаемые на заседаниях Комиссии решения оформляются протоколом, который подписывается председателем Комиссии или одним из его заместителей, проводившим заседание. Проекты норма- тивных правовых актов Правительства Российской Федерации по во- просам, входящим в компетенцию Комиссии, вносятся в Правитель- ство Российской Федерации в установленном порядке с приложением протоколасоответствующегозаседанияКомиссии.
Порядок работы Комиссии определяется ее регламентом, утвер- ждаемым председателем Комиссии. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляется Министерством экономическогоразвитияРоссийскойФедерации.
Комиссия является важной площадкой межведомственного взаи- модействия при осуществлении таможенного регулирования и введе- ния защитных мер, в том числе в части реализации конкурентной по- литики при введении таких тарифов и мер. В состав Комиссии входят руководители ряда уполномоченных федеральных министерств и ве- домств, в том числе руководитель ФАС России. Согласно распоряже- нию Правительства России «Об утверждении состава Комиссии Пра- вительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике» председателем Комиссии является заместитель председателя Правительства Российской Феде- рации – министр финансов Российской Федерации. В состав Комис- сии входят руководители Минэкономразвития России, Минфина России, Министерства юстиции России, ФАС России, Департамента международного сотрудничества Правительства Российской Федера- ции, МИДа России, Минсельхоза России, Федеральной таможенной службы России, Министерства промышленности и энергетики Рос- сии(смая 2008 г. – Министерствопромышленностииторговли).
18.3. Ограничения прав иностранных инвесторов по инвестициям в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспе- чения обороны страныи безопасности государства
Выше речь шла о случаях, порядке, целях, проблемах введения ог- раничений, ограничительных мер в отношении иностранных конку- рентов в целях защиты отечественных рынков от экономических угроз, от неблагоприятных экономических воздействий иностранной конку-
395
РазделII
ренции, то в настоящем подразделе будут рассмотрены вопросы уста- новления ограничений иностранных инвесторов в российскую эко- номику в целях обеспечения интересов национальной обороны и безопасности.
Система механизмов по введению таких ограничений, цели и за- дачи, полномочия органов, ответственных за введение данных мер, были установлены в 2008 г. Федеральным законом «О порядке осу- ществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее – Закон об осуществлении инве- стиций, Закон). Данным Законом устанавливаются ограничения иностранных инвестиций в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, в целях обеспечения обо- роны и безопасности России законодательно ограничиваются кон- курентные права иностранных инвесторов в части возможности приобретать определенные права в отношении хозяйственных об- ществ, имеющих для России стратегическое значение. Следователь- но, данный институт контроля занимает свое место в системе право- вого регулирования конкуренции и монополии. С одной стороны, в рамках данного института устанавливаются некоторые ограничения конкурентных прав иностранных инвесторов, т.е. законодательно, в публичных интересах устанавливаются изъятия, исключения из об- щего правила свободы конкуренции. С другой стороны, следует от- метить, что практика реализации контрольных полномочий в отно- шении иностранных инвесторов сама также может быть объектом государственного конкурентного контроля. Речь идет о том, что ог- раничения иностранных инвесторов в соответствии с указанным выше законом могут вводиться и реализовываться лишь настолько, насколько это установлено и допустимо законодательством России, в данном случае указанным выше Законом о порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стра- тегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасно- сти государства.
Данный Закон определил 42 вида деятельности, где участие ино- странных инвесторов возможно только с согласия российских вла- стей. Среди них ядерная отрасль, шифрование, производство и про- дажа оружия, авиация, космическая деятельность, разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения. В список особо важных отраслей попали также полиграфическая дея- тельность (если она обеспечивает печать не менее 200 млн листов- оттисков в месяц), телеканалы и радиостанции с аудиторией более половины жителейрегиона.
396
Лекция 18
Вцелях осуществления контроля за иностранными инвестициями
вхозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства Закон уста- новил перечень инвестиционных сделок, подлежащих согласованию с уполномоченными государственными органами, принимающими о решение о возможности заключения таких сделок. Закон разделяет все подлежащие государственному контролю сделки на две группы – подлежащие предварительному контролю и требующие подачи пред- варительного ходатайства в уполномоченные органы, и подлежащие последующему контролю и требующие подачи уведомления после за- ключения соответствующейсделки.
Предварительный порядок согласования инвестиционных сделок
по итогам рассмотрения соответствующих ходатайств предполагает принятие одного из следующих возможных решений (ст. 11 Закона об осуществлении инвестиций):
–о предварительном согласовании сделки или о согласовании установле- нияконтроля;
–о предварительном согласовании сделки или о согласовании установле- ния контроля при наличии соглашения с заявителем об обеспечении выпол- нениязаявителемобязательств, предусмотренных ст. 12 данногоЗакона;
–об отказе в предварительном согласовании сделки или согласовании ус- тановленияконтроля.
Среди обязательств, предусмотренных ст. 12 для лиц, приобре- тающих определенные права в результате инвестиционной сделки в отношении хозяйственного общества, имеющего стратегическое зна- чение, указываютсяследующие:
1)формирование органов управления хозяйственного общества, имею- щего стратегическоезначение, из числа лиц, которые в соответствии с законо- дательством Российской Федерации могут быть допущены к сведениям, со- ставляющим государственную тайну, и выполнение таким хозяйственным обществом мероприятий по защите государственной тайны в соответствии с законодательствомРоссийскойФедерацииозащитегосударственной тайны, в том числе в случае необходимости обеспечения допуска заявителя – физиче- ского лица либо должностных лиц или работников заявителя – юридического лица к сведениям, составляющим государственную тайну, оформление этого допуска в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите государственнойтайны;
2)продолжение осуществления таким хозяйственным обществом поставок продукции(работ, услуг) погосударственномуоборонномузаказу;
3)продолжение выполнения таким хозяйственным обществом работ по поддержаниюмобилизационныхмощностей;
4)осуществление таким хозяйственным обществом деятельности по ока- занию услуг по ценам (тарифам), установленным в соответствии с законода- тельствомРоссийскойФедерацииоестественных монополиях;
397
РазделII
5) выполнение представленного заявителем бизнес-плана такого хозяйст- венногообществаидр.
Примечание. Приказом ФАС России от 13 августа 2008 г. №308 ут- верждена форма бизнес-плана хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение, представляемого иностранным инвестором в соответствии с требованиями п. 10 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения оборо- ныстраныибезопасностигосударства»1.
Закон определяет также порядок согласования сделок, подпадаю- щих под действие данного Закона, правовые последствия несоблюде- ния требований данного Закона и вопросы ответственности за его на- рушение, а также функции и полномочия государственных органов, ответственныхзареализациюконтролявданнойобласти.
Для реализации государственных функций по контролю за ино- странными инвестициями в хозяйственные общества, имеющие стра- тегическое значение, Закон предусматривает формирование и взаи- модействие государственных органов власти в рамках единой системы контроля в данной области, наделенных для этой цели специальными полномочиями.
Центральное место в данной системе отводится специальной Пра- вительственной комиссии, наделяющейся Законом основными пол- номочиями по принятию решений по указанным сделкам иностран- ных инвесторов, требующим государственного согласования. Закон возлагает полномочия по созданию и регламентации деятельности данной Комиссии на Правительство Российской Федерации. Во ис- полнение данных требований Закона Правительством России было принято постановление от 14 июля 2008 г. «О Правительственной ко- миссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РоссийскойФедерации».
Согласно постановлению основными задачами Комиссии являют- ся предварительное согласование в соответствии с Законом о порядке осуществления иностранных инвестиций сделок, влекущих за собой установление контроля иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор (далее – группа лиц), над хо- зяйственными обществами, имеющими стратегическое значение, а также согласование установления контроля иностранного инвестора или группы лиц над хозяйственными обществами, имеющими стра- тегическоезначение, илиотказвданныхсогласованиях.
1 РазмещенонасайтеФАСРоссии. Режимдоступа: http://fas.gov.ru/law/20105.shtml
398
Лекция 18
Комиссия для реализации возложенных на нее задач осуществляет следующие функции:
–рассматривает ходатайства о предварительном согласовании сделок, влекущих за собой установление контроля иностранного инвестора или груп- пы лиц над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значе- ние, иных сделок, предварительное согласование которых предусмотрено За- коном (далее – сделки), а также ходатайства о согласовании установления контроля иностранного инвестора или группы лиц над хозяйственными об- ществами, имеющимистратегическоезначение(далее– контроль);
–принимаетрешения:
опредварительном согласовании сделок или о согласовании установления контроля, в том числе при наличии предусмотренного ст. 12 Закона о порядке осуществления иностранных инвестиций соглашения с иностранным инве- стором либо с входящим в группу лиц юридическим или физическим лицом об обеспечении выполнения им соответствующих обязательств и об измене- нииусловийэтогосоглашения;
об отказе в предварительном согласовании сделок или об отказе в согласо- ванииустановленияконтроля;
опродлении в исключительных случаях срока рассмотрения ходатайства о предварительном согласовании сделки и ходатайства о согласовании установ- ленияконтроля;
– определяет перечень обязательств, возлагаемых на иностранного инве- сторалибонавходящеевгруппулицюридическоеилифизическое лицо.
Комиссия для выполнения возложенных на нее задач имеет право:
–запрашивать у федеральных органов исполнительной власти и организа- ций материалы и информацию по вопросам, входящим в компетенцию Ко- миссии;
–привлекать в установленном порядке к работе Комиссии представителей федеральных органов исполнительной власти и организаций, а также специа- листовдляпроработкивопросов, выносимыхнарассмотрениеКомиссии;
–заслушивать на своих заседаниях представителей федеральных органов исполнительной власти и организаций по вопросам, входящим в компетен- циюКомиссии;
–создавать рабочие группы из представителей федеральных органов ис- полнительнойвластииорганизаций;
–осуществлять контрользавыполнением решенийКомиссии.
Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Феде-
рации. В соответствии с распоряжением Правительства РФ «О составе Правительственной комиссии по контролю за осуществлением ино- странных инвестиций в Российской Федерации» Председателем Ко- миссии является Председатель Правительства Российской Федера- ции, заместителем Председателя Комиссии – один из первых замес- тителей Председателя Правительства. Должность ответственного секретаря Комиссии исполняет руководитель ФАС России. Также в
399
РазделII
состав Комиссии входят отдельные заместители Председателя Прави- тельства, в том числе руководитель Аппарата Правительства России, директор ФСБ России, директор Федеральной службы по техниче- скому и экспортному контролю России, гендиректор «Росатома», ми- нистр юстиции, глава Минэкономразвития России, руководитель Роскосмоса, министр обороны, министр природных ресурсов и эко- логии, министр промышленности и торговли, министр энергетики, министр связи и массовых коммуникаций, заместитель министра фи- нансов.
Председатель Комиссии руководит деятельностью Комиссии и не- сет персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач. Решение о проведении заседания Комиссии принимает предсе- датель Комиссии либо по его указанию заместитель председателя Ко- миссии. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости с учетом установленных сроков рассмотрения ходатайств о предвари- тельном согласовании сделок и ходатайств о согласовании установле- нияконтроля.
Предложения по вопросам, требующим рассмотрения на заседа- нии Комиссии, вносит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю за осуществ- лением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов присутст- вующих на заседании членов Комиссии (с учетом изложенного в письменной форме мнения отсутствующих членов Комиссии) и оформляются протоколами, которые подписывает председательст- вующий на заседании Комиссии. Информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет федеральный ор- ган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функ- ций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Рос- сийской Федерации, а организационно-техническое – Аппарат Пра-
вительства Российской Федерации.
Следует отметить, что Комиссия является органом, за которым За- коном о порядке осуществления иностранных инвестиций закрепле- ны полномочия, прерогатива принятия окончательного решения по вопросам согласования сделок иностранных инвесторов в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обес- печения обороны страны и безопасности государства. Для предвари- тельной подготовки проектов решений, в том числе рассмотрения, анализа материалов ходатайства о согласовании соответствующих сде-
лок иностранных инвесторов, Закон о порядке осуществления ино- странных инвестиций вводит понятие и определяет функции и полномо- чия Федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на
400
Лекция 18
выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инве- стиций в Российской Федерации.
Во исполнение указанных требований Закона о порядке осуществ- ления иностранных инвестиций в соответствии с указанным поста- новлением функции и полномочия указанного федерального органа исполнительной власти возложены на ФАС России. Коротко говоря, согласно Закону о порядке осуществления иностранных инвестиций, а также постановлению Правительства РФ о Правительственной ко- миссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, ФАС России выполняет в данной области функции по подготовке для рассмотрения Комиссией предложений по вопросам, требующим ее рассмотрения, а также функции инфор- мационно-аналитического обеспечения деятельности Комиссии. Для реализации контрольных функций и полномочий, возложенных ука- занными Законом и постановлением Правительства РФ на ФАС Рос- сии, в составе данного органа образовано специальное управление по контролювданнойобласти1.
Также определенные функции в системе контроля за осуществле- нием иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопас-
ности государства, возложены на Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности (в соответствии с Указом №314 этим органом является ФСБ России). Данные орган в пределах своей компетенции, в целях реализации функций и в пределах полно- мочий, предоставленных ему Законом о порядке осуществления ино- странных инвестиций, участвует в случаях, установленных данным Законом, в подготовке предварительных предложений по согласова- нию указанных сделок, направляемых ФАС России в Комиссию для принятия окончательного решения. Так, согласно ст. 10 Закона ФАС России обязан направить в ряде установленных случаев в федераль- ный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасно- сти – ФСБ России запрос о предоставлении сведений о возникнове- нии угрозы обороне страны и безопасности государства или об отсут- ствии такой угрозы в результате совершения соответствующей сделки в отношении хозяйственного общества, имеющего стратегическое значениедляобороныстраныибезопасностигосударства.
Завершая обзор полномочий государственных органов, осуществ- ляющих полномочия в сфере контроля порядка осуществления ино-
1 В ФАС России создано управление контроля иностранных инвестиций. Инфор- мационное сообщение Пресс-службы ФАС России // Интернет-сайт ФАС России
(режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_19651.shtml).
401
РазделII
странных инвестиций в общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства, необходимо сказать, что определенные организационные функции и полномочия вспомо- гательного характера возложены на Аппарат Правительства Россий-
ской Федерации.
Согласно указанному выше постановлению Правительства России о Правительственной комиссии по контролю за осуществлением ино- странных инвестиций в Российской Федерации, на Аппарат Прави- тельства Российской Федерации возложены функции по организаци- онно-техническомуобеспечениюдеятельностиданной Комиссии.
В заключение хотелось бы обратить внимание на установление в Законе о порядке осуществления иностранных инвестиций особенно- стей судебного порядка оспаривания решений Комиссии – правил подведомственности и подсудности – рассмотрения таких дел. Со- гласно ч. 7. ст. 11 Закона, решение Комиссии об отказе в предвари- тельном согласовании сделки или согласовании установления кон- троля и решение Комиссии о предварительном согласовании сделки или о согласовании установления контроля могут быть оспорены в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Таким образом, по подведомственности указанные дела прямо отнесены данным фе- деральным законом к ведению арбитражных судов, а по подсудности, исходя из политической значимости данных дел, переданы высшему органу системыарбитражных судов– ВАСРФ.
402
Лекция 19
ЛЕКЦИЯ 19
ОСНОВЫ ПРАВОВЫХ КОНКУРЕНТНЫХ МЕХАНИЗМОВ СТИМУЛИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОДДЕРЖКИ И РАЗВИТИЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ ДЕМОНОПОЛИЗАЦИИ И РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ, ПОНЯТИЕ, ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ,
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ АДВОКАТИРОВАНИЯ КОНКУРЕНЦИИ
19.1. Основы правовых конкурентных механизмов стимулирования и развития конкурентной среды: общие вопросы. Правовая поддержка ма-
лого и среднего предпринимательства
В научной литературе по конкурентному регулированию неодно- кратно высказывались суждения о том, что охранительное конку- рентное, в том числе антимонопольное, законодательство является существенной, неотъемлемой, но не единственной частью конку- рентного регулирования. Важное значение для развития конкурент- ной среды наряду с охранительными механизмами имеют также механизмы позитивного развития конкуренции через меры стиму- лирующего, поддерживающего бизнес характера (т.е. не охранитель- ные, а созидательные, развивающие меры), в том числе такие, как правовая и экономическая поддержка малого и среднего бизнеса, адвокатирование конкуренции, разработка стратегических государ- ственных программ, направленных на развитие конкурентной среды. В настоящей лекции хотелось бы вкратце остановиться на этих на- правлениях конкурентной политики.
Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства
как часть конкурентной политики имеет весьма важное значение для конкуренции. Для демонополизации экономики не всегда достаточ- но лишь запретительных мер. Чтобы успешно противодействовать монополистическим тенденциям на рынках, подвергаемых опасно- стям искусственной и невыгодной обществу и государству монопо- лизации, на расчищенном эффективными антимонопольными ме- рами поле должны существовать реальные условия, возможности, предпосылки и стимулы для быстрого, беспрепятственного появле- ния независимых производителей, торговцев, в том числе малых и средних предприятий, в большом количестве которых, в их здоровой и добросовестной конкуренции между собой, стимулирующей их творческую, предпринимательскую активность, – не только один из залогов эффективной экономики, но и вклад в повышение социаль- но-экономической стабильности общества. Поэтому важно наряду с
403
РазделII
охранительными антимонопольными мерами создавать и реализо- вывать стимулирующие механизмы, направленные на создание при- влекательных условий для развития предпринимательства, которое бы заполняло экономическое пространство монополизированных сфер, расчищать которое призвано антимонопольное регулирование. В первую очередь в особой поддержке государства нуждается малый
исредний бизнес, наиболее уязвимый в конкурентной борьбе с крупными игроками, а также в противостоянии коррумпированных слоев чиновничества, осуществляющего регулирование экономиче- ской деятельности. Для эффективного противостояния этим двум группам у малого и среднего бизнеса зачастую не хватает собствен- ных ресурсов, и поэтому для блага общества, объективно заинтере- сованного в отсутствии монопольных злоупотреблений и наличии эффективно конкурирующего малого и среднего экономического бизнеса, государственная поддержка этих малых и средних субъектов объективно востребована, необходима и важна. Не случайно поэто- му за рубежом поддержка и развитие малого и среднего бизнеса являются неотъемлемой частью конкурентной и в целом социально- экономической политики государства. Говоря о принципах под- держки малого и среднего бизнеса в мире, следует сказать, что, как правило, в законодательстве определяются критерии отнесения субъектов к малым и/или средним предприятиям, а хозяйствующие субъекты, подпадающие под эти критерии, вправе претендовать на определенные экономические льготы и/или иные формы государст- венной поддержки.
ВРоссии также существует законодательная база поддержки малого
исреднего предпринимательства. Основы правовых механизмов под-
держки малого и среднего предпринимательства определены в Феде- ральном законе от 24 июля 2007 г. №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Данный Закон определяет, в частности, категории субъектов малого и среднего предпринимательства, основные цели и принципы государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, особенности нормативно-правового регу- лирования развития малого и среднего предпринимательства, вопро- сы реестров субъектов малого и среднего предпринимательства – по- лучателей поддержки, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предприни- мательства, порядок взаимодействия органов государственной власти в области развития малого и среднего предпринимательства в Россий- ской Федерации, статус координационных или совещательных орга-
404
Лекция 19
нов в области развития малого и среднего предпринимательства. Кро- ме того, в данном Законе определены и регламентированы формы, условия и порядок публичной поддержки органами власти субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе такие вопросы, как инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпри- нимательства, финансовая, имущественная, информационная, кон- сультационная поддержка данных субъектов, а также их поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, в области инноваций и промышленного производства, в об- ласти ремесленной деятельности, поддержка субъектов малого и сред- него предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, сельскохозяйственную деятельность и некоторые другие вопросы.
Следует сказать, что в отдельных отраслевых законах в соответст- вии с законодательством о малом и среднем предпринимательстве могут закрепляться нормы, регламентирующие конкретные формы поддержки малого и/или среднего бизнеса. Так, в частности, ст. 15 Закона о размещении заказов регламентирует особенности размеще- ния заказов путем проведения торгов, участниками которых являются субъекты малого предпринимательства. Так, государственные заказ- чики, за исключением случаев размещения заказов на поставки това- ров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства, обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем 10 и не более чем 20 % общего годового объема поставок товаров, выпол- нения работ, оказанияуслуг в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством Российской Федерации, путем проведения торгов, запроса котировок, в которых участниками раз- мещения заказа являются такие субъекты, а государственные заказчи- ки в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности госу- дарства и муниципальные заказчики вправе осуществлять такое раз- мещение заказов (ч. 1 ст. 15). В настоящее время такой перечень ут- вержден постановлением Правительства России от 4 ноября 2006 г. №642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муни- ципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектовмалого предпринимательства».
Начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) при разме- щении заказа на поставку товара, выполнение работ для государст- венных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринима- тельства не должна превышать 3 млн руб., начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) при размещении заказа на оказание услуг
405
РазделII
для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства не должна превышать 2 млн руб. (ч. 1.1 ст. 15 Закона о размещении заказов). В ст. 15 также регламентируется спе- цифика размещения публичных заказов с участием субъектов малого предпринимательства.
19.2. Государственные программы, направленные на развитие конку- рентной среды
Важным направлением социально-экономического развития по- средством рычагов управления в сфере конкуренции и монополии является разработка, утверждение и реализация специальных госу- дарственных программ по демонополизации и развитию конкурен- ции. Такие программы могут носить как общий, межотраслевой ха- рактер, т.е. быть направленными на решение конкурентных задач экономики в целом, так и специальный характер конкурентного раз- вития в какой-либо отдельной отрасли народного хозяйства или группе отраслей.
Большое значение в становлении и развитии отечественного ан- тимонопольного и в целом конкурентного регулирования имела Го- сударственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации, утвержденная по- становлением Правительства России от 9 марта 1994 г. № 191 (вместе с «Положением омежведомственной комиссии по конкурентной поли- тике»). Данная программа была направлена на создание необходимых правовых, организационных и экономических условий для развития конкуренции на рынках России и предусматривала комплекс соответ- ствующих государственных мероприятий и мер, в том числе межведом- ственное взаимодействие государственных органов в решении проблем развития и обеспечения конкуренции. Эта Программа прослужила бо- лее 13 лет ибыла не так давноотменена постановлением Правительства России от 24 октября 2007 г. №700 «О признании утратившими силу некоторыхактовПравительстваРоссийскойФедерации».
Данная программа носила общеотраслевой характер и была на- правлена на демонополизацию экономики и развитие конкуренции в страневцелом.
В рамках конкурентной политики государства разрабатываются,
принимаются и реализуются специальные отраслевые конкурентные государственные программы, вчастности:
– Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жи- лищно-коммунальных услуг на 1998–1999 гг., утвержденная постановлением ПравительстваРоссииот20 декабря1997 г. №161;
406
Лекция 19
–Программа демонополизации отрасли связи, утвержденная постановле- ниемПравительстваРоссииот4 сентября1995 г. №878;
–Программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках товаров (работ, услуг) рыбного хозяйства на 1998–2000 гг., утвержден- наяприказомМинсельхозпродаРоссииот23 апреля1998 г. №238;
–Программадемонополизациивсферахстандартизации, метрологииисер- тификации, утвержденная распоряжением Правительства России от 20 февраля
1995 г. №255-р;
–Программа демонополизации и развития конкуренции на рынках про- дукции строительного комплекса на 1994–1995 гг., утвержденная распоряже- ниемПравительстваРоссииот8 сентября1994 г. №1456-р.
Постановлением Правительства Российской Федерации «О ме- роприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998–2000 годах» были определены основные задачи по демонополизации экономики и разви- тию конкуренции на товарных рынках на период до 2000 г., по совер-
шенствованию нормативно-правовой базы, методологического и ме- тодического обеспечения работы антимонопольных органов, а также по разработке и реализации девяти отраслевых и ряда региональных программ демонополизации и развития конкуренции, в том числе указанной выше Программы демонополизации экономики и разви- тия конкуренции на рынках товаров (работ, услуг) рыбного хозяйст-
ва на 1998–2000 гг.
Как видно из содержания указанного постановления Правитель- ства России, помимо общих и отраслевых программ демонополиза- ции и развития конкуренции федерального уровня практике конку- рентного регулирования известны и региональные программы в данной области.
Для иллюстрации этого вопроса хотелось бы использовать Государствен- ный доклад МАП России – предшественника Федеральной антимонопольной службы, о конкурентной политике в Российской Федерации (1999–2001), по- священный региональным программам демонополизации. Согласно докладу, на основании постановления Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 г. №239 «О мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конку- ренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998–2000 годах» в 66 субъектах Российской Федерации разработаны и реализуются различные программные документы, включающие меры по развитию конкуренции на региональных товарных рынках. За 1998–2000 гг. в регионах разработано 312 программ, направленных на расширение конкурентной среды, из них реа- лизовано 172 программы (55%), остальные – в стадии выполнения. В числе региональных программ 55 приняты как комплексные программы демонопо-
407