1. Система государственного управления как теоретическая и прикладная дисциплина

Предметом учебной дисциплины «Система государственного управления» является организация государственного устройства и государственного управления социальными и экономическими процессами.

Управление в широком смысле - это сознательное, целенаправленное воздействие людей на объекты и процессы в интересах получения желаемого результата.

Целенаправленное воздействие государства на социально-экономические объекты и процессы есть государственное управление экономикой. В широком смысле такое управление включает и регулирование (корректирующие воздействия на основе косвенных, т.е. экономических методов)

Основная цель состоит в углубленном изучении сущности, содержания  государственного   управления , его субъектов  и  объектов, видов, форм  и  особенностей, а также функций, методов  и  технологий властно-управляющего воздействия на общественные процессы. Для эффективной деятельности аппарата  управления  на  государственном   и  муниципальном уровне необходимы руководители  и  специалисты, обладающие аналитическими способностями, лидерскими качествами, умением работать с людьми, управленческими навыками, профессиональной компетентностью в различных сферах жизнедеятельности общества. В центре изучения данного курса находятся фундаментальные проблемы: гражданин  и  власть, человек  и   управление , право  и  политика участие граждан в  управлении  государством, их доверие к власти, борьба с коррупцией  и  т.д.

Задачи курса

• Раскрыть содержательную сторону основных научных школ, концепций  и  теорий, позволяющих всесторонне осмыслить  государственное   управление  как понятие  и  общественный феномен;

• Рассмотреть  управление  как  систему  с обоснованием сущностных компонентов ее структуры;

• Охарактеризовать существующее состояние каждой из подсистем: институциональной, нормативно-правовой, функционально-структурной, коммуникативной, кадровой, профессионально-культурной;

• Обосновать принципы, подходы, основные направления  и  меры, обеспечивающие перевод  системы   государственного   управления  из существующего состояния в желаемое ( управление  изменениями);

• Рассмотреть процесс формирования  и  реализации  государственной  политики, разработки, принятия  и  осуществления  государственных  решений в различных сферах жизнедеятельности общества.

Система государственного управления как научная дисцип­лина опирается на соответствующие закономерности, принци­пы, правила, составляющие основу методологии государственного управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач.

Управление имеет место во всех системах материального мира: в технических, биологических и социальных. Схожесть процессов управления в этих системах выявила и показала кибернетика  наука об общих закономерностях получения, хранения, передачи и переработки информации, которая разрабатывает общие принципы создания систем управления. Проблемы управления изучаются также целым рядом прикладных наук, таких как: философия управления, социология управления, организационное поведение, психология управления, история управления, экономика управления, право и управление, этика и культура управления и др.

Качество и культура управления возможны как следствие профессионализма, включающего и знание принципов и законов управления. В них аккумулирован социальный опыт многих поколений, к познанию и формированию принципов и законов стремятся исследователи всех научных направлений. Будучи познанными и сформулированными, они приобретают огромное прикладное значение, поскольку умение учитывать их и руководствоваться их требованиями способствует повышению эффективности индивидуальной или групповой деятельности.

Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность  управления , то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия -это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт  гражданское неповиновение: массовые протестные выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

Принцип легитимности сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного договора) как результат поиска формулы разрешения противоречия между необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма правления правомочна, которая гарантирует всеобщее и сознательное участие в политическом процессе и получает активную поддержку граждан. Узурпатору, недостойному правителю подданные имеют право не повиноваться, более того, народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.

С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой, отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт, если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот: если большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся бессильными.

Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Государственное управление – это реализация государственной политики через систему органов власти (государственных органов), при котором государственно-властные полномочия делегируются сверху вниз. Содержание системы государственного управления – это изучение важнейших функций государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики, изучение складывающихся в процессе деятельности государства и органов государственного управления политико-правовых и социальных отношений. К системе государственного управления относятся только органы государственной власти и местного самоуправления.

Специфика государственного управления.

1. Определяющее влияние на характер действий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект – государство. В основе природы государства лежит верховная власть, дающая основания для легитимного господства одних людей над другими.

2. Специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество.

3. Государственное управление в обязательном порядке обладает свойством системности. Только наличие системности придает государству необходимую согласованность, субординацию, координацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Для государственного управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Следует выделить три логические схемы, посредством которых раскрываются различные аспекты системности государственного управления:

1. Взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с общественной системой.

2. Определяющей доминантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа.

3. Государственное управление – это явление субъективное.

Системное «видение» государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу.

2. Предмет науки о государственном управлении.

Основным признаком, отличающим одну научную и учебную дисциплину от другой, является особая, выделенная область и цель исследования. Для науки и учебной дисциплины о государственном управлении такой областью являются различные органы и учреждения государственного аппарата, выполняющие управленческие функции административного характера. Иначе говоря, наука государственного управления или административная наука (по-английски - public administration), - это наука изучающая государственную администрацию, государственный аппарат.

Таким образом, предметом науки о государственном управлении является государственная администрация или государственный аппарат различного уровня. Подобно любой относительно развитой и сформировавшейся дисциплине, наука о государственном управлении занимается:

Сбором, регистрацией и систематизацией фактов о явлениях и процессах, имеющихся в сфере государственного управления, связанной с деятельностью органов государственного управления (государственного аппарата) различного уровня, а также раскрытия закономерностей и причинных связей между ними.

Цель этих исследований:

• объяснение наблюдаемых явлений и процессов;

• прогнозирование развития наблюдаемых явлений и процессов;

• выработка практических рекомендаций по эффективной деятельности аппарата государственного управления в самом широком понимании.

Предметная область государственного управления – право, управление, социология и политология

Предмет теории государственного управления не замыкается узкими рамками техники управления, т.е. тем, что называется механизмом функционирования государственной машины. Не меньшее значение имеет нормативно-ценностная сторона государственной службы, отражающая специфическое значение действий государственных органов. Изучение этого нормативно-ценностного аспекта позволяет всесторонне показать смысл и содержание управленческих стратегий государства. Эти стратегии вытекают из особенностей целей деятельности государственных структур. Поэтому предмет теории государственного управления тесно соприкасается с исследованиями по теории политики, политическим технологиям, этике, политической философии, конфликтологии, ведению переговоров, социального и политического прогнозирования, управлению персоналом, социологии управления и др.

Отсюда, предмет теории государственного управления можно определить как приложение политических, юридических, экономических и других социальных теорий к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отделных его частях, процессах и отношениях.

Обозначив предмет теории государственного управления, мы можем перейти к ее основным концептуальным направлениям.

3. Методы и уровни изучения государственного управления

Интегрированный характер современного государственного управления обуславливают применение различных методов исследования. Разнообразные методы, применяемые наукой государственного управления, позволяют глубоко и всесторонне познать ее предмет, и во многом характеризует уровень его развития. Наиболее важные и часто используемые методы, науки государственного управления, условно, можно подразделить на три группы.

общенаучные методы;

общие методы исследования общественных наук;

методы науки государственного управления.

Общенаучные методы. Первая группа методов, их иногда называют общеполитическими методами, вырабатывалась в процессе развития принципов научного мышления и принадлежит науке в целом. Она включает в себя: анализ и синтез; индукцию и дедукцию; абстракцию; аналогию и другие. Рассмотрим кратко их содержание.

Анализ и Синтез - процессы мысленного и фактического разложения целого на составные части и воссоединения целого из частей. Расчленение целого на составные части позволяет выявить строение исследуемого объекта, его структуру; одной из форм анализа служит классификация объектов и явлений. Синтез как процесс объединения в единое целое частей, свойств и отношений дополняет анализ и находится с ним в неразрывном единстве.

Индукция - как один из типов умозаключения и метод исследования обеспечивает возможность перехода от единичных факторов к общим положениям. Важное место в индукции занимают приемы раскрытия существенных связей у исследуемых элементов служащих основаниям для выводов. В реальном познании индукция всегда выступает в единстве с дедукцией. Дедукция - как один из способов рассуждения и методов исследования предполагает выведение утверждений на основе нескольких других утверждений, на основе законов логики.

Абстракция - одна из форм познания, заключающаяся в мысленном отвлечении от ряда свойств объектов и отношений между ними и выделении, вычленении какого-либо свойства или отношений. Абстракция обозначает и процесс такого отвлечения, и его результаты. В качестве результатов абстракции выступают различные понятия и категории, например, такие как система, стоимость.

Общие методы общественных наук. Общие методы исследования общественных наук, иногда называют подходами. Эти методы включают в себя ряд следующих общих подходов: социологический; нормативный, функциональный, антропологический, психологический, деятельностный, сравнительный, субстанциональный, исторический и др.

Эти подходы отличаются непосредственной направленностью на изучаемые объекты, либо на его специфическую интерпретацию, либо ориентирует на особый подход к нему. Рассмотрим некоторые важнейшие подходы этой группы.

Социологических подход предполагает выяснения зависимости государственного управления от общества, социальной обусловленности административных явлений, в том числе влияния на них экономических отношений, социальной структуры, идеологии, культуры.

Нормативный подход предполагает выяснение значения государственно-административных явлений для общества и личности, их оценку с точки зрения общего блага, справедливости, свободы, уважения человеческого достоинства и т.п. Этот подход ориентирует на разработку идеала государственного устройства и путей его практического воплощения. Он требует исходить из должного или желаемого, из этических ценностей и норм и в соответствии с ними строить государственные институты.

В отличии нормативного функциональный подход требует изучения зависимости между административными явлениями проявляющихся в опыте. Например, взаимосвязь между уровнем экономического развития и квалификацией управленческого персонала, между степенью урбанизации населения и его социально- политической активности и т.п. Этот метод предполагает абстрагирование от этической оценки государственной деятельности и основывается на позитивистской ориентации исследователя.

Бихевиористский подход предполагает применение к государственному управлению методов, используемых в естественных науках и конкретной социологии. Его суть заключается в изучении административных явлений посредством конкретного исследования многообразного поведения отдельных личностей и групп. Этот метод требует ясности выражения и четкости определения исследовательской процедуры и верификации, проверки знаний результатом.

Системный подход состоит в рассмотрении объекта (например; государства) как целостного, сложно организованного организма, как саморегулирующегося организма, находящегося в непрерывном взаимодействии с внешней средой через вход и выход системы Применение системного подхода к государственному управлению во многих странах показало свою конструктивность и плодотворность.

Деятельностный подход дает динамическую картину государственного управления, регулирования и контроля за реализацией целей, предполагает анализ полученных результатов и постановку новых целей и задач. Деятельностный подход служит методологической базой теории государственных решений.

Сравнительный подход предполагает сопоставление однотипных явлений. Например, политических и правовых систем , различных способов обучения и подготовки управленческих кадров и т.д. с целью выявления их общих черт и специфики нахождения наиболее эффективных форм государственных организаций. Применение сравнительного метода расширяет кругозор исследований, способствует плодотворному использованию опыта других стран.

Исторических подход требует изучений административных явлений в их последовательном временном развитии, выявлении связей прошлого, настоящего и будущего.

Собственные методы. Эти методы включают в себя ряд специфических методов науки государственного управления. Основным из них являются:

изучение документов;

непосредственное наблюдение;

метод work study;

метод case study.

Изучение документов. Речь идет об использовании письменных документов (текстов нормативных актов, ведомостей министерств, инструктивных писем, служебных записок и т.п.), статистических данных (статистика ведомств, финансовые отчеты и т.п.), организационных схем. Дополнительно можно использовать технические документы, стандарты, нормы, нормативы, биографии и т.д. Анализ объектов наблюдения может проводится классическими методами социологии, которые, в случае массовой регистрации фактов и их обработки, предполагают применение методов статистики.

Непосредственное наблюдение является смешанной методикой. Обычно в начале используются методы пассивного наблюдения за выборочной совокупностью (например, министерства или группы служащих). Затем применяются различные способы опроса. При этом нужно учитывать специфику управленческого аппарата; секретность, традиции, психологической особенности опрашиваемых. Далее применяются методы непосредственного наблюдения, включая интервью, тестирование и другие.

Метод “case stady”. Объектом изучения служат отдельные события, общие (разработка нормативного акта, плана городского строительства) или частные (снятие с должности, жалобы гражданина). Данное событие рассматривается как задача и обсуждается либо в высшем учебном заведении, либо в учреждении по подготовке и повышению квалификации государственных служащих. Такое изучение и анализ позволяет найти различные варианты решения, извлечь уроки для существующих управленческих организаций, преложить определенные решения и выявить общие тенденции.

Метод “work study”. Помимо социологических методов, для изучения аппарата административного управления весьма полезным и гарантирующим быстрые результаты является так называемый метод анализа труда (work study), издавна применяемый в производстве, а в последние годы используемый во многих странах также для исследований , проводимых в области управленческого труда. Этот метод состоит в детальном наблюдении за объектом труда (например, за прохождения поданного кем- либо заявления), определения проходимого объектом пути (с точной фиксацией всего, что происходит на отдельных этапах ), а затем в постановки ряда вопросов, касающихся каждого этапа в отдельности. На основании полученных ответов выясняются недостатки рассмотренного процесса работы и предлагается более эффективный. Последний этап состоит в том , чтобы проконтролировать внедрение в жизнь этого улучшенного процесса.

Весь разнообразный методический и методологический арсенал современной науки государственного управления подчинен одной цели - получению достоверного знания, объективных сведений о административных объектах, процессах их развития. Большая часть знаний науки государственного управления, также как и многих общественных наук, не являются нормативными - они не устанавливают разрешения или запреты, не обосновывают административные идеалы, не дают оценки государственным институтам, нормами и событиям.

Наука государственного управления относится пока еще в значительной степени к эмпирическим общественным наукам и выводит свои правила и закономерности из научного описание реальных событий и фактов, раскрытия причинно-следственных связей между различными явлениями. Наука государственного управления показывает государственную администрацию такой, какая она есть на самом деле. Одновременно она помогает обнаружить недостатки государственного управления, работы государственного аппарата и подсказывает пути их устранения. Но найденные ею решения проблем и предлагаемые рекомендации и реформы могут быть реализованы только политической властью.

4. Социальные аспекты государственной политики.

Российская Федерация в соответствии с Конституцией является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Критериями для оценки степени социальности государства выступают: соблюдение права на свободу человека; гарантии в проведении государством последовательной социальной политики, ориентированной на реально возможные инвестиции «в человека»; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых групп населения; гарантия создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти; соблюдение прав и гарантий, признающих и реализующих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия; гарантии социальной ответственности; соблюдение прав и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Государственная социальная политика - целенаправленная деятельность государства по управлению общественными процессами и отношениями в социально-культурной сфере. Она должна быть соотнесена с конкретно-историческими обстоятельствами, подкреплена финансовыми ресурсами и рассчитана на определенные этапные социальные результаты. Принципами государственной политики в социальной сфере являются: экономическая свобода человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства; доверие к регулирующей роли рынка; ответственность государства «за игру» рыночных сил, выработку законодательства, создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной жизни; социальная справедливость и социальная солидарность общества; тендерное равенство; участие граждан в государственном управлении, общественной и государственной жизни. Социальная политика реализуется государством в основных сферах социальных отношений: оплата, охрана, рынок труда, занятость и безработица; регулирование доходов населения; демография, семья, материнство и детство, молодежь; социальная защита; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальное страхование; образование, профессиональная переподготовка, повышение квалификации; наука; здравоохранение; обеспечение жильем, коммунальными и бытовыми услугами; культура; физическая культура, спорт, туризм; экологическая безопасность; защита социальных прав всех категорий граждан. Соответственно этим сферам выделяют направления социальной политики.

В основе типизации социальной политики лежат типы состояний общественной системы, соответственно выделяют: 1) социальную политику в социально устойчивых обществах; 2) социальную политику в обществах, находящихся в системных кризисах; 3) социальную политику в обществах, находящихся в состоянии деформации; 4) социальную политику переходного периода. Мировой опыт государственного управления фиксирует две модели реализации социальной политики: 1) сакрально-патерналистская, характеризуется полной ответственностью государства за все, что связано с социальной сферой, абсолютное исключение форм участия граждан; 2) либеральная, представленная тремя вариантами – социал-демократическим, корпоративным, собственно либеральным.

Социальная политика характеризуется множественностью целей и функций.

Инструменты государственной социальной политики – социальное законодательство; система государственных социальных стандартов (социальные нормативы и нормы). Методами разработки и реализации социальной политики являются социальное целеполагание, социальное прогнозирование, социальное программирование. Социальное целеполагание - разработка и закрепление в практике государственного управления целевых социальных ориентиров. По сути, это формирование показателей намеченного развития социальной сферы государства на определенный период. Результат социального целеполагания на долгосрочную перспективу – долгосрочная стратегия социального развития. В среднесрочной перспективе – это разработка целевых социальных нормативов дохода и потребления (уровень оплаты труда, размер прожиточного минимума, обеспеченность граждан жильем и т. д.); в краткосрочной перспективе – это разработка экономически подкрепленного, гарантируемого государством уровня социального продвижения. Социальное прогнозирование - деятельность государства по разработке прогнозов социально-экономического развития страны. Прогнозируются демографическая ситуация (уровень рождаемости, смертности, численность и половозрастная структура населения и т. д.), состояние миграционных процессов, уровень безработицы, среднедушевого дохода и пр. Экономическое и социальное прогнозирование тесно взаимосвязаны. Социальное прогнозирование может быть отраслевым (здравоохранение, демография, культура), территориальным (федеральный и региональным уровень). Продуктом деятельности государства по социальному планированию являются минимальные государственные социальные стандарты, плановые показатели отраслевого развития (с обязательным экономическим обоснованием). Основа государственного социального планирования – социальное программирование - выражается в разработке государственных целевых программ, например, «Культура России», «Старшее поколение», «Преодоление последствий радиационных аварий» и т. д.

Важнейшим механизмом реализации государственной социальной политики является социальная защита, понимаемая в российском правовом поле как совокупность гарантированных государством мер, направленных на минимизацию влияния факторов, снижающих качество жизни граждан. Это защита и от возможных нарушений прав, свобод личности, и от административного произвола, и от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека, других вредоносных факторов. Согласно определению

5. Налогово-бюджетное регулирование государственной политики.

Экономические методы проводятся с помощью различных мер макроэкономической политики (например, прогнозирование, социальные программы и т.п.). Они подразделяются на методы денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики.

Налогово-бюджетная политика – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, предпринимаемых государством в целях регулирования деловой активности путём изменения государственных расходов и налогообложения. Важнейшей категорией налогово-бюджетной политики является государственный бюджет – это финансовый счёт, в котором представлена сумма доходов и расходов государства за определённый период (обычно за год). Если расходы больше доходов, то говорят о бюджетном дефиците. Если доходы больше расходов – о бюджетном профиците. Помимо государственного бюджета принято также различать региональный бюджет (штатов, республик) и местный бюджет (муниципальных учреждений).

Основным источником поступления в бюджеты всех уровней являются налоги и сборы. Налог – это обязательный индивидуально – безвозмездный платёж, взимаемый с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства. Сбор – это обязательный взнос, уплата которого является условием совершения соответствующими органами юридически значимых действий в интересах уплатившего. По способу изъятия различают прямые и косвенные налоги. Прямые – это те налоги, которые взимаются непосредственно с владельца объекта налогообложения. Косвенные налоги уплачиваются конечным потребителем налогооблагаемого товара. По характеру накопления выделяют:

- прогрессивные налоги – это такое налогообложение, когда чем больше налогооблагаемая база, тем больше доля, которую приходиться отдавать в виде налога;

- регрессивные налоги - это такое налогообложение, когда приходиться отдавать большую часть низкого дохода и незначительную часть высокого. Обычно при этом налог в денежном выражении равен для всех плательщиков.

- пропорциональное налогообложение – это когда ставка налога постоянна при любой величине налогооблагаемой базы, но существует несколько фиксированных ставок для разных условий.  

Механизм государственного регулирования экономики постоянно совершенствуется, независимо от того, ориентируются правительства на монетаристские принципы экономической политики или склонны использовать более жесткие бюджетные инструменты регулирования. В современных условиях практика государственного регулирования экономики оказалась достаточно результативной, чтобы не допустить всеобщих кризисов и социально-опасных масштабов безработицы.

Фискальная, или бюджетно-налоговая политика — это совокупность средств и мероприятий государства, направленных на изменение порядка государственных расходов, налогообложения, предоставления льгот, субсидий, трансфертных платежей. Она проводится с целью аккумулирования финансовых ресурсов и воздействия на достижение макроэкономической стабильности, перераспределение ресурсов и доходов, обеспечение полной занятости, производство неинфляционного продукта, а в сочетании с мерами кредитно-денежной политики оказывает влияние на чистый экспорт (импорт) товаров и услуг.

Основными инструментами налогово-бюджетной политики являются налоговые и бюджетные регуляторы. К налоговым регуляторам относятся виды налогов и платежей, их структура, объекты обложения, субъекты платежей, источники налогов, ставки, льготы, санкции, сроки взимания, способы внесения. Бюджетные регуляторы — это уровень централизации средств государством, соотношение между федеральным или республиканским и местными бюджетами, дефицит бюджета, соотношение между государственным бюджетом и внебюджетными фондами, бюджетная классификация статей доходов и расходов и др.

Модели государственного регулирования фискальной политики

Правительства проводят дискреционную, так называемую стабилизационную, фискальную политику, которая в зависимости от фазы экономического цикла может быть сдерживающей или стимулирующей (дефицитной). Сдерживающая фискальная политика проводится на этапе экономического подъема с целью преодоления инфляции, вызванной избыточным спросом. Она направлена на ограничение деловой активности, уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем. Механизм реализации сдерживающей политики предполагает увеличение чистых налогов (разность между доходом правительства, полученным от взимания налогов, и правительственными трансфертными платежами) или их рост в сочетании с уменьшением правительственных расходов (закупок и заказов), что компенсирует ожидаемое оживление совокупного спроса в частном секторе экономики. Стимулирующая (дефицитная) фискальная политика осуществляется в период спада производства при значительном уровне безработицы посредством мероприятий, направленных на снижение чистых налогов или на сочетание снижения чистых налогов с увеличением государственных расходов. Стабилизационное воздействие налогов и государственных расходов на экономическое развитие обусловлено тем, что они обладают мультипликационным эффектом и оказывают прямое влияние на совокупный спрос, объем национального производства занятость населения. Так, в период спада правительства, стимулируя государственные расходы, вызывают мультипликационный рост потребительских расходов и множительный эффект инвестиций. Мультипликатор государственных расходов МР, равный отношению 1/(1 — MPQ, где МРС— предельная склонность к потреблению, показывает приращение ВНП в результате роста государственных расходов на закупку товаров и услуг. При значительном уровне безработицы государство проводит стимулирующую политику в форме сокращения налогов. Более низкие налоги вызывают увеличение доходов домашних хозяйств, что ведет к увеличению расходов и росту совокупного спроса, цен, расширению объема производства и совокупного предложения, а в результате — к повышению реального ВВП. Их снижение также стимулируют рост сбережений домашних хозяйств и увеличение прибыльности предпринимательских инвестиций, что, в свою очередь, способствует повышению нормы накопления капитала, расширению производства, снижению безработицы и увеличению национального продукта. Следовательно, налоги также приводят к мультипликационному эффекту

6. Государственное управление и проблема изучения бюрократии.

Государственная администрация - это совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать над руководством государственной (политической) власти исполнение и применение различных актов управления (законов, указов, декретов, постановлений, решений и т.д.) связанных с удовлетворением различных общественных потребностей.

Из приведенного выше определения государственного управления следует ряд следующих выводов:

• государственная администрация занимает подчиненное положения по отношению к официальным носителям государственной власти;

• она может располагать прерогативами публичной власти, лишь тогда, когда использует полномочия основных носителей власти в государстве;

• цели госадминистрации всегда вторичны и состоят в выполнении заданий порученных ей основополагающими государственными органами;

• деятельность государственной администрации связана с поставкой обществу определенных продуктов и услуг.

Существует большое разнообразие определений государственного управления. Одни авторы рассматривают государственное управление преимущественно как государственный менеджмент, другие подчеркивают его политическую природу и влияние, третьи упор делают на законодательные процессы и законы. Однако имеются некоторые основные, широко распространенные принципы, к которым можно отнести следующие:

• государственное управление основано на конституции, законах и правилах;

• государственное управление ориентированно на общественные интересы;

• государственное управление обеспечивает поставку обществу продуктов и услуг;

• государственное управление использует рыночные силы обеспечивающие рост экономики страны;

Элементы доктрины современного государственного управления, организационные и функциональные инструменты и процедуры сфокусированы на вопросах администрирования и менеджмента, где ударение делается на эффективности и достаточности, а не только на прямом выполнении законов. Вместо процесса исполнительные структуры современного государственного управления ориентированны на результат.

Можно предложить следующее определение: Государственное управление это использование и применение правовых, управленческих и политических теорий, экономических сил и организационных инструментов, процессов и процедур для выполнения правительственных задач, основанных на конституции и законах.

Управление– функция сложных организованных систем любой природы, обеспечивающей сохранение их структуры, поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти.

В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти.

Государственное управление имеет ряд признаков.

Главный из них заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности.

Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации.

Второй признак государственного управления– его непрерывный и циклический характер. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно—распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Исследование проблем бюрократии

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Само по себе это слово не несет негативной нагрузки.

Термин бюрократия иногда употребляют как синоним управления, администрирования. Подчас этот термин обозначает особый слой чиновников – управленцев, рационально организованную службу управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. Бюрократическое управление – это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний. Бюрократия как аппарат государственного управления обеспечивает стабильность и динамическое развитие социального организма.

Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти (иррациональная бюрократия).

Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во всех сферах жизни общества особенно важно понять формы и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций. Без него не может осуществляться государственное управление. Низкий престиж профессии чиновника, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования его труда, социальной защиты, существенно мешают поднять государственное управление на качественно новый уровень. Между тем эффективность и качество деятельности государственной бюрократии является одним из решающих факторов выхода России из состояния системного кризиса. Особое значение имеет профессионализм государственной службы субъектов Федерации, которая является относительно самостоятельным институтом государственного управления.

Анализ деятельности государственной бюрократии, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, а снижении профессионализма государственных служащих. При этом состояние государственной службы на данном уровне, ее особенности и специфика, качество профессионализма государственной бюрократии, проблемы управления профессионально-личностным развитием исследованы явно недостаточно. Стало очевидным, что в мероприятиях по совершенствованию государственной службы слабо учитываются социологический и структурно-функциональный подходы, не выявляются взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, не принимаются во внимание новые квалификационные требования при оценке работы государственной бюрократии [11,с.163].

Изучение бюрократии как социально-политического явления всегда было сопряжено с многочисленными сложностями: прежде всего аморфностью самого объекта исследования, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За приблизительно полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследований которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов различных авторов. Бюрократия рассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм.

В работах А. де Токвиля и Дж.Миля бюрократия сразу же стала объектом критики. Дж. Миль в своих работах противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности [2,с.39].

К.Маркс также дал критическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В.И. Ленина, который характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают...»2.

Несомненной заслугой марксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию как буржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, не проясняет глубинной природы бюрократии.

Традиция позитивной оценки бюрократии связана с именем М.Вебера. М. Вебер впервые представил проблематику бюрократии системно, став основоположником многих современных концепций. М.Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный, чистый и рациональный тип бюрократии – наилучшей из всех возможных форм организации.

В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др.3 Последователи М.Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М.Крозье [13,с.62].

Марксистская концепция также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа, М.С.Восленского. Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.

Проблемой политизации бюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-Л. Кермон. Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями.

Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду и др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты исследовали А.В. Оболонский, A.M. Орехов, С.П. Перегудов [4,с.186].

Эффективность государственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективности государственной власти и государственного управления в связи с возникновением необходимости реформирования государственного аппарата управления и поиска эффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад в исследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А. Крыштановской. Несмотря на это, вопросы формирования эффективности государственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются в центре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегда весьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке [6,с.133].

Практически отсутствуют публикации, в которых были бы представлены характеристики идеальной для российских условий модели бюрократии, частные принципы, и практические рекомендации по совершенствованию отечественного государственного аппарата всех уровней. Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельности государственной бюрократии в регионах, и в частности в Республике Татарстан. Можно выделить следующих авторов: А.А. Жабрева, Г.П. Зинченко, Б.Х. Зиннурова, Р.А. Мусаева, З.С. Гафаров, С.А. Иванову и др.

Важную роль в научном осмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросах социального управления и становления государственной службы Российской Федерации. В тоже время, на наш взгляд современный этап становления государственной службы, ключевым звеном которого является государственная бюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных социологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основные признаки и характерные черты.

7. Направления, цели и механизм реализации государственной политики.

Государственные структуры создаются для выполнения определенных задач, которые в той или иной степени связаны с разработкой и реализацией государственной политики. Можно сказать, что смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни.

Государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и т.д.

Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций, что включает:

• защиту граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности;

• обеспечение социальной активности;

• создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

Формирование и реализация государственной политики обычно имеют четыре этапа или, как иногда называют этот процесс, “политический цикл”, состоящий из нескольких последовательных действий.

1-й этап — определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).

2-й этап - разработка и легитимация государственной политики (формирование политики).

3-й этап - осуществление и мониторинг государственной политики (осуществление политики).

4-й этап — оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

Если рассматривать данный процесс с точки зрения взаимосвязи общественных проблем и государства, то на первом этапе государство должно определить эти проблемы (проблемы для государства), на втором этапе - разработать стратегию и план их решения, а также законодательно закрепить (легитимировать) политику, на третьем этапе - осуществить мероприятия по решению этих проблем (государство для проблем), а на заключительном этапе - оценить результаты и наметить свои будущие действия (программа для государства).

На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач.

В научной литературе о государственной политике основное внимание уделяется таким аспектам, как:

• процесс разработки политики;

• содержание политики в определенной сфере;

• результаты и последствия политики;

• методы обоснования политики;

• аналитические исследования и др.

Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют:

1) законодательные (представительные) органы власти;

2) исполнительные органы власти;

3) группы интересов и группы давления.

В отдельных случаях это ведет к созданию “железного треугольника”, в котором каждый из участников играет отведенную ему роль, выполняя определенные функции, которые различается на каждом из этапов. Вместе они могут существенно влиять на разработку и реализацию политики в определенной сфере, отстаивая корпоративные интересы.

Все это относится к непосредственным участникам, являющимся субъектами политики, однако необходимо учитывать и объекты политики, т.е. социальные слои и группы, на которые она распространяется. Тем более что в последнее время грань между ними становится все менее заметной, так как идет процесс подключения граждан к решению различных общественных проблем и формируется механизм, регулирующий взаимоотношения между государством и гражданами, направленный на повышение качества государственных услуг, облегчение административных процедур, получение информации о выполнении политики и ее эффективности со стороны населения.

Существуют различные модели разработки государственной политики.

В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели.

Модель “сверху - вниз”, когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей.

Модель “снизу - вверх”, при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.

“Смешанная” модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Однако при любых моделях и типах государственной политики ее результативность во многом зависит от того, в какой степени органы государственного управления следуют основополагающим административным ценностям, характерным для демократических государств, к которым относятся: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность.

Эти принципы должны являться основой деятельности всех государственных институтов и административных процессов, а также быть легко проверяемы со стороны внешних организаций: парламента, судебных органов, общественных организаций и граждан.

Обычно государственную политику разделяют по направлениям в зависимости от характера и содержания проблем и вопросов, которые необходимо решать органам власти в определённой сфере общественной жизни. Можно выделить следующие виды государственной политики: экономическую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т.д.

Однако возможна классификация и разделение по другим критериям, что позволяет лучше понять характер отношений, существующих между участниками разработки и реализации политики, а также определить уровень конфликтности той или иной политики. При данном подходе выделяются такие виды государственной политики, как политика распределительная, перераспределительная, регулирующая, административно-правовая, стратегическая и антикризисная.

Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др.

Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др.

Регулирующая политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, и др.

Административно-правовая политика связана с нормотворческой деятельностью и функционированием государства.

Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику.

Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий.