Тема 13
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Каковы особенности земли как природного объекта и ее экологической роли?
Земля является особо важным природным объектом, обладающим своей спецификой
и оказывающим влияние и на другие природные объекты. Она и пространственный
базис всякой деятельности, и главное средство производства в сельском и
лесном хозяйстве. Она обладает такими уникальными свойствами, как
ограниченность, неперемещаемость, незаменимость и др. Для земли как особо
ценного природного объекта характерна и такая особенность, как способность
при рациональном ее использовании не только восстанавливать свою
производительную силу, но и увеличивать ее. Такое главнейшее свойство
земли, особенно земли сельскохозяйственного назначения, как плодородие, при
умелом, научно обоснованном ее использовании не уменьшается, а, наоборот,
всемерно возрастает, что позволяет обеспечивать растущее население
продовольствием, а промышленность — сельскохозяйственным сырьем.
С землей как природным объектом органически связаны и другие компоненты
окружающей природной среды - недра, воды, леса, животный и растительный
мир, немыслимые вне земли и
без земли. Все это свидетельствует об исключительной важности земли как
особого экологического объекта, и о том, что отношения по поводу его
использования нуждаются в особом правовом регулировании и изучении.
При изучении данной темы следует также иметь в виду, что в нормативных
актах, в литературе и хозяйственной практике различают такие органически
связанные понятия, как «земля» и «почва». Если понятие «земля» охватывает
ее как целостный природный объект, то термин «почва» означает лишь ее
поверхностный слой. Оба этих понятия земли имеют определенное правовое
значение в качестве самостоятельных объектов правового регулирования. Так,
говоря о таком важнейшем свойстве земли, как плодородие, имеют в виду
именно ее поверхностный слой - почву, а не землю в целом, и тем более не ее
недра. Именно исходя из особой значимости охраны почв и повышения их
плодородия, разработана и утверждена особая программа «Повышение плодородия
почв России» («Плодородие») на 1992-1995 годы и на период до 2000 года,
государственным заказчиком которой является Министерство сельского
хозяйства и продовольствия Российской Федерации.
Каковы цели и задачи охраны земель?
Охрана земель, представляющая собой систему правовых, организационных,
экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное
использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из
сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на
восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение
плодородия почв, имеет цели:
- предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные
последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных
технологий производства, введения компенсационных выплат собственникам
земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам за ухудшение
качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других
собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов
независимо от состояния земель и экологической обстановки в целом;
- обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или
нарушению;
- создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а
также обеспечить собственников земли, земледельцев, землепользователей и
арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования
земельных участков.
Каково содержание охраны земель?
Охрана земель включает:
- рациональную организацию территории;
- восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных
свойств земли;
- защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления,
заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения
отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других
процессов разрушения;
- защиту от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель
карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками,
кустарниками и мелколесьем, от других процессов, ухудшающих культуртех-
ническое состояние земель;
- рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия и других
полезных свойств земли и своевременное вовлечение в хозяйственный оборот;
- снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении
работ, связанных с нарушением земель.
При невозможности в ближайшее время восстановить плодородие почв
деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных
химическими и радиоактивными веществами свыше нормы допустимой
концентрации, а также зараженных карантинными вредителями и болезнями
растений, осуществляется консервация земель в порядке, устанавливаемом |
Правительством Российской Федерации.
| Что такое мелиорация земель и каковы ее типы?
|j Как предусмотрено ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О ме-
|; лиорации земель», мелиорация земель - это коренное улучшение их путем
| проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противо-
| эрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиора-
| тивных мероприятий.
| В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают сле-
f • дующие типы мелиорации земель:
I гидромелиорация;
I агролесомелиорация;
1 культуртехническая мелиорация;
J: химическая мелиорация.
| При этом, как предусмотрено Законом, в составе отдельных типов мели-
| орации земель устанавливаются отдельные их виды.
э Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоратив-
): ных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, из-
•v лишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель,
| состояние которых зависит от воздействия воды.
| Агролесомелиорация земель - это комплекс мелиоративных мероприя-
; . тий, направленных на коренное улучшение земель посредством использова-
">. ния почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесных насажде-
У ний. К этому типу мелиорации относятся такие ее виды: противоэрозийная,
f полезащитная, пастбищезащитная.
| Культуртехническая мелиорация земель определяется в Законе как про-
•<| ведение комплекса «мелиоративных мероприятий по коренному улучшению
земель», что едва ли можно признать удачным, поскольку это может быть
отнесено и к любому другому типу мелиорации. Более показательно в этой
связи подразделение данного типа мелиорации на отдельные ее виды. Таковыми
признаются Законом расчистка мелиорируемых земель от древесной и
травянистой растительности, кочек, пней, мха; расчистка таких земель от
камней и иных предметов; мелиоративная обработка солонцов, рыхление,
пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы;
проведение иных культуртехнических работ.
Под химической мелиорацией земель понимается проведение комплекса
мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств
почв. Такая мелиорация включает в себя известкование почв, фос-форитование
и гипсование их.
Каковы полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области мелиорации
земель? К. полномочиям Российской Федерации отнесено:
- определение государственной политики в данной области;
- разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых
актов в области мелиорации земель и контроль за их соблюдением;
- владение, пользование, распоряжение и управление отнесенными к
федеральной собственности государственными мелиоративными системами и
отдельно расположенными гидротехническими сооружениями;
- финансирование мелиорации земель, обеспечиваемой отнесенными к
федеральной собственности государственными мелиоративными системами и
отдельно расположенными гидротехническими сооружениями;
- создание в установленном порядке специально уполномоченных
государственных органов в области мелиорации земель;
- утверждение и реализация федеральных программ в данной области;
- утверждение стандартов, норм и правил в области мелиорации земель и
контроль за их выполнением;
~ установление для субъектов РФ лимитов забора воды из каналов,
водохранилищ, с помощью которых осуществляется межрегиональное водора-
спределение;
- разрешение споров между субъектами РФ об использовании отнесенных к
федеральной собственности государственных мелиоративных систем, и отдельно
расположенных гидротехнических сооружений;
- проведение единой научно-технической политики в области мелиорации
земель;
- иные полномочия, определенные Конституцией РФ и федеральными законами.
К полномочиям субъектов РФ отнесено:
- владение, пользование, распоряжение и управление отнесенными к их
собственности государственными мелиоративными системами и отдельно
расположенными гидротехническими сооружениями;
- разработка и принятие в соответствии с федеральными законами законов и
иных нормативных правовых актов в данной области;
- финансирование мелиорации земель, обеспечиваемой отнесенными к
собственности субъектов РФ государственными мелиоративными системами и
отдельно стоящими гидротехническими сооружениями;
- разработка, утверждение и реализация региональных (территориальных)
программ в области мелиорации земель и контроль за их выполнением;
- установление для граждан и юридических лиц лимитов забора воды из
государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной
собственности отдельно стоящих гидротехнических сооружений в пределах
лимита водопотребления, выделенных субъектам Российской Федерации;
- иные полномочия, не отнесенные к ведению Российской Федерации.
Каковы полномочия органов местного самоуправления в области мелиорации
земель?
Органы местного самоуправления могут осуществлять в данной области
следующие полномочия:
- владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно
расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной
собственности;
- обеспечение защиты окружающей природной среды при проведении мелиорации
земель на соответствующей территории;
- участие в экспертизе проектов мелиоративных систем и отдельно
расположенных гидротехнических сооружений;
- координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности
граждан и юридических лиц в области мелиорации земель.
Какими нормативными актами регулируются отношения по обеспечению плодородия
земель сельскохозяйственного назначения?
Основополагающим нормативным актом в данной области является Федеральный
закон от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Им определены
полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов, органов местного самоуправления, а также права и обязанности
собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных
участков, в области обеспечения плодородия этой важнейшей категории земель,
составляющей одно из основных богатств страны.
Какими нормативными актами регулируются отношения по применению химических
веществ в сельском хозяйстве?
Применение в сельскохозяйственном производстве различного рода химических
веществ - пестицидов, гербицидов и других агрохимикатов, нарушение
установленных норм и правил представляет серьезную опасность для ппиполной
соеды и здоровья населения. Этим и обусловлено
принятие в 1997 году специального Федерального закона «О безопасном
применении пестицидов и агрохимикатов».
Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 51) предусмотрено, что
предприятия, учреждения, организации, должностные лица и граждане обязаны
соблюдать правила производства, хранения, транспортировки и применения
химических веществ, используемых в сельском хозяйстве в качестве средств
защиты растений, стимуляторов роста, минеральных удобрений, в иных отраслях
народного хозяйства, выполнять установленные нормативы их использования,
принимать меры к предупреждению вредных последствий их применения для
здоровья человека, окружающей природной среды.
Госсанэпиднадзор Минздрава России совместно с Минсельхозпродом России
периодически утверждает список химических препаратов, разрешенных для
применения в сельском хозяйстве, и предельно допустимые нормы содержания
остаточных химических веществ в продуктах питания. Применение новых
химических веществ, способных оказать прямое или косвенное влияние на
здоровье человека, допускается только с разрешения Госсан-эпиднадзора
Минздрава России. Запрещается применение токсичных химических препаратов,
не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и
окружающую природную среду. Правила охраны окружающей природной среды в
интересах охраны здоровья человека от экологически вредного воздействия
химических веществ, применяемых в народном хозяйстве, утверждаются
специально уполномоченными на то государственными органами Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды, санэпидемнадзора.
Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологи-ческом
благополучии населения» предусмотрено, что в почвах городских и сельских
поселений, сельскохозяйственных угодий содержание опасных для человека
химических и биологических веществ, биологических и микробиологических
организмов, а также уровень радиационного фона не должен превышать
предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными
правилами.
Что такое консервация земель и каковы ее цели?
Под консервацией земель понимается выведение их из хозяйственного оборота в
целях сохранения и восстановления плодородия почв, улучшения природной
среды и здоровья человека. Земли, выведенные из хозяйственного оборота в
результате их консервации, сохраняются за собственниками земли,
землевладельцами и землепользователями (при создании ими необходимых
условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий)
либо переводятся в земельный запас.
В зависимости от способа восстановления деградированных
сельскохозяйственных угодий и степени загрязнения земель вместо консервации
может вводиться специальный режим их использования или осуществляться
изменение целевого назначения земель.
IКакие земли подлежат консервации?
Консервации подлежат сельскохозяйственные угодья с сильноэродированными,
сильнозасоленными, сильнозаболоченными (в результате подтоп-ления или
нарушения экологических требований) почвами, подверженные в большой степени
опустыниванию, имеющие просадки поверхности вследствие добычи полезных
ископаемых, оленьи пастбища с сильно нарушенным почвенно-растительным
покровом в случаях, когда использование по целевому назначению земель с
указанными признаками деградации приводит к дальнейшему развитию негативных
процессов, ухудшению состояния почв и экологической обстановки, а также
земли, загрязненные токсичными промышленными отходами свыше предельно
допустимых уровней.
Какое порядок выявления деградированных сельскохозяйственных угодий и
загрязненных земель?
Выявление таких угодий и земель производится путем обследований,
проведенных по утвержденным методикам предприятиями, организациями, а также
гражданами, получившими лицензии на эти обследования. В ходе таких
обследований устанавливается местоположение и площадь земель, состав
угодий, их качественное состояние на момент выявления деградации и
загрязнения, динамика их развития за последние 5-10 лет, причины этих
негативных процессов. По результатам обследований изготовляются карты,
картограммы, таблицы по видам и степени деградации и загрязнения земель,
заключения по дальнейшему использованию таких земель (введение специального
режима использования, изменение целевого назначения, рекомендуемый срок
консервации и др.).
Решения о дальнейшем использовании деградированных сельскохозяй- , ственных
угодий и загрязненных земель принимаются местной администрацией, в ведении
которой находятся эти земли, или по ее поручению соответствующими
исполнительными и распорядительными органами.
Каковы цели и виды экологического стимулирования рационального
использования и охраны земель?
Экологическое стимулирование рационального использования и охраны земель
имеет целью повышение заинтересованности собственников земли,
; землевладельцев, землепользователей и арендаторов в сохранении и воспро-
; изводстве плодородия почв, защите земель от негативных последствий про-
• изводственной деятельности.
Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель
осуществляется путем:
; - выделения средств республиканского или местного бюджетов для
восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
J - освобождения от платы за земельные участки, находящиеся в
стадии
: сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом
|: производства работ;
- частичной компенсации из средств бюджета снижения дохода в результате
временной консервации земель;
- поощрения граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство,
сельскохозяйственных производственных кооперативов и других формирований,
лесхозов и иных предприятий, а также их руководителей и специалистов за
улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель
лесного фонда;
- установления повышенных цен на экологически чистую продукцию.
Каковы задачи государственного контроля за использованием и охраной земель?
Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель
являются обеспечение соблюдения всеми государственными и общественными
органами, государственными, кооперативными предприятиями, учреждениями,
организациями, а также гражданами требований действующего законодательства
в целях эффективного использования и охраны земель.
Какие органы осуществляют государственный контроль за использованием и
охраной земель?
Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется
органами государственной власти, Федеральной службой земельного кадастра и
ее органами на местах и другими государственными органами.
Как осуществляется государственный контроль за использованием и охраной
земель?
Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной
земель определяется Положением, утвержденным Постановлением Совета
Министров - Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. Этот порядок является
обязательным для исполнения всеми физическими, должностными и юридическими
лицами.
Положением о порядке осуществления государственного контроля за
использованием и охраной земель в Российской Федерации определены функции
органов, осуществляющих государственный контроль; права и обязанности
должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль за
использованием и охраной земель; порядок наложения штрафов за нарушения
земельного законодательства.