Муниципальное управление (Половинкин)

и на довольно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает ряд иных проблем.

Остановимся на них подробнее, поскольку и Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают переход к этой системе.

Прежде всего, достаточно сложным оказывается механизм разграничения доходных источников по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за определенными уровнями власти. По каким же принципам должны закрепляться доходные источники за уровнями власти?

С нашей точки зрения, при закреплении доходных источников должны учитываться следующие критерии:

1. Желательно, чтобы виды доходных источников соответствовали предметам ведения органов местного самоуправления. Другими словами,

наиболее эффективно органы местного самоуправления могут осуществлять налогообложение в тех сферах, где именно они определяют политику. Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесен к доходным источникам местных властей, поскольку только они могут тщательно проанализировать состояние земельных отношений, режимы использования земельных ресурсов, определить порядок землепользования, наладить эффективный учет и контроль земельных ресурсов.

2. Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием деятельности, общественно значимой для населения муниципального образования. Так, налоги, ограничивающие право на осуществление каких-либо конкретных видов деятельности, также должны

быть отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В то же время, исходя из изложенного выше принципа, для регулирования лучше использовать налоги, которые взимаются государством с граждан.

Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.

Не менее важной является проблема поиска механизмов выравнивания уровня жизни. Эта проблема серьезно обострилась после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку, с одной стороны, резко выросло количество субъектов бюджетного регулирования,

с другой стороны, все муниципальные образования стали в области формирования бюджета равноправными.

Федеральный закон предусматривает два механизма выравнивания:

1. По государственным гарантиям, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт,

стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт,

стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт,

стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности).

Под минимальным государственным стандартом в данном случае понимается перечень минимальных услуг, оказываемых государством населению. Минимальные государственные стандарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности производится расчет минимальных бюджетов, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных властей, а региональных.

Завершая разговор о видах налоговых систем, необходимо еще раз отметить, что ни одна из приведенных выше систем в чистом виде, как правило, не применяется, а берется лишь за основу.

Как было отмечено выше, налоги составляют базу большинства местных бюджетов, однако немалую роль в формировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, к которым относятся все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками. Так, в

большинстве случаев они устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер. К

неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода:

городскую и земельную ренту;

доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

санкционные (прежде всего штрафы);

различные виды пошлин и сборов.

Наиболее важными и сложными из перечисленных доходных источников являются городская и земельная рента. В отличие от аренды,

которая предполагает получение доходов от муниципальной собственности, городская и земельная рента взимаются со всех форм собственности просто за то, что собственник пользуется общими для жителей данного муниципального образования условиями. Поскольку отдельные виды налогов не могут охватить всего спектра условий жизни и производства, которые создаются для собственников на территории муниципального образования, земельная и городская рента как бы аккумулируют в себе плату за условия в целом. Но вряд ли возможно и целесообразно вводить налог на политическую стабильность или на

комфортную психологическую среду. Поскольку население, проживающее на территории, в разной степени использует те условия, которые создаются совместно всем населением, сама рента носит дифференцированный характер и, как правило, для ее исчисления избирается наиболее простой и надежный способ обложения - взимание платы за наличие собственности.

Рентные платежи, кроме всего прочего, выполняют еще одну важную функцию: регулируют вопросы использования собственности. К примеру,

завышенная рента ведет к сворачиванию производства, заниженная рента -

к спекуляциям недвижимостью и землей и нерациональному ее использованию.

Городская и земельная рента активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране они, к сожалению, не применяются в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов.

Не менее проблематичным является и применение такого источника поступлений в бюджет, как штрафы, поскольку установлением видов штрафов и их размеров занимаются органы государственной власти.

Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, поскольку исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления. К тому же государственная власть настолько неповоротлива и инертна, что не может реагировать на быстро меняющиеся условия жизни.

Применение санкционных мер крайне необходимо для деятельности органов местного самоуправления не только как источник дохода, но и в большей степени как механизм реализации властных полномочий.

Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Так, сколь бы суровым и продуманным не было решение о принятии различных общеобязательных правил,

принимаемых органами местного самоуправления, они не будут действовать без механизма принуждения в виде санкций за неисполнение.

Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Этот вид поступлений хорошо известен и представляет систему расчетов между производителем услуг и их потребителем.

Отличие его от взаиморасчетов между другими субъектами хозяйственных отношений в том, что тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления.

К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Приведенные выше классификации расходов и доходов могут быть использованы для грамотной оценки результатов и организации мониторинга. Они позволяют сделать анализ менее формализованным и более многомерным. Это крайне важно, так как итогом этой работы является коррекция планов и стратегий будущего бюджетного года.

Крайне важно отметить, что все эти процессы не протекают изолированно друг от друга, они пересекаются и по времени, и по задачам.

Приведенные выше схемы расставляют акценты и позволяют определить господствующие мотивации и структуры на том или ином этапе.

Так, по итогам мониторинга исполнения может потребоваться корректировка бюджета или финансового плана. Тогда бюджетная процедура должна быть воспроизведена по конкретной узкой задаче.

8.3. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Особое положение среди субъектов финансовой системы страны занимают государственные и муниципальные (местные) финансы, что обусловлено их специфическими функциями в условиях рыночной экономики, призванными снять фиаско рынка. «Под государственными и

аккумуляции и использования денежных средств государства и муниципальных образований. Поскольку государственные и муниципальные финансы имеют фондовую форму – бюджеты соответствующего уровня, то аккумуляция денежных средств образует доходы бюджетов, использование денежных средств – расходы бюджетов.

При этом в силу специфики финансов этих структур аккумуляция денежных средств осуществляется только через распределительные процессы. Распределение как акт воспроизводственного процесса формирует финансовые средства государства и муниципальных образований. При этом объектом распределения выступает ВВП (валовой региональный продукт (ВРП) – для регионального бюджета) и (или)

национальный доход.

Кроме того, термин «ограниченные» денежные средства означает,

что выработка мер бюджетной политики должна строиться на установлении приоритетов политики и осуществлении надлежащих фискальных усилий (меры, направленные на получение дохода,

реалистичны; государственные расходы находятся под государственным контролем; дефицит бюджетов считается приемлемым, т.е. он не ведет к раскручиванию инфляционной спирали), поскольку сумма всех предлагаемых правительством программ всегда превосходит его возможности по финансированию этих программ. При составлении прогноза и собственно бюджета следует помнить, что всегда существуют бюджетные ограничения.

Таким образом, формирование основного объема денежных средств органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется посредством мобилизации государственных и муниципальных доходов (ст. 6 БК РФ). Источниками формирования государственных денежных средств являются налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления и займы (федеральные,

региональные и местные). Источниками формирования муниципальных

денежных средств являются налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления собственного уровня и система муниципальных заимствований.

Использование денежных средств органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в виде государственных и муниципальных расходов, призванных обеспечить выполнение функций государства (ст. 6 БК РФ).

Основное назначение государственных и муниципальных финансов состоит в следующем:

решении социальных задач и функций государства и местного самоуправления;

обеспечении стабилизации и роста национальной экономики,

которые на современном этапе достижимы при условии инновационного

развития национальной экономики;

регулировании экономики в условиях риска и неопределенности;

обеспечении ликвидации различий в уровне социально-

экономического развития территорий страны и др.

В качестве особенностей государственных и муниципальных финансов можно выделить следующие:

1. Формируются в процессе распределения ВВП, инструментом аккумуляции выступают налоги и сборы различного уровня, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления. При этом оценка мер,

направленных на получение дохода, требует анализа общей эффективности всей налоговой системы, поскольку налоговые доходы являются ведущими в консолидированном бюджете Российской Федерации. Налоги должны взиматься без чрезмерного искажения рыночных механизмов или системы стимулов.

2. Направляются на решение задач государства и местного самоуправления сообразно критериям эффективности и справедливости.

Критерий эффективности предусматривает экономическую отдачу

государственных расходов; справедливости – систему социальных и экономических программ, направленных на выравнивание уровня жизни территорий и разрыва в имущественном состоянии граждан.

3. Предусматривается приемлемый дефицит (профицит) бюджетов,

главным критерием которого является процентная ставка, позволяющая привлекать заемные средства. Если данная ставка не затрагивает существенным образом другие ставки финансовых рынков, то дефицит бюджета считается приемлемым.

4.Формируются как собственные доходы, так и система заимствований.

5.Предусматривается система заимствований как источник покрытия дефицита бюджетов разного уровня, которая содержит только долговые инструменты – кредиты разного направления и уровня,

казначейские векселя, государственные и муниципальные краткосрочные и

долгосрочные облигации.

6.Выполняют тройственную функцию на рынке долга – государство

иместное самоуправление могут выступать на этом рынке как кредиторы,

заемщики и гаранты.

Условия эффективного функционирования государственных и

местных финансов:

1.Эффективное разделение полномочий между бизнесом и государством в национальной экономике. Золотое правило данного разделения гласит: сектор государственного управления не должен извлекать прибыли от присущей ему деятельности.

2.Нерыночный характер услуг, предоставляемых государством и местным самоуправлением.

3.Неисключаемость услуг государственного и муниципального сектора, означающая, что их нельзя предоставить одному лицу без предоставления в распоряжение всех других лиц.

Содержание государственных и муниципальных финансов

проявляется и в соответствующих им принципах.

Принципы функционирования государственных и муниципальных

финансов в Российской Федерации.

единство законодательной и нормативной базы, единая бюджетная классификация;

прозрачность государственного и муниципального секторов экономики;

разграничение полномочий и предметов ведения между бюджетами разного уровня;

целевая ориентированность, направленная на реализацию функций государства;

экономическая эффективность и социальная справедливость;

программно-целевой метод составления бюджетов –

финансирование программ;

 управление финансовыми потоками на централизованной основе.

На организацию государственных и муниципальных финансов влияет ряд основополагающих факторов:

 форма государственного устройства (унитарное государство,

федерация, конфедерация), формирующая бюджетное устройство в стране,

аследовательно, и структуру его бюджетной системы;

особенности административно-территориального устройства государства, проявляющиеся в неравномерности территориальных образований, входящих в состав субъекта федерации (республика, край,

область, округ), определяющие многоуровневость бюджетной системы;

 особый статус отдельных территориальных образований

(закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и

экономические зоны), влияющий на объем полномочий по доходам и расходам данных территорий.