Раздел IV.

Лекция 4. Политическое управление и государственное управление

1. Соотношение политического и государственного управления: теоретические подходы.

2. Понятие государства.

3. Государство как субъект политического управления и государственная политика. Виды управления в государственных институтах: рутинное, ситуативное, программно-целевое, стратегическое.

4. Государственное администрирование. Бюрократия и альтернативные системы управления.

1. Соотношение политического и государственного управления:

теоретические подходы.

Государство занимает центральное место, как в политической системе, так и в системе политического управления. Современное понимание политического связано с представлениями о реализации общественных интересов и потребностей через механизмы и институты государственной власти.

Известный российский политолог А.А. Дегтярев отмечает, что «государственное управление, связанное с разработкой государственной стратегии и проведением повседневной публичной политики, занимает ключевое место в структуре политического процесса» [5].

Поскольку существуют разночтения в определении соотношения понятий и явлений государственного и политического управления, необходимо специально остановиться на этой проблеме.

Как мы уже выяснили ранее¹, позиции различных авторитетных представителей политико-управленческой науки по поводу соотношения политического управления и управления государственного не совпадают:

• директивная модель ориентирует на признание государства в качестве единственного, исключительного субъекта политического управления. В таком случае возникают следующие версии:

а) государственное управление выступает синонимом политического управления, полностью с ним совпадает содержательно;

б) политическое управление объявляется одним из элементов государственного управления (у Г.И. Козырева – отраслью госуправления, наряду с экономическим, социальным и др.; у Р.Т. Мухаева – базовым элементом государственного управления, связанным с принятием политических решений и формированием государственной политики, существующим наряду с другим элементом – государственным администрированием);

в) вводится понятие «государственное политическое управление» (или «политическое государственное управление» [см.: 15; 17], на внешнем уровне снимающее проблему дифференциации, различения управления государственного и политического. При этом возможно как фактическое «объединение» с позициями (а) или (б), так и допущение наличия «негосударственного политического управления», наряду с «государственным». Последняя позиция может рассматриваться как нонсенс (общественное самоуправление нигде в мире не достигло такой степени зрелости, чтобы государство могло безболезненно для социума «отмереть»). Однако, теоретически можно рассуждать о «негосударственном политическом управлении» как структурном элементе процесса политического управления, понимая под этим воздействие на политический процесс, на принятие политических решений негосударственных политических и общественных институтов, с использованием специфических средств (политический менеджмент, лоббирование, мобилизация общественного мнения и др.). Последняя позиция представляет собою компромисс, шаг в направлении к коммуникативному подходу к политическому и государственному управлению;

• коммуникативная модель политического управления ориентирует на признание государственной власти в качестве важнейшего, но не единственного актора политического управления, как одной и сторон политической коммуникации государственных, негосударственных институтов (партий, движений, лобби, групп интересов) и гражданского общества.

Поскольку поле политического очевидно шире поля государственного, а в принятии политических решений усиливается тенденция роста роли негосударственных политических акторов, схематично соотношение политического управления и государственного управления можно представить следующим образом (см. далее схему 1).

В рамках различных направлений исследования сложилось множество определений государственного управления (далее ГУ), которые можно разделить на четыре группы:

1) рассмотрение ГУ как части более широкого набора политических институтов, включенных в циклы принятия и исполнения политических решений, в систему организации публичной власти и реализации публичного интереса;

2) правовое понимание ГУ как способа претворения в жизнь набора правил и ограничений индивидуального и коллективного характера, принятого в данном обществе;

3) анализ ГУ как способа организации работы публичной бюрократии;

4) рассмотрение ГУ как особого рода деятельности, как профессии [4, с. 262].

Схема 1. Соотношение государственного и политического управления (на основе коммуникативной модель политического управления)

С точки зрения предмета науки политического управления наиболее значимым представляется первый из названных выше подходов к государственному управлению.

Некоторые авторы предлагают рассматривать государственное управление в широком и узком смыслах [14, с. 60].

В первом, широком, смысле государственное управление есть осуществление государственной власти через принятие политико-государственных решений и их реализацию, целенаправленное воздействие государства на социальные процессы и явления, деятельность людей, с учетом механизмов обратной связи.

В узком смысле государственное управление – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на регулирование жизнедеятельности общества и осуществляемая на профессиональной основе специализированными органами власти и должностными лицами [см. там же]. Такая трактовка характерна для административного права, выделяющего в отдельную отрасль законотворческую деятельность власти.

В широком смысле государственное управление связывают с проводимой государственной публичной политикой (Public Policy) и выработкой конкретного политического курса (Policy Making).

При этом выделяют ряд структурных блоков государственной политики:

1. формирование легитимных субъектов политики и властной иерархии;

2. разработка стратегического курса и принятие государственных решений;

3. административные средства реализации управленческих решений;

4. государственный контроль и арбитраж, обеспечение самокоррекции политического режима и обратной связи с объектами государственного управления [7, с. 342].

А.А. Дегтярев выделяет ряд наиболее важных функций государственного управления:

«В государственном управлении, с одной стороны, по каналам принятия официальных решений аккумулируется и выражается коллективная воля социума, а с другой – через определенные институциональные механизмы и при помощи инструментальных средств она реализуется в публичной политике, связанной с управлением общественными делами. По своей структуре управление включает в себя два процесса: во-первых, регулирования коллективных ресурсов общества и, во-вторых, целенаправленного руководства людьми, поддержания определенного институционального порядка между ними» [5].

Специфика государственного управления в отличие от политического менеджмента как формы политического управления состоит в возможности использования в качестве средств воздействия на управляемый объект (общество в целом, его политическая подсистема) таких ресурсов как нормативный (законотворчество), статусный (властные полномочия) и, в особенности, права на легитимное насилие (силовой аппарат государства) [13].

Как особый вид социальной активности государственное управление оформилось в середине XX века. В Западной Европе государственное управление было институционализировано как самостоятельная научно-образовательная отрасль в последние 50-60 лет: так в Италии, Германии, Бельгии и Великобритании учебные планы и программы по государственному управлению были разработаны в период между 1955 и 1970 гг. Не во всех европейских странах государственное управление выделено в самостоятельную академическую дисциплину, оно зачастую изучается в рамках правоведения, политологии или бизнес-администрирования. В странах Северной Америки эти процессы начались раньше: в США обучение государственному управлению на магистерском академическом уровне берет начало с 1924 г., а в Канаде – с 1936 г.

В качестве самостоятельной отрасли знания государственное (публичное) управление сформировалось в 40-60-е гг. ХХ века. в рамках двух взаимосвязанных дисциплин: публичного управления или изучения публичных политик (public policy) и изучения публичной администации (public administration), т.е. органов публичного управления, регулирующих их деятельность норм, практики. Позднее возникают такие дисциплины политико-управленческого цикла как теория государственных организаций, теория принятия решений и др. Американские ученые Г. Лассуэл, Г. Саймон, О. фон Моргенштерн, Ч. Линдблом, Д. Истон, Э. Даунс, Дж. Марч и другие единодушно признаются основателями науки публичного (государственного) управления. В странах Северной Америки раньше, чем в Европе, появились и профессиональные ассоциации, решающие задачи разработки и внедрения стандартов подготовки госслужащих. В США была создана Национальная ассоциация школ государственных дел и управления (1969). Позднее и в Европе была образована Европейская ассоциация по аккредитации в области государственного управления (1999) [см.: 8, с. 45-46].

В СССР изучение государственного управления не было сконцентрировано в рамках одной общей науки. Его проблемы изучались в рамках различных дисциплин (право, психология, экономика и др.), а синтезирующую функцию выполняли идеологизированные социальные науки – научный коммунизм, политическая экономия социализма, советское и партийное строительство. Только в конституционном (государственном) и административном праве государство изучалось в целом и в русле мировых традиций. Однако правоведческий ракурс рассмотрения государственного управления накладывает свои ограничения, поскольку, например, административное право предлагает считать государственным управлением лишь исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти, тем самым, сужая сферу государственного управления и игнорируя управленческие функции других ветвей власти. В целом, можно сказать, что наука государственного управления в России переживает период становления, причем исследования затрудняются закрытостью политико-административной системы, недостаточным финансированием науки, в значительной мере базируются на « импортном» знании [см.: 15, с. 12-13].