СЭГ традиции и современность

Ключевое для бюджетного процесса понятие «расходные обязатель ства» было введено в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2004 г. в рамках реформы межбюджетных отношений. Федеральный закон уточ няет его определение в рамках сформированной тогда и подтвердившей свою эффективность базовой схемы разграничения расходных обяза тельств, в соответствии с которой публично правовое образование, уста новившее расходное обязательство (принявшее закон, программу), дол жно обеспечить его исполнение за счет средств своего бюджета — либо непосредственно, либо, в случае «делегирования» полномочий, путем предоставления субвенций другим публично правовым образованиям. Наиболее распространенная в 1990 х — начале 2000 х гг. схема «необес печенного мандата», когда расходное обязательство устанавливалось од ним публично правовым образованием (как правило, Российской Феде рацией), а исполняться должно было другими публично правовыми образованиями, законодательно запрещена.

Наряду с подтверждением этих основополагающих для любой бюд жетной системы принципов, федеральный закон предусматривает рас ширение применения понятия «расходных обязательств» в бюджетном процессе (от их принятия и отражения в бюджете ассигнований на их исполнение до возникновения и оплаты документально подтвержденных денежных обязательств).

Прежде всего, вводятся понятия «публичных обязательств» (установ ленных законами) и входящих в их состав «публичных нормативных обяза тельств» (установленных законами перед физическими лицами в опре деленном объеме и подлежащих исполнению в денежной форме). На данном этапе развития бюджетного законодательства предлагается огра ничиться отражением специфики в бюджетном процессе только публич ных нормативных обязательств, имея в виду что в перспективе в Бюд жетный кодекс Российской Федерации могут (должны) быть введены и другие типы расходных обязательств, прежде всего гражданско право вые (обусловленные государственными или муниципальными контрак тами, трудовыми соглашениями) и межгосударственные (установленные международными договорами). В частности, в отличие от других обяза тельств, публичные нормативные обязательства не требуют ежегодного подтверждения, доведения лимитов бюджетных обязательств, включения ассигнований в бюджетную смету. В случае недостаточности ассигнова ний на их исполнение разрешается превышать на 5% предельные объе

мы расходов, одновременно запрещается перераспределять образовавшу юся по ним экономию на другие цели. Таким образом, главный распоря дитель средств соответствующего бюджета, которому предусмотрены ас сигнования на исполнение публичных нормативных (а в перспективе и всех публичных) обязательств, при их администрировании действует как орган публичной власти, а не юридическое лицо — участник гражданс ких правоотношений.

При дальнейшем развитии предложенного законопроектом подхода может потребоваться уточнение последовательности возникновения и соотношения расходных обязательств.

Так, гражданско правовое обязательство, например контракт на стро ительство объекта, возникает в результате подписания государственного (муниципального) контракта. Однако для того чтобы получить на это право, главный распорядитель бюджетных средств должен пройти ряд предварительных этапов — начиная от внесения проекта и утверждения соответствующей бюджетной программы (или принятия решения о стро ительстве объекта) до утверждения проектно сметной документации. До их завершения расходное обязательство еще не существует, но фактичес ки уже объявлено и на него должны быть предусмотрены бюджетные ас сигнования. Кроме того, до конца не ясным остается соотношение между обязательством по реализации утвержденной программы и обязатель ством по строительству в ее рамках конкретного объекта.

Эти вопросы могут быть решены, например, путем определения по нятий «рамочного» (утвержденная программа, проект) и «контрактного» (заключенный контракт) гражданско правового обязательства либо бо лее четким разделением этапов их «введения» или «принятия» (утверж дения программ, проектов) и «установления» (заключение контракта). Аналогичный подход может применяться и в отношении публичных обя зательств с их разделением на «рамочные» и «нормативные» (в том числе — перед юридическими лицами и другими бюджетами) и совпадением эта пов «введения» («принятия») и «установления» для публичных норматив ных обязательств.

Наряду с разделением расходных обязательств в зависимости от их правовой природы, федеральный закон вводит разделение планирования

действующих и принимаемых расходных обязательств, позволяющее повы сить обоснованность и прозрачность бюджетного планирования. В то же время полная реализация этого подхода требует не столько нормативно

го, сколько методологического обеспечения (прежде всего, в рамках раз работки и использования реестров расходных обязательств), а также вы работки и соблюдения политических процедур принятия в пределах ус тановленных бюджетных ограничений новых расходных обязательств.

Все эти подходы предлагается распространить и на бюджетные инвес тиции. При этом если на федеральном уровне для этого предусматривается двухлетний переходный период, то на региональном (местном) уровне но вый механизм может быть внедрен более последовательно и в более корот кие сроки, поскольку полномочия по данным вопросам полностью пере даны субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Целью данного направления реформы должна стать интеграция на ос нове единых принципов планирования «текущих» и «капитальных» рас ходов. Сохраняющееся на всех уровнях бюджетной системы «раздельное (двойное) бюджетирование» — наиболее существенное несоответствие критерию бюджетной консолидации, а продолжающееся «прямое» финан сирование объектов «чужой» собственности — очевидное нарушение кри терия бюджетной автономии. Международный опыт однозначно доказы вает, что применение «особых» процедур планирования бюджетных инвестиций, особенно если оно сопровождается обособлением заранее ус тановленного объема «инвестиционных» расходов (в любом их понима нии), вне зависимости от заявляемых целей приводит к искажениям в определении бюджетных приоритетов, снижению финансовой дисцип лины и общего контроля за объемом расходов, распылению ресурсов и долгострою, размыванию ответственности главных распорядителей бюд жетных средств, фактически блокируя развитие среднесрочного бюдже тирования, ориентированного на результаты.

Для достижения этой цели можно использовать планируемый к вне дрению на федеральном уровне подход (утверждение исполнительным органом адресной инвестиционной программы, содержащей данные о планируемых и утвержденных проектах на весь срок их реализации, т. е. фактически являющейся реестром «инвестиционных» обязательств) либо, что более предпочтительно, включение «инвестиционных» обязательств в общий реестр расходных обязательств с отражением ассигнований на их исполнение отдельными строками бюджета или, по установленным критериям, в сводной бюджетной росписи. В любом варианте принятие новых обязательств по инвестиционным проектам должно осуществлять ся в общем порядке без предварительного выделения «лимитов» на «ка питальные» (и любые другие) расходы, что будет способствовать отбору

наиболее приоритетных и результативных решений, а также полному учету принимаемых обязательств (в том числе — «текущих» расходов, необходимых для обеспечения функционирования вводимых объектов).

Кроме того, как и на федеральном уровне, должна быть прекращена практика прямого или косвенного «навязывания» и (или) исполнения субъектами Российской Федерации «инвестиционных» обязательств му ниципального образования. В случае необходимости поддержки строи тельства «сопряженных» с общими целями регионального развития или развития муниципальной инфраструктуры следует использовать соответ ственно «программные» (включенные в состав долгосрочных региональ ных программ) или «блоковые» (распределяемые по формуле) субсидии региональных фондов софинансирования. При этом бюджетные инвес тиции в объект муниципальной собственности всегда являются расход ным обязательством муниципального образования, у субъекта Российс кой Федерации могут возникать обязательства только по предоставлению межбюджетных субсидий, обусловленных, в том числе, принятием и ре ализацией соответствующих муниципальных программ или проектов.

Принципиально повышается значение среднесрочного финансового пла нирования.

Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации также требует ежегодной разработки трехлетнего перспективного финан сового плана, но фактически годовой бюджет и перспективный финан совый план до 2005 г. являлись (а для большинства регионов и муници палитетов до сих пор остаются) не связанными друг с другом документами. С 2005 г. на федеральном уровне внедрена новая модель, в рамках которой годовой бюджет является частью ежегодно утверждаемого Правительством перспективного финансового плана на трехлетний период. Новой редак цией Бюджетного кодекса предлагается сделать эту модель базовой (обя зательной, если не принято решения о переходе к трехлетнему бюджету) для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом на федеральном уровне предусмотрен переход к следующе му этапу развития среднесрочного финансового планирования — форми рованию и утверждению федерального бюджета и бюджетов государствен ных внебюджетных фондов Российской Федерации на три года в формате «скользящей трехлетки», а субъектам Российской Федерации и муници пальным образованиям предоставлено право выбора между базовой мо делью и трехлетним бюджетом, который имеет целый ряд существенных преимуществ (табл. 4).

С точки зрения управления региональными и муниципальными фи нансами особое внимание следует обратить на то, что утверждение в ре гиональном бюджете межбюджетных трансфертов местным бюджетам создаст для муниципальных образований мощные стимулы не только для удлинения горизонта бюджетного планирования, включая переход к трех летнему бюджету, со всеми его преимуществами, но и наращиванию соб ственных налоговых доходов, поскольку объем межбюджетных трансфер тов во втором и третьем году не может быть ниже утвержденного в предыдущем бюджетном цикле.

Федеральным законом предлагается системное описание состава и пол номочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распо рядителей (распорядителей), главных администраторов (администрато ров) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицитов бюджета, объединяемых общим термином «главные администраторы бюджетных средств».

Главные администраторы бюджетных средств являются «централь ным» звеном бюджетного процесса. Именно они должны составлять и вести реестры расходных обязательств, планировать ассигнования на исполнение действующих обязательств, обеспечивать результативность использования бюджетных ассигнований, в том числе — путем разработки и реализации бюджетных целевых программ, администрировать бюджет

ные доходы, составлять и представлять бюджетную отчетность. Важны ми новациями в этой сфере являются, во первых, возможность суще ственного расширения полномочий главных распорядителей бюджетных средств в процессе исполнения бюджета (ведение ими бюджетных рос писей, детализирующих показатели сводной бюджетной росписи, напри мер, в части, касающейся позиций классификации операций сектора го сударственного управления), во вторых, исполнение полномочий главного администратора доходов регионального или местного бюджета территориальными органами Федеральной налоговой службы, в треть их, установление процедуры внешней проверки бюджетной отчетности каждого главного администратора и, наконец, введение внутреннего фи нансового аудита, являющееся одной из основных предпосылок для раз вития финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Одновременно создаются условия для расширения форм финансирования и повышения качества государственных и муниципальных услуг. Вводятся по нятие «государственное (муниципальное) задание», являющееся основой для оказания и финансирования бюджетных услуг, субсидии автономным учреждениям для возмещения затрат по оказанию государственных (муни ципальных) услуг, расширяются полномочия бюджетных учреждений по формированию бюджетных смет (вплоть до их самостоятельного утверж дения). При этом принципиальной позицией Бюджетного кодекса Россий ской Федерации является отражение в бюджете, в том числе при его со ставлении, всех доходов от платных услуг, оказываемых соответствующими бюджетными учреждениями (с возможностью их использования через их сметы). Данная норма будет введена в действие отдельными федеральны ми законами, поскольку в настоящее время еще не ясно, насколько эффек тивным окажется механизм реорганизации бюджетных учреждений в авто номные учреждения.

Федеральным законом предложен ряд норм, завершающих реализацию начатой в 2003—2004 гг. реформы межбюджетных отношений. Наряду с дополнительным закреплением на постоянной основе ряда доходных ис точников, наиболее существенной новацией является дифференциация бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципаль ных образований в зависимости от степени дотационности их бюджетов.

Для высокодотационных субъектов Российской Федерации и муни ципальных образований (критерий — превышение доли межбюджетных трансфертов, кроме субвенций, соответственно, 60% и 70% собственных

доходов) вводятся более жесткие ограничения по размерам долга и дефи цита, а также требования по заключению соглашений с «вышестоящи ми» финансовыми органами об оздоровлении государственных (муни ципальных) финансов и ежегодному проведению внешней проверки отчета об исполнении бюджета. Предполагается, что эти меры, во пер вых, позволят предотвратить возникновение финансовых кризисов и введение в этих регионах (муниципалитетах) внешней финансовой ад министрации, и, во вторых, создать стимулы для сокращения уровня до тационности.

Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов, кроме субвенций, превышает 20%, подтверждаются ограничения на содержание органов власти и, самое главное, предлагается четкий критерий «достаточности» собственных средств для осуществления дополнительных полномочий.

Как известно, действующее законодательство фактически не ограни чивает возможность «добровольного» участия региональных или мест ных органов власти в принятии обязательств, непосредственно не свя занных с осуществлением их полномочий. С одной стороны, это может рассматриваться в качестве проявления их финансовой автономии. В то же время в условиях, когда еще не преодолены традиции централизован ного регулирования «нижестоящих» бюджетов, такая возможность по вышает риски восстановления, в том или ином виде, «необеспеченных мандатов», неконтролируемого роста нагрузки на региональные и мест ные бюджеты и в целом размывания разграничения расходных обяза тельств и ответственности за их исполнение. Исходя из этого, законо проектом предлагается сохранить возможность для принятия «дополни тельных» обязательств только для низкодотационных (на уровне менее 20%) регионов и муниципалитетов.

Кроме того, федеральным законом предусмотрена реализация концеп ции ненефтегазового баланса и преобразования Стабилизационного фон да в Резервный фонд и Фонд будущих поколений (в дальнейшем — Фонд национального благосостояния), в новой редакции изложены главы об основах составления и исполнения бюджетов (являющиеся, как уже от мечалось, универсальными нормами прямого действия), государствен ном и муниципальном долге, бюджетах государственных внебюджетных фондов, составлении, внешней проверке и утверждении бюджетной от четности, введены единые минимальные требования к проектам бюдже

тов и прилагаемым к ним материалам, новые или уточненные принципы бюджетной системы, формы бюджетных ассигнований, целый ряд но вых понятий, в том числе — обоснований бюджетных ассигнований, дол госрочных и ведомственных целевых программ.

В целом федеральным законом фактически утверждена новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая не затрагивает лишь главы о государственном и муниципальном финансовом контроле и ме рах ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Пред полагается, что в 2008—2009 гг. по этим вопросам будет подготовлен от дельный проект федерального закона, предусматривающий в том числе соответствующие поправки в Кодекс об административных правонару шениях. Его принятие будет означать завершение этапа закрепления базо вой и формирования усовершенствованной платформы управления обществен ными финансами.

Уроки российско„о и меж‰ун‡ро‰но„о опыт‡

Бюджетная модернизация рассмотренного типа с 1980 х гг. идет в боль шинстве развитых стран; в последние годы к ней присоединились стра ны с развивающимися и переходными экономиками, в том числе неко торые страны СНГ.

Из этого опыта, обобщенного в целом ряде материалов (табл. 5) можно извлечь как минимум три урока.

Урок первый. В условиях глобальной экономики эффективное и ответ ственное управление общественными финансами — важнейший фактор устойчивого экономического роста. В этом смысле бюджетные реформы неизбежны, и откладывать их — значит неявно соглашаться с нарастаю щим отставанием от международного тренда экономического развития и снижением конкурентоспособности страны.

Урок второй. Реформы общественных финансов особенно сложны и болезненны, поскольку, с одной стороны, совмещают в себе объект и субъект преобразования (т. е. требуют от органов власти «самореформи рования»), а с другой — затрагивают практически весь спектр полити ческих, экономических и социальных интересов и ограничений. Резуль таты этих реформ могут быть получены не ранее чем через несколько лет, а то и десятилетий последовательной и постоянной работы. Поэтому здесь исключительно важно иметь четкую долгосрочную стратегию преобра