ОПЫТ ФИНЛЯНДИИ_сборник

Таблица 2

Дотирование объединений (млн евро), если количество жителей нового муниципалитета

превышает 20 000, а количество объединяющихся коммун уменьшается на одну, две, три или четыре

2. Количество жителей создаваемого муниципалитета.

В соответствии с количественным критерием численности жителей создаваемых муниципальных образований все коммуны разделены на те, которые крупнее 20 000 жителей, и те, где количество жителей менее 20 000. Новый муниципалитет, количество жителей в котором превышает 20 000 человек, получил дотацию на 2 млн евро больше, нежели тот, в котором количество не превышает 20 000 жителей.

3. Общее количество жителей иных муниципалитетов, участвующих в объединении, кроме самого крупного муниципалитета.

Вне зависимости от того, больше или меньше 20 000 человек населения проживает на территории муниципалитета, все они были разделены на основании критерия общего количества жителей иных, кроме самого крупного муниципалитета, на три категории. Их влияние зависит от года слияния, но в любом случае влияние этого критерия весьма невелико. В период 2008–2009 гг. они были на уровне 700 000 евро, в период

2010–2011 гг. около 550 000 евро, а в период 2012–2013 гг.

будут находиться на уровне около 400 000 евро.

4. Число уменьшающихся в ходе объединения муниципалитетов.

41

Чем больше число участвующих в объединении коммун, тем больше выделяемая государственная дотация. Правда, влияние этого критерия также невелико. В период 2008–2009 гг. подключение к процессу одной коммуны означало увеличение дотации на 1,26 млн евро, в период 2010–2011 гг. уже 0,98 млн, а в период 2012–2013 гг. составит уже 0,7 млн евро дополнительно на каждый муниципалитет.

Завершая рассмотрение вопроса о государственной помощи, можно сказать, что при ее выделении делается попытка учесть сроки, размеры муниципалитета, а также количество одновременно объединяющихся коммун.

Сегодняшняя система дотирования процессов объединения может критиковаться за то, что она не приветствует появление действительно крупных объединений. К примеру, слияние пяти муниципалитетов – Оулу, Хаукипудаса, Кийминки, Оулунсало и Юли-Ии в 2013 году получит дотацию с учетом того, что количество жителей нового муниципалитета более 20 000 (в данном случае более 180 000), иные, кроме самого большого (Оулу), составляют в общем более 10 000 жителей (в данном случае 40 000), а число коммун снизится на четыре.

Таким образом, новый Оулу получит дотацию в сумме 6,1 млн евро, которая будет выплачена следующим образом: в первый год 40% (=2,44 млн), а в течение двух последующих лет по 30%, то есть по 1,83 млн евро. Если сумму в 6,1 млн евро соотнести с количеством жителей нового Оулу (более 180 000 жителей), на каждого жителя придется около 10 евро в год в течение трех лет. Относительно годового бюджета нового Оулу эти два миллиона евро в год означают долю менее 0,2%.

Компенсация за уменьшение доли государственного участия

Коммуны в Финляндии получают от государства так называемую долю государственного участия, которая составляет в среднем около 20% от всех расходов. Различия между самими муниципалитетами в размере получаемой доли могут быть существенными, поскольку с ее помощью государство стремится уменьшить имеющиеся различия между коммунами. Те муниципальные образования, которые испытывают наиболее серьезные затруднения, могут получать до 50% от государства на покрытие расходов, тогда как дотирование наиболее преуспевающих может находиться на отметке в 0%.

42

Общее правило, определяющее государственную долю, состоит в том, что, чем меньше количество жителей в коммуне, тем больше сумма государственной помощи. В ситуации, когда речь идет об объединении, случается, что доля государства может оказаться меньше, чем та, которую суммарно получали бы муниципалитеты, оставаясь разделенными.

Всоответствии с § 44 действующего Закона о муниципальном делении, если речь идет об уменьшении выплачиваемой новому муниципалитету государственной доли в сравнении с суммарным размером, Министерство выплачивает новому образованию компенсацию в течение пяти лет. Данная компенсация не является дополнительными деньгами, подобными дотации на объединение, но компенсацией за возникающий дефицит средств.

Внекоторых случаях объем получаемой от государства компенсации может быть в денежном выражении значительно бóльшим, чем направляемая дотация на объединение. В случае с Оулу, Хаукипудасом, Кийминки, Оулунсало и Юли-Ии в 2013 году потеря будет составлять ежегодно до 7,5 млн евро, что выльется за пять лет в сумму около 38 млн евро.

Поэтому критика, которую высказывают противники слияния на этапе проведения интеграционного обследования, касается того, как и чем будет жить коммуна на шестой год после слияния со своими задачами, получая значительно меньшие объемы государственной помощи, чем если бы она сохранила собственную автономность. Точная оценка данного вопроса затруднена по причине того, что на практике сложно прогнозировать ситуацию с изменением государственной доли в течение пяти первых лет после объединения.

Выводы

На основании изложенного выше можно сказать, что относительно предпринимаемых государством действий в процессах объединения, характер многих из них, за исключением выплачиваемой дотации, остается на уровне 2008–2009 годов. То, что в период 2010–2011 гг. было осуществлено лишь 10 слияний коммун, а число муниципалитетов в результате слияний снизилось лишь на 12, обусловлено тем, что объединения приходятся на период смены совета уполномоченных. Так что следующая волна объединений ожидается на 2013 год.

43

Ярмо Асикайнен

Этапы процесса объединения муниципальных образований

Удачное проведение процесса объединения предполагает наличие качественного поэтапного планирования. Основные стадии процесса слияния таковы: этап мониторинга, этап обследования и заключения договора, этап подготовки к слиянию и этап реализации (рисунок 2). Каждый из названых этапов реализуется как самостоятельная единица таким образом, чтобы всякий предыдущий являлся бы основой для последующего. Поэтому этап мониторинга оказывает влияние на всем протяжении процесса, и в целом можно отметить, что выявляемые уже в его ходе факторы, способствующие торможению процесса или его более гладкому прохождению, проявляются в равной степени и на всех последующих этапах.

Далее представлены основные этапы процесса слияния муниципалитетов и их содержание.

Жители муниципалитета, представители муниципальных органов и заинтересованные группы Информирование

Рисунок 2. Процесс слияния муниципалитетов.

45

Этап мониторинга

Первой предпосылкой к слиянию муниципалитетов является возникновение в достаточной мере неустойчивой ситуации. Под сказанным подразумевается наличие конкретизированных либо выявляемых проблем такого порядка, которые более невозможно разрешить c помощью обычных методов. И если эта неуверенность оказывает достаточное давление, они должны быть признаны проблемами, требующими самого неотложного вмешательства. В основе таких проблем лежит зачастую изменение среды деятельности. Экономические проблемы часто приводят к появлению неуверенности.

Наблюдения за будущим муниципалитета и происходящими изменениями среды деятельности осуществляются во многих плоскостях как внутри, так и вовне ее организационной структуры. В отдельно взятом муниципалитете потребность в изменении может быть озвучена по инициативе уполномоченного лица, представителя коллектива, со стороны частного жителя или хотя бы представляющей интересы предпринимателя структуры. Процесс может быть начат по инициативе совета уполномоченных муниципалитета, за которым может стоять одна или несколько фракций внутри совета. В зависимости от ситуации совет уполномоченных или руководство муниципалитета может вынести решение о начале изучения ситуации, а также о разработке представления, касающегося обследования, для ознакомления других участников процесса. Идея проведения обследования может появиться в ходе иных совместных совещаний, в которых принимает участие руководство всех включенных в процесс муниципалитетов.

После выявления необходимости изменений следует оценить возможных партнеров для сотрудничества на этапе обследования и то, является ли вариантом слияние муниципалитетов или же усиление прежнего взаимодействия. Также следует определить, какого рода исследование должно быть проведено на этапе обследования.

Этап обследования

На данном этапе вырабатывается информация для оценки потребности изменения, а также составляется договор о слиянии, содержание которого подробнее раскрывается в

46

следующей статье настоящего сборника. Оценка потребности изменения и переговоры по договору создают предпосылки к определению возможности проведения слияния муниципалитетов.

Для осуществления общего администрирования на стадии обследования может быть создана руководящая группа, членами которой являются ведущие уполномоченные лица, руководители муниципальных образований и представители коллектива. Важно участие в работе группы именно ведущих уполномоченных лиц коммун. В обследовании ситуации между двумя муниципалитетами целью может быть присутствие всех партий, что позволяет слышать голоса их всех, а информация свободно перемещается между руководящей группой и фракциями в советах уполномоченных. В обследованиях, составленных несколькими коммунами, то есть в так называемых «мультимуниципальных проектах» из практических соображений приходится ограничить членство в руководящей группе только лишь представителями крупнейших партий. Как правило, обследование требует выполнения гораздо большего объема задач в сравнении с имеющимся запасом времени, так что вполне обоснованным видится назначение в помощь руководящей группе нескольких рабочих групп для решения конкретных задач, важных с точки зрения предпосылок к слиянию. Это позволит подключить на время проведения обследования специалистов, обладающих необходимыми знаниями.

Муниципальное законодательство и законодательство о предоставлении услуг предписывает, что подготовку договора слияния и связанного с ним плана следует осуществлять во взаимодействии с представителями коллективов всех участвующих в процессе изменения муниципалитетов. Коллективам должна быть предоставлена вся информация, на основе которой выстраивается изменение. Они должны иметь возможность участия в планировании изменения. Обсуждение работы по обследованию в комиссии по взаимодействию и сотрудничество с главными уполномоченными играет большую роль. Коллективы должны иметь представительство в руководящей группе и прочих рабочих группах. Для оказания помощи руководящей группе в некоторых случаях показано назначение специальной группы для осуществления подготовки связанных с муниципальными служащими дел.

47

Базовыми элементами обследования слияния муниципалитетов являются следующие:

1. Развитие предпосылок деятельности коммун • Демографическая картина в коммунах и регионе, прогноз

изменений.

• Развитие занятости в коммунах и регионе.

2. Развитие экономики коммун и оценка экономического эффекта, последующего от слияния

• Нынешняя экономическая ситуация в коммунах и оценка развития экономики в них как самостоятельных единицах.

• Оценка синергетической пользы, достигаемой за счет реформы администрирования и системы предоставления услуг, направленной на улучшение экономики и повышения эффективности занятости.

• Оценка прочего воздействия на муниципальную экономику, в частности на налоговые поступления, инвестиционный климат, процент налогового поступления и использование государственной дотации на объединение.

На основании этих сведений возможно составить оценку экономической динамики объединенного муниципалитета. Анализ дефицитного бюджета, задолженности и инвестиционных потребностей коммун показывает, какого рода экономическая нагрузка и ответственность могут быть возложены на создаваемый муниципалитет.

3. Прогноз потребностей в услугах и служащих • Демографический климат коммун, старение населения и

перспектива потребностей в услугах.

• Выход персонала на пенсию по старости, использование естественной убыли, набор трудовых ресурсов в будущем.

4. Общественная и региональная структура • Воздействие и возможности развития, связанные с обще-

ственной структурой.

• Воздействие и возможности развития, связанные с землепользованием, проживанием и транспортом.

5. Административное и прочее территориальное деление • Воздействие на региональное и прочее административно-

территориальное деление (ведомственное. – Прим. ред.). • Вопросы защиты общественных интересов.

6. Конкурентоспособность региона • Воздействие и возможности развития, связанные с конку-

рентоспособностью и развитием занятости.

48

7. Важные для коммун рамочные условия в ситуации ведения переговоров

• Выставляемые слиянию муниципалитетов иные важные рамочные условия и возможности для их совмещения. Важными вопросами могут оказаться, в частности, сочетание политики в городе и на селе, развитие различных частей коммуны и возможности оказания влияния, а также обеспечение местных услуг.

• Рамочные условия вырабатываются в ходе совместных совещаний группы обследования, представленной ключевыми фигурами от коммун, а также внутри самих коммун и на совместных заседаниях советов уполномоченных и администраций коммун.

8. Видение нового муниципалитета • По мере развертывания процесса относительно создава-

емого муниципалитета начинает формироваться общее представление, которое удовлетворяет все стороны.

• Выстраивание видения, мощный стратегический подход имеют большое значение с позиции успешности процесса.

• На стадии подготовки к осуществлению объединения работа продолжается на этой основе. Видение обладает проникающим воздействием, так как оно рождает новые идеи и создает основу для остальных решений.

Если советы уполномоченных муниципалитетов одобрят договор о слиянии, составленный в ходе этапа обследования (см. следующую статью), процесс переходит к следующему этапу – этапу подготовки.

Этап подготовки

Советы уполномоченных коммун ратифицируют цели слияния в договоре о слиянии. Ведущим политическим фигурам отводится управление процессом слияния. В договоре о слиянии советы уполномоченных объединяющихся муниципалитетов оговоренным способом избирают административный орган по управлению объединением. Последний отвечает за выполнение договора о слиянии, а также за подготовку деятельности нового муниципалитета и формирование его администрации. Полномочия административного органа начинаются с того момента, как советы объединяющихся муниципалитетов после вынесения решения по представлению о слиянии коммун избе-

рут членов в административный орган по объединению и их заместителей. Административный орган выбирает из своего круга председателя и необходимое количество заместителей председателя. Полномочия административного органа заканчиваются после избрания администрации нового муниципалитета. Если Государственный Совет принял решение об изменении муниципального деления на основании п. 2 § 18, коммуны должны избрать членов административного органа по объединению и их заместителей незамедлительно после вынесения Государственным Советом своего решения. Деятельность административного органа по объединению регулируется положениями о местной администрации.

Важно, чтобы основания для избрания администрации нового муниципалитета и органов управления, а также распределение полномочий в них были бы известны до вступления в силу изменения о муниципальном делении. К примеру, стратегическая деятельность может быть начата уже на стадии подготовки. Работа продолжается и после того, как новый или расширенный муниципалитет начнет свою деятельность.

Выбор «руководства номер один» следует осуществить на ранней стадии до вступления в силу объединения. Условия, как, например, размер муниципалитета, политика взаимоотношений персонала и компетентность руководителей, сказываются на том, какое практическое решение будет сделано. Зачастую на этапе подготовки назначается руководитель процесса слияния

иподготовки нового муниципалитета (руководитель процесса изменения). Рабочая группа, создаваемая из руководства объединяющихся коммун, часто выполняет функции подготавливающего органа, руководящего этапом подготовки. Наиболее часто такие задачи делегируются кому-нибудь из руководителей объединяющихся муниципалитетов. В помощь подготовки изменения могут быть приданы рабочие группы, выполняющие специфические поручения, например в сфере экономики, менеджмента персонала, информационного менеджмента, организации пространства и вспомогательных функций.

На стадии подготовки внутри организации может циркулировать более или менее адекватная информация о воздействии изменения. В ходе его обсуждения сталкиваются полярные позиции, что, в общем, довольно обычное явление. Изменение

исвязанные с ним вопросы рассматриваются заостренно и в

50