В силу конституционных установлений, государственная власть в РФ разделяется на три структуры со своими функциями, а именно: законодательную, судебную и исполнительную. Три ветви власти самостоятельны, не подчинены друг другу, но должны находиться во взаимодействии. Ни одна из ветвей власти не может сделать многого без другой, и в случае несогласия между ними, вся государственная власть «буксует», а то и парализуется. Несмотря на противоборство между ветвями государственной власти в конце 1990-х годов. В начале нового века отмечена консолидация в действиях властей.

Положения ст. 10 Конституции РФ относятся не только к разделению функций государственной власти, но и к их организации. Чёткое разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти и помогает достичь взаимного сдерживания, установления контроля государственной властью и равновесия между этими функциями. Каждая из функций должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

В соответствии с Конституцией на федеральном уровне законодательную власть в РФ осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную власть – Правительство РФ, судебную власть – Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный и иные федеральные суды, которые могут образовываться в соответствии с федеральным законом. В Конституции РФ (ст. 102, 103, 114, 118) особенно отчётливо прослеживается разграничение полномочий между органами судебной власти, с одной стороны, и органами законодательной и исполнительной власти, - с другой.

Система федеральных органов всех ветвей государственной власти, установленная в Конституции, является закрытой, то есть её пересмотр без изменения главы I Конституции РФ, где эти органы перечислены (ч.1 ст. 11), невозможен. Для изменения же этого перечня федеральных органов государственной власти в соответствии с требованиями ст. 135 Конституции необходима особая усложнённая процедура пересмотра. Такой порядок рассчитан на создание стабильной системы организации государственной власти.

Для реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации Конституция РФ (ч.2, 3 ст.11) предусматривает соединение принципов разделения властей и разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и составляющими её субъектами. К совместному ведению РФ и её субъектов Конституция РФ (п. «н» ч.1. ст .72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации.

Организационный механизм реализации принципа разделения властей для субъектов РФ в Конституции не устанавливается. В ч.2 ст.11 Конституции лишь указывается, что в субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Из текста ст. 77 Конституции РФ следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому положения ст. 10 Конституции РФ к организации местного самоуправления не относятся. Местное самоуправление представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной из трёх ветвей государственной власти. Этот вывод не противоречит тем фактам, что в системе органов местного самоуправления организуются представительные и исполнительные органы, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Далее я хотел бы конкретнее рассмотреть проблему взаимоотношений исполнительной власти с другими ветвями.

Итак, взаимоотношения Правительства с Федеральным Собранием. В этом плане наиболее актуальными представляются следующие вопросы: об участии в законопроектной деятельности; о возможности недоверия Правительству (как полному составу, так и отдельным членам).

Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания. Заслуживает внимания позиция ряда учёных, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы «рационализированного парламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении.[1] Эти принципы получили подтверждение на практике. Фактические общественные отношения зачастую «опережают» федеральное законодательство. Правительство же, обладая значительными возможностями, отслеживают процессы изменения общественных отношений, своевременно готовит изменение в действующее федеральное законодательство, вносят в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствуют их принятию.

Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, всё активнее осуществляя свою главную функцию – исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является сегодня основным игроком на этом поле.

Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является очень высокой. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила.

Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством РФ, в основном носят базовый, определяющих для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законопроекты, внесённые другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.

В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создаёт свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания.

Правительство России, как указано в ФКЗ «О Правительстве», организует исполнение законов, принимаемых парламентом. Известно, что эффективное исполнение законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остаётся на втором плане.

Всё вышесказанное можно подтвердит практикой. До сих пор вызывает интерес закон «О монетизации льгот», который в корне переворачивает многолетний уклад жизни России, а ведь известно, что законопроект был выдвинут Правительством РФ.

Кроме того взаимодействие Правительства и парламента прослеживаются и организационной сфере. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Здесь прослеживается система сдержек и противовесов, не позволяющих допустить концентрацию власти у одной её ветви. Стоит отметить, что Государственная Дума согласно Конституции РФ в праве объявить вотум недоверии Правительству РФ.

С другой стороны п. а, ч. 1, ст. 114 Конституции РФ говорит об обратном влиянии Правительства на Государственную Думу. Именно Правительство разрабатывает бюджет, а парламент его подтверждает.

Таким образом, в своей деятельности Правительство РФ взаимодействует с парламентом РФ в следующих основных аспектах:

используя своё конституционное право законодательной инициативы, подаёт законопроекты, касающиеся основных сфер общественных отношений, на рассмотрение парламенту;

способствует скорейшему прохождению через законодательный процесс «своих» законопроектов;

издаёт подзаконные акты, а тем самым реализует законы;

разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет;

представляет Государственной Думе отчёт об исполнении бюджета.

§ 2. Конституционные характеристики исполнительной власти рф .

Концепция исполнительной власти, воспринятая Конституцией РФ 1993 года, принципиально отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 года с последующими изменениями и дополнениями, имеющими силу до принятия новой Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года. Суть новизны состоит прежде всего в том, что отныне Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.

Идея отделения исполнительной власти от законодательной и судебной нашла своё выражение в выделении в Конституции РФ отдельной главы 6 – «Правительство Российской Федерации». Согласно ст. 110 этой главы исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ. Наряду с этим в ст. 11 Конституции РФ указывается, что Правительство РФ наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами РФ осуществляют государственную власть.

В то же время ни ст. 11, ни ст. 80 Конституции не относят Президента РФ ни к одной из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе о правовом статусе, полномочиях Президента и прежде всего его праве «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. Особенно остро стоит вопрос среди теоретиков конституционного права о слиянии функций Президента РФ и Правительства РФ.

Однако Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в её систему. Все его управленческие полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Таким образом, нормы Конституции не позволяют говорить о слиянии института Президента и Правительства.

Однако представления о сущности, правовом статусе и системе органов исполнительной власти в целом выходят за рамки главы 6 Конституции РФ. Более того, её ст. 110 сводит по существу всю исполнительную власть в деятельности Правительства РФ. Поэтому субъектная характеристика исполнительной власти, основанная только на указанной статье Конституции РФ, была бы неполной, неправильной.

Из содержания ст. 11 и 110 Конституции РФ вытекает, что Правительство РФ – высший орган исполнительной власти, хотя термин «высший» к нему в Конституции не применяется. В ч.1 ст.112 Конституции РФ указывается, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. А это имеет непосредственное отношение к формированию системы органов исполнительной власти в РФ.

Поэтому в организационную основу исполнительной власти следует включать всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать её фактическую и юридическую реализацию на всей территории РФ. Речь идёт о единой системе исполнительной власти, о которой говорится в ч.2 ст. 77 Конституции РФ. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их ведения, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В систему органов исполнительной власти подлежат включению и органы исполнительной власти, формируемые субъектами Федерации самостоятельно (вне пределов ведения Федерации и предметов её совместного ведения с субъектами). Нормативной базой построения конкретной системы органов исполнительной власти являются федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», указ Президента РФ «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти».

Нормы Конституции РФ значительно усиливают организационную самостоятельность исполнительной власти. С учётом ст. 10 Конституции РФ из сферы ведения законодательной власти исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. В своём большинстве они формируются и функционируют при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти и не подотчётны органам законодательной власти. Существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти. На федеральном уровне они исчерпываются контролем за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (п. «б» ст.103 Конституции РФ). Основное средство руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти – принятие обязательных для них законов и других правовых актов.

Вместе с тем, определённое воздействие законодательной власти на исполнительную обеспечивается и некоторыми другими способами. Так, например, в Совете Федерации специально отводится время, когда её члены могут задавать вопросы членам Правительства, и особенно Председателю Правительства. Таким образом, контролируется деятельность всей исполнительной власти. Комитеты Государственной Думы стараются держать под контролем деятельность органов исполнительной власти и работающих в них государственных служащих, стремятся не допустить ими нарушений и злоупотреблений властью.

Итак, приведённые конституционные характеристики исполнительной власти иллюстрируют её «конституционную модель». Как и всякая модель, она далеко не полностью совпадает с практическим воплощением и реальным состоянием организации и деятельности её органов. Противоречия действительности находят отражение в «отклонениях» от конституционных схем реальной практики управления, а именно:

Во-первых, не реализуются в полной мере нормы Конституции об объёме полномочий ряда государственных органов. Избыточный объём полномочий Президента РФ в какой-то степени сужает сферу деятельности Правительства.

Во-вторых, ещё более отчётливо выявились недостатки в самой системе исполнительной власти, когда не учитываются объективные критерии построения ряда федеральных министерств, их территориальных органов в регионах.

В-третьих, нельзя исключить возможность внесения поправок в Конституцию страны, которые повлекут изменения в системе исполнительной власти. В Государственной Думе, в печати, на научных конференциях высказываются предложения о целесообразности усиления контроля парламента за Правительством и процессом назначения им руководителей ряда федеральных органов, об ограничении в этом план полномочий президента. Вполне допустимы и иные виды взаимоотношений государственных органов.

В-четвёртых, предстоит существенным образом изменить положение исполнительной власти в гражданском обществе. Сейчас наблюдается некоторый отрыв исполнительных органов и должностных лиц от населения. Не всегда адекватно отражаются интересы граждан и различных слоёв общества. Процветающая коррупция и безответственность государственных служащих вопреки законодательным требованиям, разрушают доверие общества. Проблема «участия» решается слабо и до сих пор реальный уровень вовлечения граждан, специалистов, учёных в решение задач управления не отвечает целям демократизации государства. Нет отлаженности и чёткости в деловых взаимоотношениях исполнительных органов с общественными организациями и движениями.