2. Государственный служащий: понятие, правовой статус и виды

В любом обществе понятие «служба» подразумевает один из видов общественно полезной деятельности. В системе социальных отношений она существует не только в качестве необходимого условия для нормальной жизнедеятельности общества, но и как средство обеспечения других видов социальной деятельности. В первую очередь это относится к процессу производства в целом и его обеспечении в интеллектуальном отношении. Содержательная характеристика процесса труда лежит в основе разграничения существующих в современных условиях основных типов общественно полезной деятельности людей.

Государственная служба имеет свою систему и включает в себя следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.²²

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъекта РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам лица, претендующего на замещение должности гражданской службы, устанавливаются нормативным актом соответствующего государственного органа и включаются в должностной регламент.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Проверка сведений, представляемых гражданами, поступающими на государственную или муниципальную службу, обычно осуществляется кадровыми службами соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

В необходимых случаях достоверность сведений, представляемых гражданами при поступлении на государственную или муниципальную службу, может проверяться органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.²³

Несмотря на законодательную базу и широкую практику применения, существуют определенные проблемы в практической деятельности. Так Иванкина Т.В. отмечает: «На первых порах, когда только был принят Закон о гражданской службе, все его недостатки были не слишком заметны, но когда этот Закон стал активно применяться, они тут же обнаружились. Я считаю, в частности, недостаточно продуманными формулировки Закона по вопросам поступления на службу и увольнения гражданских служащих».²⁴

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Наиболее общее отличие правоохранительной и военной видов государственной службы от гражданской государственной службы заключается в предназначении этих видов государственной службы, то есть в выполняемых ими функциях и задачах.

Одной из особенностей военной службы является ее обязательность. Эта особенность проявляется, во-первых, в способе привлечения граждан на военную службу путем проведения призывов - очередных и по мобилизации. Однако на сегодняшний день нельзя говорить о всеобщем характере военной службы для всего населения Российской Федерации. Военная служба по призыву является обязательной для призывных контингентов мужского населения России (всеобщность в данном случае означает ее обязательность для всех граждан данной социальной группы).²⁵

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.²⁶

Обращаясь к характеристике института государственной службы в современной России, необходимо отметить, что разделение службы на виды отражено в действующем законодательстве. Приняты федеральные законы о государственной службе и о муниципальной службе, а также указы Президента РФ и постановления Правительства России, детализирующие эти законы.

Правовой основой для профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов служат многочисленные нормативные акты о государственной службе.²⁷

Функциональное предназначение отдельных видов государственной службы обусловливает их специфику и отличия военной службы от других видов государственной службы Российской Федерации.

Федеральная государственная служба предназначена для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, то есть обеспечения осуществления строго определенных задач и функций, возложенных на них государством, по предметам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная служба как социально-правовой институт органически связана с государством, его местом и ролью в жизни общества и призвана обслуживать объективные потребности человека, общества и государства. Государственная гражданская служба рассматривается как важнейший источник и инструментарий профессионального решения многих общественных и государственных проблем. В деятельности государственных гражданских служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции государства.²⁸

Как отмечал в 20-х гг. XX в. И.И. Евтихиев, «отправным понятием института государственной службы в административном праве следует признать понятие государственного служащего» (с чем связывается определение статуса его прав и обязанностей), а также понятие должностного лица и представителя власти.²⁹

Необходимо отметить, что государственный служащий является субъектом многих правоотношений, но значительную группу правоотношений, в которых участвует государственный служащий, составляют административно-правовые отношения. В этой связи представляется необходимым исследовать категорию «государственного служащего» как субъекта административного права.³⁰

Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: социальное участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.³¹

Говоря о государственном служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права, а также является реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, в которых участвуют государственные служащие, достаточно разнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболее часто госслужащие участвуют в административных правоотношениях.

А.П. Алехин к числу отличительных признаков госслужащего относит следующие:

- государственный служащий - это гражданин РФ;

- он замещает государственную должность в государственном органе;

- он замещает в таком органе государственную должность государственной службы;

- он выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

- он получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.³²

Г.В. Атаманчук говорит о том, что «государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». В определении Г.В. Атаманчука наиболее четко и последовательно выражена органическая взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной должности, а также логика правовых связей между ними. Подчеркивается направленность лица, находящегося на государственной должности в государственном органе, на осуществление функций и достижение целей государства. Указание на институт исполнения государственных должностей означает, что речь идет об использовании полномочий для реализации установленных функций государственного органа, решения общественных проблем, регулирования поведения и деятельности людей, обслуживания их интересов.³³

Анализ вышеназванных определений дает возможность процитировать С.С. Алексеева, который сказал, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и так далее. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходят, по мере углубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий.³⁴

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, то есть соответствующими государственными органами, задачи и функции которых реализуются их государственными служащими при осуществлении возложенных на них прав и обязанностей. Таким образом, правовой статус представителя органа государственной власти зависит от правового статуса государственного органа, который он представляет, поскольку призван реализовывать его полномочия (функции, задачи, права, а также обязанности).³⁵

Выполнение обязанностей - главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а, следовательно, и работа всего государственного аппарата. Кроме того, как уже было отмечено, осуществляя надлежащим образом свои обязанности, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.

Анализируя действующее законодательство РФ, можно прийти к выводу о том, что обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию.

Правовой статус органа государственной власти и его представителей определяется законодательством, подзаконными актами, в том числе актами о дисциплине. В таких актах, определяющих обычно компетенцию, основные задачи, функции, полномочия, права, обязанности сформулированы в самом общем виде. При этом очень часто все юридические элементы статуса, несущие различную организационную и правовую нагрузку, не имеют четкого разграничения, что является серьезным недостатком российского законодательства.³⁶