3. Виды источников муниципального права
Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находящейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение. В общей теории права в качестве источников права в юридическом смысле рассматриваются формы, с помощью которых воля государства, народа становится правовой нормой.
Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.
Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования и децентрализация регулирования предопределяют особенности источников, их природу и содержание. Но в любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.
Анализ источников муниципального права может быть дан как в общем плане, так и применительно к современному их состоянию в Российской Федерации, а также по уровням регулирования. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: КонституцияРФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты.
Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.
Вершиной системы источников муниципального права является КонституцияРФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном Законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления. КонституцияРФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.
Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например в Федеральных конституционных законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г."О чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерациюи образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др.
Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:
а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности, например Федеральныйзакон2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");
б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", НалоговыйкодексРФ, БюджетныйкодексРФ, ГрадостроительныйкодексРФ).
Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.
Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.
Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.8
Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.
Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).
Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.
В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах конкретных муниципальных образований.
В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 15Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.
Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом отнесение традиций и обычаев к числу источников права.
Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.9
Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и, скорее всего, становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.
В литературе предлагается также считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п.10