1) Понятие и формы государственного управления

Форма государственного управления — это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Формы управления призваны обеспечивать наиболее целенаправленное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности. В специальной литературе иногда вместо понятия «форма управления» использовалось понятие «формы осуществления исполнительной власти». В административно-правовой литературе этот институт традиционно определялся термином «формы государственного управления», иногда использовался термин «формы деятельности государственной администрации», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти».

Органы государственного управления и должностные лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму управленческой деятельности, исходя из компетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т. д. При этом важно указать, что должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством. В противном случае возникнет вопрос о правомерности государственного управления и тех последствий, к которым оно привело. Вместе с тем, это не означает, что субъект управления лишен возможности выбора той или иной формы в каждом конкретном случае. При осуществлении управленческой деятельности субъекты управления имеют возможность выбирать формы управления по своему усмотрению в пределах, установленных действующим законодательством.

Форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, поскольку каждый вид формы управления имеет свою собственную процедуру и должен осуществляться с ее соблюдением. То есть речь идет о процедурно-правовом регулировании осуществления той или иной формы государственного управления. Важно отметить, что в настоящее время отсутствует надлежащая законодательная регламентации осуществления форм управления, что предопределяет необходимость принятия, например административно-процедурного кодекса.

Общепринятой классификации форм управленческой деятельности не существует. По мнению А. П. Коренева можно выделить такие формы управления: а) по содержанию: правоустановитель-ные и правоприменительные; б) по целенаправленности: внутренние и внешние; в) по способу выражения: словесные и конк-людентные. Д. Н. Бахрах выделяет такие формы управления, как: принятие правовых актов, заключение договоров и осуществление иных юридически значимых действий. К неправовым формам управления он относит организационные действия и материально-технические операции.

Несколько иную классификацию предлагает Ю. Н. Козлов:

а) по степени юридического выражения: основные и базирующиеся на них;

б) по достигаемым результатом: положительное регулирование и реакция на отрицательное явление;

в) по объему: общеобязательные или адресованные конкретному объекту;

г) по направленности: влияние на общественные отношения в сфере государственного управления или на деятельность подчиненного управленческого персонала;

д) по субъектам: односторонне выраженные, двух- или многосторонние;

е) по юридическому содержанию: разрешительные, запрещающие, предписывающие.

Из вышеназванных, чаще всего характеризуются такие формы государственного управления, как:

— издание нормативных актов управления. К таким актам можно отнести: Порядок ведения личных дел служащих в органах исполнительной власти, Типовой регламент местной государственной администрации, Устав Академии правовых наук Украины, Положение об общеобразовательном учебном заведении и др.;

— издание индивидуальных актов управления. Как правило, это правовые акты, которые не являются источниками административного права, однако выступают юридическими фактами, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Примером таких актов может быть указ Президента Украины о назначении на должность министра;

— заключение административных договоров;

— осуществление юридически значимых действий. Такие действия осуществляются на основании законов или других подзаконных нормативных актов и направлены на возникновение определенных юридических последствий. К таким действиям можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола и др.;

— проведение организационных мероприятий. Организационные мероприятия направлены на обеспечение деятельности государственного органа как субъекта государственного управления. К таким мероприятиям можно отнести: проведение совещаний; разработку методических рекомендаций и указаний; проведение пресс-конференций и др.;

— осуществление материально-технических операций. Нормальное функционирование государственного органа обусловлено осуществлением ряда материально-технических операций, к которым можно отнести: делопроизводство, регистрацию, оформление, рассылку документов, анализ информации, подготовку аналитических и статистических данных и т. д.

Первые четыре формы государственного управления относятся к правовым, поскольку влекут определенные юридические последствия. Два последних вида относится к неправовой форме управления, так как не обуславливают наступления юридических последствий.

Административный договор — это один из видов публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах права и добровольном волеизъявлении двух или более субъектов административного права, один из которых всегда выступает субъектом государственной воли, соглашение, которое устанавливает, изменяет и прекращает взаимные права и обязанности его участников. Административный договор является одним из видов форм государственного управления. Вопрос о правомерности признания административного договора равноправным элементом механизма государственного управления в административной науке является достаточно дискуссионным. Дело в том, что само понятие «договор» предусматривает юридическое равенство сторон общественного отношения, присущее гражданскому праву. В отличие от гражданских правоотношений, административные правоотношения, как правило, являются властеотношениями, то есть стороны характеризуются юридическим неравенством. Вопреки этому, административный договор приобретает все большее значение как форма государственного управления и как источник административного права.

Поскольку термин «административный договор», несмотря на его непризнанность на административном нормативном уровне, занял свое место в административной науке, на него возлагаются соответствующие функции, а именно:

— структурно-организационная;

— социального компромисса;

— обеспечительная;

— ориентационно-стимулирующая;

— демократизации исполнительной власти;

— воспитательная;

— охранительная.

Административный договор характеризуется комплексным характером, поскольку содержит административные и гражданско-правовые признаки. Это проявляется, в частности, и в ряде законодательных актов, предусматривающих заключение таких договоров. Так, Закон от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве» устанавливает, что центральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, проводит отбор, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей в государственный резерв для заключения с ними контрактов; заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, относящимся к сфере его управления, заключение государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, осуществляет расчеты с поставщиками, имеет право применять финансовые санкции.

Необходимо обратить внимание на классификацию административных договоров, а именно: двух- и многосторонние; типовые и консенсуальные, предварительные и основные;

а) по предметному критерию:

— договоры о компетенции, в частности, о разграничении или делегировании полномочий и предметов ведения (например, Законы от 20 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине», от 9 апреля 1999 г. «О местных государственных администрациях»);

— договоры в сфере управления государственной собственностью;

— договоры, обеспечивающие государственные нужды (государственные контракты);

— договоры с военнослужащими, студентами;

— финансовые и налоговые соглашения;

— договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

— концессии, инвестиционные соглашения;

— договоры о предоставлении некоторых платных услуг частным лицам (например, постановления КМУ от 7 мая 1998 г. «Об утверждении перечня платных услуг, которые могут предоставляться государственными архивными учреждениями»; от 11 декабря 1999 г. «О перечне платных услуг, которые могут предоставляться информационными подразделениями органов внутренних дел») и др.;

б) по смыслу: чисто организационные и смешанные (организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными); чисто административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и др.).

Применительно к государственному управлению, под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы.

К общим функциям управления, как правило, относятся:

1) сбор и обработка (анализ) социальной информации;

2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;

4) организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;

5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;

6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;

7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.

2.)

Исполнительная власть — один из видов самостоятельной и независимой[1] публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Структура исполнительной власти[править | править исходный текст]

органы исполнительной власти;

государственные служащие;

юридическая (правовая) структура — система норм, определяющая степень компетенции органов власти и должностных лиц.

3-4)

административное право как отрасль права

1.1. Понятие, предмет и метод административного права

Административное право — отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

Как самостоятельная отрасль российского права административное право имеет свой предмет.

Предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти.

Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой — они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права.

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса субъектов и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления.

Предмет административного права позволяет определить сферу правового регулирования данной отрасли права. Метод же административного права устанавливает приемы и способы воздействия административно-правовых норм на общественные отношения, возникающие в процессе управленческой деятельности государства, с целью их регулирования.

Административное право использует для регулирования административных отношений различные приемы и способы. И в первую очередь методы, свойственные для всех (или многих) отраслей права. Сравнивая с методологией общей теории права, можно сказать, что все это применимо к методу административного права. Любая отрасль права, в том числе и административное, использует три основных метода:

1) предписание — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой;

2) запрет — возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия;

3) дозволение — юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Особенности административно-правового регулирования вытекают из особенностей предмета административного права и сущности государственно-управленческой деятельности.

Наиболее характерно для метода административного права использование предписания, т.е. прямых средств распорядительного свойства. Свое выражение они находят в том, что одной стороне административных отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне.

Административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников административных отношений (властеотношений).

Все методы правового регулирования принято делить на императивные и диспозитивные. Административное право использует и те и другие, отдавая предпочтение первым.

Система административного права состоит из отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой.

Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

Правовые нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему.

Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах.

Отрасль - главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом.

Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права.

Институт права - обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений.

Систему административного права принято делить на две части: общая и особенная. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти.

Общая часть включает в себя институты:

= устанавливающие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосударственных организаций;

= регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

= обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

= регламентирующие принуждение по административному праву.

Особенная часть включает институты, регулирующие:

- обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую деятельность;

- организационно-хозяйственную деятельность;

- социально-культурную деятельность;

- деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.

Традиционное построение системы административного права сохраняется во всех опубликованных учебниках, книгах и статьях по административному праву. Устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия.

Необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. В основном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь отражением науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

Отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления в сферах и отраслях.

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных органах субъектов РФ», «Государственная служба в государст­венных учреждениях и предприятиях»;

в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;

г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.

д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);

е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на подинституты. Но и это деление для них не всегда совпадает.

В рамках административного права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство также делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соот­ветствующие институты. Членение отрасли на подотрасли, институты, подинституты, акты, нормы отражает их связь и внутреннюю соподчиненность.

Природа источников или форм права, состав источников, их соотношение между собой зависят от типа правовой системы и конкретно-исторических условий развития государства и общества. Выделяют наиболее типичные источники права: правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты.

Источники административного права - юридические акты различных государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Основными источниками административного права являются нормативно-правовые акты органов управления, в которых получают свое внешнее выражение и закрепление нормы административного права.

В зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов, их можно разделить на следующие группы:

Акты федеральных органов подразделяются на Законы Российской Федерации и подзаконные федеральные акты.

Акты субъектов Российской Федерации подразделяются на Законы и подзаконные акты субъектов Федерации.

Акты органов местного самоуправления.

Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Международные акты.

Ограниченным по сфере действия источником административного права являются нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений.

Источники административного права можно классифицировать по различным основаниям:

По уровню компетенции или юридической силе: международные, общие (общероссийские), межотраслевые, отраслевые, региональные, местные и корпоративные.

По государственному устройству: федеральные, субъектов федерации, региональные и МСУ.

По форме и виду: конвенция, соглашение, договор, конституции, законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции, ГОСТ, СНиП.

По субъектному составу: коллегиальные и единоначальные.

По направленности действия: внутренние (внутрисистемные или организационные) и внешние – (регулятивные, направленные на регулирование общественных отношений).

По содержанию: материальные и процессуальные.

Одним из источников административного права в постсоветский период стал административный договор. По своей правовой природе это вид нормативно-правового акта, который граничит с конституционными нормами.

Административный договор - это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей. Органы испол­нительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры Российской Федерации с ее субъектами.

По предмету различают договоры:

~ о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и предметов ведения);

~ в сфере управления государственной собственностью;

~ обеспечивающие государственные нужды;

~ контракты с государственными служащими, студентами;

~ финансовые и налоговые соглашения;

~ о взаимодействии и сотрудничестве;

~ различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

~ об оказании некоторых услуг частным лицам (содействия занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте).

Многообразная система источников административного права для упорядочивания требует систематизации и кодификации административно-правовых норм.

Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Административное право по сравнению с другими отраслями отличается подвижностью, постоянными изменениями. Это требует обновления административно-правовых актов, устранение пробелов в административно-правовом регулировании - инкорпорации административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Место административного права определяется его назначением , основным содержанием которого является обеспечение исполнения законов РФ и его субъектов, на всей территории РФ органами государственной и исполнительной власти. При исполнении законов, административное право, занимая свое особое место, неизбежно вступает в тесное взаимодействие с другими отраслями права. По сути, нет ни одной сферы общественной жизни, которая выпадала бы из сферы действия административно-правового регулирования и контроля (административного права).

5)

Виды административно-правовых норм и способы их реализации. Виды административно-правовых норм, составляющие собственно классификацию зависят от способа выделения. Далее представлены виды норм административного права в зависимости от критерия выделения.

1. Нормы административного права по целевому назначению:

• Регулятивные нормы административного права

К регулятивным нормам административного права относят нормы, определяющие права и обязанности субъектов административных правоотношений, а также условия возникновения этих правоотношений.

• Охранительные нормы административного права

Это нормы, которые определят условия применения к правонарушителю мер государственно-принудительного воздействия, характер и содержание этих мер

• Дефинитивные нормы административного права

Дефинитивными нормами признают такие нормы, которые определяют характерные черты и признаки юридического понятия.

• Декларативные нормы административного права

Это нормы, которые обычно содержат принципы административного права или носят рекомендательный характер.

• Вводящие в действие другие нормы.