Тема 4: федерализм (6 часов)
Становление идеи федерализма в мировой истории:
- подходы к трактовке термина и дискуссия о сущности федерализма;
ФЕДЕРАЛИЗМ
ФЕДЕРАЛИЗМ — теория и практика создания целостного союзного государства, образованного из ряда политически и юридически равнозначных частей (квази-государств) на основе общих интересов, исторических судеб, договорных конституционных отношений. Управление единым государственным целым может осуществляться по принципу федерации, предполагающему тесную взаимозависимость входящих в него субъектов, или по принципу конфедерации, предполагающему автономию субъектов союза.
В федеративном союзе разграничены функции, права и обязанности общегосударственных, федеральных и региональных, местных властей. Прерогативами центральной государственной власти являются внешние сношения, охрана государственной территории, создание вооруженных сил и органов правопорядка и руководство ими, эмиссия денежных знаков, управление центральными финансовыми учреждениями, государственным имуществом (к которому обычно относятся федеральные железные и шоссейные дороги, средства связи и пр ), формирование федерального бюджета и др общегосударственные функции.
Институциональная структура членов (субъектов) федерации повторяет структуры центральной государственной власти с таким же разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, с прерогативами административного управления и законотворчества в пределах собственной территории в рамках федерального законодательства и общей конституции. Преимущества такого сочетания централизованного управления с децентрализованным местным самоуправлением в сравнении с унитарным подчеркивал еще в 18 в. Ш. Л. Монтескье.
Необходимое условие федеративной организации — политическая однородность федеративного общества (при возможности и даже неизбежности его классовой дифференциации) Иначе говоря, федеративное государство не может одновременно состоять из республиканских, монархических и тем более имперских субъектов. В то же время ни их этнические, ни национальные, ни языковые, ни др. культурно-исторические различия не служат препятствием для образования федерации.
Подобно гражданскому обществу, федерация — сообщество равных субъектов, добровольно уступивших часть своей свободы центральной и общей власти государства. Федерализм — исторический компромисс, разрешающий противоречие двух параллельных, но разнонаправленных процессов: создания независимых, т. н. национальных государств и процесс их принудительного имперского объединения или поглощения. Первый обычно связывается с формированием национального государства: все государства, включая и имперские (многонациональные), — “национальны”. Точнее принятое во франко-английской традиции наименование “государство-нация”. Оно подчеркивает единство этих двух начал, образующих самую древнюю, простую и устойчивую конструкцию: одна (по крайней мере преобладающая) нация (племя, “народ”), одна культура, один язык, одна общая история, один хозяйственный уклад и одна политическая система (вождь, правитель, правительство).
Другой процесс — укрупнение самих государств-наций в ожесточенной борьбе за независимость, присоединение и поглощение др. государств-наций, складывание крупных наций Нового времени и их государственных форм. Процесс исторической концентрации власти и институциональной централизации принимал, как правило, характер господства политического центра и подчинения ему периферии, образования континентальных союзных (Германская империя, созданная Бисмарком в кон. 19 в.) либо колониальных (Россия, Австро-Венгрия) империй с заморскими территориями. Острейшим внутренним противоречием второго пути всегда было стремление подавленных или подчиненных государств-наций обрести самостоятельность: восстановить утраченную государсгвенность или создать ее. Стремление сформировать простые, адаптивные и легко управляемые структуры независимых государств-наций всегда было одной из основных причин распада империй и их окончательного крушения в 20 в. Однако постоянная борьба государств-наций за существование, достойное положение в мире, защиту или расширение своих территорий превращала историю в вечную гоббсовскую “войну всех против всех”. В конце концов уже в сер. 19 в. возникла мысль о кризисе “национального государства”. П.-Ж. Прудон, а затем К. Франтц указывали на опасность “взрывчатого соединения” борющихся между собой народов, усиленных их государственной организацией, которая позволяет им вести междоусобную борьбу. Последующие события и особенно мировые войны 20 в., переросшие в соперничество сверхдержав, перевели этот кризис в тупиковую ситуацию. Федерализм оказался не только компромиссом, позволяющим решить проблемы внутреннего мира в государствах со сложной территориально-национальной структурой, но и значительным, если не решающим средством сохранения целостности таких государств, разрешением дилеммы тяжелых конфликтов в борьбе за и против выделения государств-наций либо их союзного сосуществования в федерации. Если внутри федерации возникают или не устраняются вопросы самоопределения входящих в нее субъектов, то это означает, что в ней не сложилось федеративное общество и она может распасться по тем же причинам, по каким распадались империи (пример — СФРЮ). При этом стабильность федеративных государств не определяется ни их национальной разнородностью (пример — 800 лет бесконфликтного существования Швейцарской конфедерации, состоящей из четырех национальных общин), ни этническими различиями членов федерации (Россия), ни их экономическими (США) либо историческими различиями (Германия, состоящая из многих еще недавно независимых государств-наций). Устойчивость федерации определяется свободной волей ее субъектов не превращать какую-либо их специфику в повод для выхода из нее, как это произошло в США во время войны Севера и Юга в 1861—65. Не политическая организация федерации определяет ее существование, а наличие федеративного общества, коллективные члены которого, подобно гражданам-членам гражданского общества Т. Гоббса, соглашаются и обязуются проявлять взаимную лояльность (федеративный “лоялизм”), жить в мире и согласии в едином общем государстве. Такое общество должно сочетать плюрализм локальных культур, языков, экономических различий, социальных запросов с общими потребностями и процессами развития страны.
Важным условием целостности любой федерации служит реальное участие ее членов в общегосударственном управлении, не допускающем неравенства федеративных единиц и образований федеративной политической провинции. Однако гетерогенность федеративного объединения и неравномерность исторического и общественного развития его членов могут позволить какому-либо субъекту отделиться и создать собственную государственность без каких-либо конфликтов. Закрепленное в международном сознании и праве, в документах ООН право наций на самоопределение делает подобную ситуацию особенно деликатной, чреватой обвинениями в сепаратизме и попытками насильственно удержать сепаратиста (Гражданская война в США в 19 в., напр.). Поэтому федеративное государство должно энергично развиваться и быстро эволюционировать, чтобы преимущества федерации явно превосходили преимущества независимости (США, ФРГ и др.). Но если федерация обеспечивает внутренний мир субъектов федерации, то внешний мир для нее не гарантирован, равно как не гарантирована и ее собственная миролюбивая внешняя политика. Иначе говоря, федерация может унаследовать поведение государств-наций, как это и случилось, напр., во время войн Соединенных штатов Америки с Соединенными штатами Мексики в сер. 19 в. Федерализация, т. о., лучший выход из кризисных отношений между взаимозависимыми государствами-нациями, их избавление от внешнеполитических кризисов. Мысль Монтескье о наилучшем социальном и политическом устройстве общества была реализована в федеративном устройстве освободившихся во 2-й пол. 18 в. североамериканских колоний Англии. Эта мысль в виде гипотезы о едином бесконфликтном мире была разработана Марсилием Падуанским в 13 в., в кон. 17 в. она представлялась как осуществление федеративных отношений между государствами: в формулировке разделения центральных государственных властей Дж. Локк называл наряду с законодательной и исполнительной властями власть федеративную, т. е. внешнеполитическую. И. Кант расширил это представление до идеи всемирной федерации — основе долгожданного вечного мира между государствами и народами. Внешний мир превращался во внутренний. Следующим шагом в развитии идеи федерализма стало развернувшееся в кон. 2-й мировой войны движение “Федералистов мира”, надеявшихся продолжить дело, начатое за сто пятьдесят лет до того американскими федералистами. Это движение было весьма активно в 40-х гг., не угасало и в последующие десятилетия, но оно отступало перед реально развернувшимся процессом реорганизации международных отношений и вытеснения интернациональной политической анархии организованным мировым порядком (появление Организации Объединенных Наций, в структуре и деятельности которой есть элементы федеративных отношений). Еще ближе к федеративному союзу подошла европейская интеграция. В ней явственно обозначилась основа такого союза: согласие сторон уступить часть своей суверенной свободы общим институтам управления и принять согласованно установленные правила взаимоотношений, исключающих конфликты.
В теории федерализма наметились в 70—80-е гг. 20 в. новые гипотезы федерализации мира на основе его регионализации: деления на зоны общих интересов, культур, сходных условий и уровней жизни и т. п.: Север—Юг; Восток—Запад (самое общее деление), Ближний Восток, Юго-Восточная Азия, Латинская Америка и т. д., в предположении возможного перехода регионализации в формирование союзных отношений, что и происходит в начальной форме (страны АСЕАН и пр.).
Термин "федерализм", происходящий от латинского Federal - договор или союз, один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство.
Прежде чем рассмотреть федерализм в современном понимании и обратиться к актуальным проблемам этого термина следует сказать несколько слов о конфедеративном устройстве. Исторически конфедерация также была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся государственно-территориальные единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое в своих акциях может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных - подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации - Ахейский союз древнегреческих городов (280-146 до н.э.) и Республика объединенных провинций в Голландии (16-18 вв.). Лучшим примером современной конфедерации, считают некоторые теоретики права, может служить Европейский Союз', хотя с этим, нам кажется, можно успешно поспорить.
Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, встречалась в истории сравнительно редко. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918г., Швеция и Норвегия до 1905г., Соединенные Штаты Америки с 1781 г. до 1789г., Швейцария в период с 1815г. по 1848г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX столетии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая в 1982г. два государства - Гамбию и Сенегал - в конфедеративный союз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961г. Объединенную Арабскую Республику - конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в 1958г.
Само применение термина "федерализм" должно подчеркивать тот факт, что основой федерации является соглашение между сторонами о приверженности определенному порядку. По мнению видного мыслителя XX века Б.Рассела основная проблема федерализма заключается в разграничении власти различных государственных органов, а ее решение связано с большими трудностями2. Традиционное федеративное устройство предполагало, прежде всего, добровольное объединение входящих в федерацию территорий в единое государство с разделением при этом государственного управления между центром и составными частями. В центре создавались общенациональные институты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из составных частей федерации также сохраняла самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Между участниками достигалось соглашение о разделении полномочий центра и составных частей. Построенные на началах федерализма государства получили различные наименования. В некоторых случаях они определялись как объединенные или соединенные (Соединенные Штаты Америки), в других именовали себя союзными (Швейцария, Германия) либо содружеством (Австралия). К характерным признакам федерации относилось и то, что отношения центра и составных частей регулировались основным законом государства - конституцией, создавался специальный механизм урегулирования конфликтов — конституционный надзор.
Федеративные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественно необходимые работы и службы.
Конституция федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.
Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют, в частности, в решении вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.
В целом взаимоотношения между центром федерации и субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других -ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.
По мнению большинства западных исследований, в современном мире наблюдается тенденция к федерализации, ведущая к возникновению наряду со старыми, традиционными федерациями новых федерализирующихся систем. Федерализация отнюдь не представляет собой установление федеративной системы в обычном смысле. Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой - в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных и на этнических различиях. Так, в частности, считают авторы работы "Федерализм и роль государства", изданной под редакцией известных правоведов Г. Баквиса и У. Чендлера.
Как мы уже упоминали, само понятие федерализма определяется довольно широко. Федерализм рассматривается не только как определенная государственная структура, но и как понятие, предполагающее и непременно включающее в себя определенный процесс урегулирования отношений. Как пишет известный на Западе специалист по проблемам федерализма Д. Элизар, смысл федерализма в этом контексте состоит в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей2. По его мнению, применение федеративного принципа означает определенную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Это такое конституционное разделение власти, говорит он, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятия политических решений и в управлении. Д. Элизар вводит понятие "федеративные устройства", понимая под этим применение различного рода организационных средств для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Часть ученых утверждает, что поскольку по самой своей сути федерализм - это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Другие, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченной виде. Как показало дальнейшее развитие событий, правы были и те, и другие .
Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже Югославия, где режим был относительно мягким, раскололись, и, по меньшей мере, в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кровопролитие. В то же самое время формирование на территории распавшихся образований новых государств происходило в рамках установленных ранее федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших в состав федерации этнических единиц суверенитета и независимости. Несомненно, также, что для установления и поддержания мира, по крайней мере, в двух случаях из трех названных - потребуется какие-то альтернативные федералистские решения.
Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значение именно взаимоотношения .
При столь широком подходе к определению федерализма в число государств с федеративным устройством наряду с традиционными федерациями включаются также и унитарные государства, применяющие федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Это Бельгия, Италия и Испания с присущими им тенденциями к автономии и регионализму; Франция, тоже вынужденная идти в этом направлении из-за Корсики; Португалия, передающая ряд полномочий островным провинциям. Д. Элизар полагает, что усиление федеративных начал отмечается в Швейцарии, Австрии, Германии, а в таких государствах как Канада и Великобритания использование федеративных устройств получает более широкое распространение .
Итак, развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов
субъектов федерации. В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии).
Говоря о федерализме, следует также сказать об экономической интеграции субъектов федеративной структуры. Возьмем лишь один аспект этой проблемы - функционирование единого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений. В качестве примера рассмотрим Европейский Союз (ЕС) и сравним положения дел в указанной сфере в сложившихся федерациях с тем, что имеет место сейчас в ЕС. Ведь ЕС вырос из Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), из того, что принято было называть Общим рынком. А последний, в свою очередь - из Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Политическая интеграция, образование единого правового поля последовали за процессом экономического объединения в ведущих отраслях стран "шестерки".
Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX - началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.
Особое значение в создании единого экономического рынка имела широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (согласно разделу 8 статьи 1 Конституции). В процессе конституционного толкования это право было наполнено следующим содержанием. Еще в 1824г. Верховный суд США подчеркнул: "Торговля...- это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношений" . А в 1851г. в решении по делу Кули понятие междуштатной торговли получило более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охватывать все вопросы, требующие "единого правового регулирования". Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют место близкое сходство и формы конституционного толкования .
Несколько иные конструкции применены в ряде других конституций. Например, Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами" (пункт IX статьи 73).
В Конституции Швейцарского Союза провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31).
В развитии единого экономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Конституции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных валют" (статья 38). "Право эмиссии банковских билетов и других такого же рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны" (статья 39).
Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Например, XVI поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения".
В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, Конституция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка).
Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (разд. 6 Хартии прав и свобод 1982г.).
Наиболее последователен в этом вопросе Федеральный Конституционный закон Австрийской Республики: "Территория Австрии едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (статья 4). "Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли" (пункт 3 статьи 6). Прямую аналогию изложенному мы находим и в правопорядке ЕС.
Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "обременяющие" торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т.п.). И это имеет место в правовых актах ЕС.
Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны. В ЕС пока подобной централизации нет.
В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т.п.), не пренебрегая - при необходимости - и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т.п.). Практика ЕС с этим совпадает.
Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка "слабым" или "бедным" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: "Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации...". Представляет интерес и статья 109 Основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса" (пункт 2).
Из проделанного анализа вытекает такой итог. Федеральный центр взял на себя такие главные экономические функции:
- Обеспечение беспрепятственной свобод
ной торговли на всей территории федерации.
- Введена и регулируется единая денежная система, включая установление курса обмена национальных денежных единиц в отношении иностранной валюты.
- Установление основных налогов, хотя и делается это по согласованию с субъектами федерации.
- Обеспечивается свободное движение капиталов, услуг и граждан.
- Регулирование цен и введение запретов.
- Оказание помощи экономически слаборазвитым субъектам.
Если мы обратимся к базовым учредительным документам ЕС, то увидим, что и там центральные органы отправляют аналогичные функции.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что конституционные положения современных федеративных государств и основополагающие документы федерализирующихся систем (ЕС) относят очень большой круг вопросов к исключительному ведению центральных органов. Эти вопросы по своему характеру таковы, что их решение должно обеспечить государственно-правовую и экономическую целостность федеративного объединения.
Как известно, развитие любой теории, в том числе и федерализма, неразрывно связано с практикой. Более того, философия нам неоспоримо указывает, что критерием истинности теории является именно практика. Поэтому развитие теоретического исследования федерализма состоит в правильной интерпретации существующих федеративных систем, обобщения практических вопросов экономической, правовой, социальной и других сфер. Развитие федерализма в нашей стране невозможно без постоянного теоретического обобщения практического опыта федерализма в других государствах и внедрения в практику передовой научной теории.
- теории федерализма;
Основными теориями федерализма являются дуалистическая теория, теория прав штатов и теория кооперативного федерализма. Теория дуалистического федерализма была обоснована американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном и Д. Джеем и использовалась в качестве доктрины государственного строительства при разработке Конституции США 1787 г. Эта теория рассматривала федеративное государство как сложное единое целое, в основе которого лежат двухуровневая структура федеративного государства и обоюдное невмешательство в сферу полномочий как федерального Центра, так и субъекта Федерации. Федеральный Центр имеет минимально необходимые для управления страной полномочия, все остальное находится в компетенции субъектов Федерации. Теории дуалистического федерализма противостояла теория прав штатов, провозглашавшая суверенитет штатов и право выхода из созданного союза. Основными разработчиками теории являются Д. Кэлхун и Т. Джефферсон. Первый призывал не уступать федеральному правительству ни половины, ни даже части суверенитета. Второй считал, что договор, лежащий в основе союза, может быть расторгнут, если федеративный Центр в своей деятельности выходит за рамки делегированных ему полномочий. Эпоха развития капиталистических отношений и начавшаяся в ХIХ веке индустриализация поставили перед правоведческой мыслью новые и весьма серьезные проблемы. Идейные истоки федерализма, сформулированные Ш.-Л. Монтескье, А. Гамильтоном и Д. Мэдисоном, подверглись критической переоценке в трудах американцев Дж. Кларка, Т. Дая, Э. Коруина, ставших родоначальниками теории, сыгравшей определенную роль в генезисе федерализма: дуалистический федерализм в результате своей эволюции вследствие бурного капиталистического развития и индустриализации постепенно трансформировался в теорию кооперативного федерализма. Кооперативный федерализм рассматривает уровни федерации как взаимосвязанные и сотрудничающие, утверждает предпочтительность использования согласительного и договорного характера решения проблем и разрешения конфликтов между федерацией и регионами. Рассмотренные теории федерализма получили дальнейшее развитие в первой половине ХХ века, вплоть до конца 70-х годов. Каждая теория стремилась найти наиболее эффективные инструменты и методы для достижения успеха и целей федеративного государства. Но развитие науки и практики федерализма давало новую информацию о факторах, которые не были учтены предшествующими теориями. Поэтому в последнее время были разработаны новые подходы, способствующие лучшему пониманию того, почему прежние идеи часто не выдерживали проверки практикой. Потребность разработки новых методологических подходов непосредственно связана с бурным развитием экономики, ускорением научно-технического прогресса. В 70-80-е годы ХХ столетия сформировались новые концепции федерализма: конкурентного федерализма, технократического федерализма, «федеративного общества», «нового федерализма». Концепция «нового федерализма» была введена в научный оборот администрацией Президента США Р.Никсона, а затем использовалась при Р.Рейгане. Основной идеей концепции «нового федерализма» является необходимость возвращения субъектам Федерации полномочий, присвоенных, по мнению сторонников этой концепции, федеральным Центром. Автор считает, что концепция «нового федерализма» является лишь обновленным вариантом теории прав штатов, поскольку развивает и использует основные положения последней.
В 1970-е гг. появились концепции «конкурентного федерализма», «федеративного общества» и «технократического федерализма». Несмотря на то, что в рамках этих концепций исследования федерализма ведутся не только в традиционно-правовом русле федералистских исследований, эти теории вносят существенный вклад в федералистскую мысль, раскрывая новые важные аспекты исследуемого явления. Первая концепция обращена к теме соревновательности субъектов федерации: конкурентное начало, присущее федеративной системе, рассматривается в ней как одно из важнейших преимуществ федерации. Концепция «федеративного общества», основными представителями которого являются Э. Баркер, У. Ливингстон, А. Лейпхарт, основана на идее первичности общества и вторичности его институтов: федеративным считается многосоставное общество с компактно проживающими обособленными сегментами. Концепция технократического федерализма поднимает проблему сращивания федеральной элиты с высшими представителями субъектов Федерации в рамках одного ведомства, что ведет к созданию закрытых корпоративных взаимоотношений. Главный тезис ее сторонников - возращение к традиционным двухуровневым отношениям, усиление контроля над федеральными органами. Обобщая результаты исследования федеративных теорий, автор делает вывод, что многие современные теории федерализма представляют собой не целостные учения о федерации (каковым является, например, теория кооперативного федерализма), а лишь концепции, разработанные или применительно к одному из элементов федеративного устройства государства, или же - в качестве решения какой-то конкретной проблемы (как, например, теория технократического федерализма). Поэтому автором сделана попытка систематизации и научной классификации существующих федералистских теорий. На начальных этапах формирования и развития федералистской мысли довольно четко прослеживались источники возникновения новых федералистских идей. Однако уже в 70 - 80-е годы ХХ столетия сформировалось большое количество новых теорий федерализма, его концепций и направлений исследований как в области науки о государстве и праве, так и в области конституционного права.
Проблемы научной классификации федералистских теорий связаны с тем, что представители заявленных «новых» направлений, зачастую, просто используют взгляды и идеи своих предшественников. По мнению автора, между теориями федерализма существуют определенные связи и преемственность. В качестве критерия построения классификации правовых теорий федерализма автор применяет семантико-генетическую связь, позволившую дифференцировать теории федерализма на основные (первоначальные) и производные. Так, в соответствии с этим, теория прав штатов является, по мнению автора, основной, а концепция «нового федерализма» - производной от нее; теория дуалистического федерализма является основной, а теория кооперативного федерализма – производной; идеи и положения концепции «федеративного общества», во многом, являются прямыми текстуальными заимствованиями из трудов И. Альтузиуса; концепция социального федерализма и «федеративного общества» базируется на центральной идее федералистской теории народного суверенитета. По существу, современные теории федерализма вернулись к тому, с чего начинала федералистская теория народного суверенитета Альтузиуса, раскрывая сущность федерализма через два ключевых понятия - «союз» и «договор», поскольку альтузианское формирование государства представляло собой процесс объединения, поступательно распространяющийся на все уровни социально-политической организации - от семьи, цеха, гильдии, церковного прихода - до провинции и государства: союз индивидов, добровольно объединенных в семьи и корпорации, образует общину, союз общин – провинцию, а союз провинций и городов – государство. Аналогичные взгляды мы встречаем и у представителей теорий социального федерализма: процесс объединения на основе единого принципа союза, поступательно распространяющийся на все уровни социально-политической организации. Таким образом, прослеживаемые многочисленные параллели в классических и современных теориях дают автору основание утверждать о процессах цикличности в развитии федералистских теорий, начало которым даёт первоначальная (альтузианская) теория федерализма. Анализируя теории федерализма, автор рассматривает возможность применения положений отдельных теорий федерализма (дуалистической, теории прав штатов, кооперативного федерализма, конкурентного федерализма и др.) в Российской Федерации и перспективы их реализации. Так, теория дуалистического федерализма хотя и представляет исторически первую цельную концепцию, на основе которого были построены США, но, поскольку положения дуалистической теории в настоящее время не реализуются в современных федеративных государствах, соответственно, по мнению автора, нет никаких оснований полагать, что они могут быть актуальными для России. В отличие от дуалистической теории, теория прав штатов включает в себя право выхода субъекта Федерации из состава союза, ратификацию федеральных законов на своей территории, суверенитет субъектов Федерации. Однако Россия в начале 90-х уже прошла этот путь, преодолев негативные тенденции в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов Российской Федерации (Татарстан, Чечня). Автор исследования допускает использование теории прав штатов субъектами Российской Федерации в качестве научной аргументации в случае чрезмерного усиления централистских тенденций со стороны федерального Центра, но при условии, что из нее будут исключены обозначенные выше крайние положения. Модель кооперативного федерализма, предусматривающая партнерские отношения между федеральным Центром и субъектами Федерации, частично уже используется в качестве федеративной модели Российской Федерации. Россия испытывает определенные трудности в силу противоречивости своей федеративной модели, характеризующейся реально существующей асимметричностью, громоздкостью административной структуры - из-за многочисленности и разнородности составляющих Федерацию субъектов, переносом акцентов федеративного строительства лишь на одну из ветвей власти - исполнительную, повлекшим неумеренное ее усиление, выходящее за рамки традиционного принципа разделения властей. В последнее время выявлены недостатки применения принципов кооперативного федерализма и в других странах (в ФРГ, Австралийском союзе): согласно этой теории, единство всегда возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что на практике может затруднить широкие и решительные реформы или, вообще, воспрепятствовать их проведению. Учитывая неблагополучное финансовое состояние подавляющего большинства субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры к их экономической санации. Но реализуемый в рамках кооперативного федерализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициативность и конкуренцию между субъектами Российской Федерации. На практике это уже привело к тому, что у субъектов-реципиентов (федерального бюджета) нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектов-доноров (федерального бюджета) нет стимулов к экономическому росту. Из современных теорий федерализма («нового федерализма», технократического, и конкурентного федерализма) наиболее актуальными для российских условий представляются некоторые положения конкурентного федерализма, которые могли бы существенно исправить недостатки практики кооперативного федерализма в России. Автор убежден, что, реализуя с некоторыми оговорками положения этой теории, следовало бы уменьшить в пользу субъектов Федерации законодательные права Федерации, ограничив полномочия Центра сферами обороны, правового порядка, прав человека, внешней политики и создания рамочных условий для экологии, экономики и социальной политики. Также следовало бы на каждом административном уровне реалистичнее определить налоговые полномочия, задачи и компетенцию общин, субъектов и Федерации, в целом; все субъекты Федерации должны стать «стабильными и эффективными финансовыми единицами»; «горизонтальные выравнивания» надо существенно сократить, - «вертикальные выравнивания» ограничить особыми случаями (например, для новых субъектов Федерации). Федеративная форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 года России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с одной стороны, для всех федераций федеративными признаками и, с другой стороны, присущими только ей отличительными особенностями. В российской истории реформы редко проводились последовательно и доводились до конца, поэтому, считает автор, государственное строительство в России как федеративном государстве не завершено. Это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Однако в незавершенности процесса федерализации есть и определенные преимущества, поскольку можно реализовать оптимальную для российских условий модель Федерации. Для этого необходимо, в первую очередь, разработать теоретическую базу российского федерализма. Затем создать концепцию дальнейшего стратегического развития России в государственном строительстве федеративного устройства страны. С помощью теории можно создать модель Федерации, однако модель должна соответствовать природе общества и государственным традициям страны. Нынешняя переходная модель в Российской Федерации представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении союза и стабилизации российского общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами: национально-территориальный принцип формирования федеративного устройства России; несмотря на заявленную «симметричность» фактическая «асимметричность» находит свое выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993 г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации; неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу; договорная практика регулирования федеративных отношений; чрезмерное, по понятиям управляемости, количество субъектов Российской Федерации (89 субъектов), затрудняющих правовое регулирование и управление в Российской Федерации. Своеобразие российской модели федерации, по мнению автора, выражается, таким образом, в преобладании - на основе устоявшихся традиций Российской государственности, все более утверждавшихся на каждом этапе ее истории, - централистской направленности федеративного развития (что делает ее похожей на Францию). Попыткой теоретического объяснения устойчивой специфики российского (как, впрочем и всякого другого) федерализма явилась созданная в конце 90-х годов в российском обществоведении и теории государства и права институциональная теория федерализма, согласно которой общественная жизнь любой страны находится под воздействием т.н. институциональной матрицы, представляющей собой систему базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем - экономики, политики и идеологии. Носителем институтов рыночной экономики, федерализма и субсидиарности является институциональная матрица Y, а также противоположных черт - редистрибутивной экономики, унитарного политического устройства и коммунитарности - матрица X, присущих России. Поэтому, по мнению авторов данной теории, в России доминируют институты унитарно-централизованного политического устройства; институты же федерализма являются комплементарными по отношению к ним и существуют лишь для их дополнения и поддержки. Многие теоретики предлагают изменить те или иные параметры (например, заменить национально-территориальный принцип на территориальный или укрупнить субъекты Российской Федерации), однако это не представляется возможным в обозримое время из-за взаимообусловленности и причинной связи элементов, составляющих данную федеративную модель. Так, фактическая «асимметричность» вытекает из национально-территориального принципа, призванного учесть национальный фактор, что, естественно, формирует различия между субъектами (например, различия в системе государственных языков республик – субъектов Российской Федерации). Необходимость контролировать все 89 субъектов Российской Федерации, регулировать все отношения между субъектами Российской Федерации и федеративным Центром порождают централистский характер Российской Федерации. Неопределенность статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации от 1993 г. в отношении полномочий между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации привели к практике заключения двусторонних соглашений с отдельными регионами. По мнению автора, по мере исчерпания возможностей развития действующей модели федерализма возникнет необходимость и практическая целесообразность системного совершенствования федеративной модели Российской Федерации. Для этого должен быть выработан вариант новой теоретической модели, поддерживаемый не только теорией кооперативного федерализма, но вбирающей в себя последние достижения федералистской теоретической мысли: конкурентного и институционального федерализма. Не имея целью настоящей работы выработку детализированной модели федеративного устройства России, автор попытался на основе проведённого анализа достижений федералистской научной мысли определить некоторые ее концептуальные основы. Нецентрализованная модель федерации, являясь в далёкой теоретической перспективе в принципе возможной для радикально меняющейся России, в обозримой перспективе не соответствует природе традиционной российской государственности. Централистский характер необходим для российской модели федерализма, поскольку он адекватен характеру российских базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем, что связано с особыми условиями развития Российского государства, со всеми этапами его тысячелетней истории. Хотя тенденции унитаризации и могут разрушить результаты десятилетнего федеративного строительства классической федеративной модели в России, преодоление этой тенденции возможно лишь при необычайном стечении обстоятельств. Подходя прагматически, необходимо постепенное ненасильственное укрупнение субъектов Российской Федерации, поскольку существующее количество государственных образований в России является существенным препятствием для эффективного управления федерального центра. Насильственное укрупнение субъектов Российской Федерации может привести к ненужным конфликтам, трениям и противостоянию. Региональная экономическая интеграция субъектов Российской Федерации вследствие экономической необходимости и перспектив экономической выгоды может повлечь за собой политическую интеграцию с соответствующим правовым оформлением со стороны федеративного центра. При этом федеративному центру следует опираться на уже существующие восемь добровольных региональных ассоциаций России. Изменение договорной практики правового регулирования федеративных отношений между федеративным центром и субъектами потребует принятия целого ряда законов. Так, необходимо будет принять следующие федеральные законы: об экономической и правовой основе федеральной помощи регионам; о порядке изменения статуса субъектов Российской Федерации; о механизме (процедурах) преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти отдельных субъектов; об экономических, политических и правовых началах разграничения собственности между Федерацией в целом и её субъектами. Количество договоров следует существенно уменьшить, но вряд ли следует полностью отказаться от договорной практики регулирования федеративных отношений: необходимо принять федеральный закон, устанавливающий порядок заключения и реализации договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам их совместного ведения, предусмотренных ст. 72 Конституции Российской Федерации. Необходимо более обдуманно, чем это было сделано в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации 1993 г., подойти к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации. Необходимо внести изменения в статьи 72 и 73 Конституции Российской Федерации 1993 г., где должно быть четко определено, какие полномочия относятся к ведению субъектов Российской Федерации, или же должен быть выработан критерий, по которому можно было в каждом конкретном случае однозначно относить эти полномочия в ведение данного государственного образования, а не делать это в сослагательном наклонении, как это имеет место в ст. 73 Конституции Российской Федерации. Решению существующих проблем должны помочь косвенные способы влияния федерального Центра. С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 г. например, появляется возможность воздействовать на федеративные отношения через межбюджетные отношения. Необходима поддержка со стороны федерального Центра местного самоуправления в субъектах РФ, что будет также способствовать развитию и укреплению традиционных основ российского федерализма в рамках существующих правовых отношений без кардинального изменения законодательства Российской Федерации.