Особенности формирования межбюджетных отношений в России.
Сам факт одобрения правительством “Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999- 2000 г.” свидетельствует, что стихийный процесс формирования межбюджетных отношений направлен в русло целенаправленного определения принципов и механизма межбюджетных отношений, обеспечивающего сбалансированность интересов всех участников этих взаимоотношений.(1)
Казалось бы, нет необходимости доказывать, что межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации должны осуществляться, исходя из общих принципов организации этой работы, а также в соответствии с действующим бюджетным законодательством. К сожалению, ни действующее бюджетное законодательство федерального уровня, ни Бюджетный кодекс РФ не уделяют должного внимания регулированию взаимоотношений бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.(2) А между тем без создания реально действующего механизма межбюджетных отношений внутри субъекта РФ не приходится говорить о реализации принципа самостоятельности местных бюджетов. Ведь самостоятельность местного бюджета обеспечивается не только и не столько наличием собственных источников доходов, а сколько реальным количеством финансовых ресурсов у муниципального образования, обеспечивающих реализацию его функций и задач.
Очевидно, что в этой ситуации значительно возрастает роль регионального и муниципального нормотворчества. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные акты в сфере межбюджетных отношений в пределах своей компетенции. Анализ регионального законодательства позволяет сделать вывод, что процесс бюджетного регулирования внутри субъекта Российской Федерации закрепляется двумя способами: путем выделения положений о взаимоотношениях с бюджетами муниципальных образований в общем законе субъекта Российской Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, а также принятием отдельного специального закона о регулировании взаимоотношений между областным и местными бюджетами.
Так, в Законе Волгоградской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Волгоградской области” от 23 октября 1997 г. раздел 4 “Местные бюджеты и основы бюджетного регулирования в Волгоградской области” определяет основы взаимодействия органов государственной власти Волгоградской области муниципальных образований по поводу распределения бюджетных доходов и расходов.(3) Аналогичным образом бюджетное регулирование закреплено в разделе “Межбюджетное регулирование в Московской области” в законе Московской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области” в редакции от 16 января 1997 г.(4)
В указанных субъектах Российской Федерации существуют и законодательно закреплены две основные формы бюджетного регулирования: установление для местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных и областных регулирующих доходов; оказание финансовой помощи.
Основой бюджетного регулирования в Волгоградской области является закрепленное федеральным и областным законодательством распределение обязательных расходов между областным и местными бюджетами и осуществляемое с учетом этого распределение источников доходов между бюджетами различных уровней. Процесс распределения доходов и расходов определяется Федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации, в том числе Законом об областном бюджете на очередной финансовый год, где устанавливаются нормативы отчислений от регулирующих доходных источников в местные бюджеты.
Должным образом обеспечивается и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: исполнительные органы местного самоуправления представляют на согласование в управление финансов Волгоградской области проектные показатели своих бюджетов на очередной финансовый год. В случае возникновения разногласий представительный орган местного самоуправления вправе направить в Волгоградскую областную Думу протокол разногласий, содержащий обоснованные предложения муниципального образования. Органы государственной власти Волгоградской области обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Законодательство Волгоградской области устанавливает единый порядок бюджетного регулирования и не допускает индивидуальных соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, нарушающий закрепленный порядок. После утверждения в первом чтении областного бюджета областная Дума направляет в представительные и исполнительные органы местного самоуправления сведения о распределении доходов от федеральных и областных налогов и сборов между областным и местными бюджетами, а также сведения о размере областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований и о распределении его средств после второго чтения.
Законодательство Московской области предполагает согласование прогнозных показателей бюджетов с органами местного самоуправления за четыре месяца до начала нового финансового года. Администрация области разрабатывает и направляет органам местного самоуправления проекты нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, проектируемые объемы и формы финансовой помощи из областного бюджета. Для местных бюджетов устанавливаются индивидуальные нормативы зачисления налогов по регулирующим источникам на основе базовых нормативов, определяемых областной администрацией, исходя из объема финансовых ресурсов. Кроме того, предусматривается возможность изъятия отдельных регулирующих доходов из зачисления в местный бюджет или установление индивидуальных нормативов, если душевой доход конкретной территории окажется более полуторократной величины среднедушевого дохода по области. В случае возникновения разногласий по поводу разграничения доходов составляется протокол разногласий, который рассматривается областной Думой при первом чтении проекта областного бюджета.
Закон Тюменской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской области” считает местные бюджеты самостоятельными частями бюджетной системы Тюменской области. (5)
Органы законодательной и исполнительной власти Тюменской области и органы местного самоуправления участвуют и взаимодействуют на всех стадиях бюджетного процесса. Основой бюджетного регулирования в Тюменской области является закрепленное законодательством РФ и областным Законом “О налоговой системе Тюменской области” (6) распределение источников доходов между бюджетами разного уровня.
Определив доходную часть проекта областного бюджета, департамент финансов администрации Тюменской области сообщает органам местного самоуправления возможный размер средств, выделяемых из областного бюджета. Органы местного самоуправления на основе полученных данных формируют проекты бюджетов территорий и представляют их в департамент финансов. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов органы местного самоуправления одновременно предоставляют обоснования расчетов нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций и субвенций, подлежащих передаче из областного бюджета. В случае отклонения предложений по уточнению показателей областного и местных бюджетов осуществляются согласительные процедуры (составление протоколов разногласий и образование согласительной комиссии).
Очевидно, что в рамках одного законодательного акта трудно урегулировать все отношения, возникающие при формировании местных бюджетов и взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления по поводу их формирования. Предпочтительной формой такого регулирования является издание отдельного нормативного акта, регулирующего межбюджетные отношения внутри субъекта Российской Федерации. Министерство финансов РФ в письме от 29 января 1998 года утвердило методические рекомендации по применению отдельных положений Федерального Закона “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта РФ на 1998 г., где предложило органам государственной власти субъектов РФ принять по этим вопросам специальный законодательный акт.(7)
Законодательное собрание Свердловской области еще в 1996 году приняло областной Закон "О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Свердловской области”. Принятие специального нормативного акта позволило более тщательно проработать вопросы межбюджетных отношений. Так, в указанном Законе закреплены принципы регулирования отношений между областным и местными бюджетами, определен порядок включения вновь созданных муниципальных образований в состав самостоятельных субъектов межбюджетных отношений, компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой сфере. Однако и этот Закон не совершенен. Так, в нем отсутствуют положения, регулирующие порядок рассмотрения разногласий между органами государственной власти субъекта и органов местного самоуправления и процедура согласования показателей проекта областных и местных бюджетов. В Тюменской области в 1997 году также был принят Закон “О формировании бюджетов муниципальных образований”, но в части межбюджетных отношений законодатель ограничился дублированием положений Федерального Закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”(8).
В рамках статьи не представляется возможным проанализировать законодательство всех субъектов РФ о межбюджетных отношениях, поэтому ограничимся примерами и изложим некоторые выводы.
Прежде всего, для обоснования потребностей в бюджетных расходах не сформирована правовая база, не определен порядок разграничения бюджетных полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальных образованиями в части бюджетных расходов.
Необходим переход к нормативной оценке бюджетных потребностей муниципальных образований. Мнение теоретиков и практиков здесь едино - правительство Российской Федерации должно в кратчайшие сроки разработать и утвердить нормативы затрат на финансирование отдельных видов бюджетных расходов. Это позволит значительно упростить и процесс формирования расходной части бюджетов и процедуру согласования показателей местных бюджетов с органами государственной власти субъекта РФ, предотвратить бюджетный “торг” и напряжение в отношениях, которое зачастую мы наблюдаем в период утверждения бюджетов субъектов и местных бюджетов.
Во-вторых, законодательство не обеспечивает самостоятельность местных бюджетов, так как органы местного самоуправления сами себе не устанавливают размеры отчислений от федеральных и областных налогов, регулирующих источники доходов. Таким образом, финансовое благополучие бюджетов муниципальных образований большей частью зависит от органов власти субъекта РФ. Главная задача законодателя - сформировать унифицированный механизм межбюджетных отношений, который бы не оставлял места субъективизму и индивидуальным согласованиям. Распределение поступлений от федеральных и региональных налогов между муниципальными образованиями должно производится по единым базовым нормативам, закрепленным в законодательстве не менее чем на три года. Повысить уровень собственных доходов можно путем закрепления в виде постоянных доходов части отчислений от регулирующих налогов. Рамки действующего бюджетного законодательства позволяют решить этот вопрос субъектами РФ. Это могло бы повысить заинтересованность органов местного самоуправления в более полном сборе регулирующих налогов на своей территории.
В-третьих, органы государственной власти продолжают работу по устранению встречных финансовых потоков. Один из способов такого сокращения - замещение определенной части финансовой помощи, выделяемой из бюджета субъекта РФ (30 - 50 %) повышением нормативов отчислений от регулирующих доходов, как это делается, например, в Свердловской области.
В-четвертых, необходимо создать условия для повышения заинтересованности на местах в увеличении удельного веса собственных доходов. Существующая сегодня система финансовой помощи через дотации больше порождает иждивенческие настроения, чем выравнивает уровни финансовой обеспеченности муниципальных образований. Дотация - тот вид финансовой помощи, к которому следует прибегать в последнюю очередь, когда исчерпаны все иные способы регулирования местных бюджетов. Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности может производиться путем формирования и распределения субъектами РФ фондов финансовой поддержки и стимулирования. Финансовая помощь из таких фондов должна выделяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг для обеспечения финансирования расходов, обеспечивающих реализацию минимальных государственных социальных стандартов.
Но распределяя финансовые средства, органы государственной власти не должны забывать, что их главная задача - обеспечить местные бюджеты денежными ресурсами, необходимыми для осуществления функций местного самоуправления, а не оказывать им финансовую помощь, временную или постоянную. Именно с этой точки зрения должны разрабатываться нормативные акты, регулирующие деятельность таких фондов.
Наконец, еще одна проблема как законодательства, так и правоприменительной практики - это закрепление взаимной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в области межбюджетных отношений. И здесь наблюдается очевидный перекос в плане реализации возможностей принудительного воздействия. Органы государственной власти в случае нарушений органами местного самоуправления своих обязательств в сфере бюджетных взаимоотношений могут приостанавливать финансирование из бюджета субъекта РФ программ, осуществляемых на территории муниципального образования, передачу различных видов финансовой помощи. Муниципальные образования, в свою очередь, не имеют реальных механизмов защиты своих интересов, не могут обеспечить полное поступление финансовых средств в местный бюджет в случае неперечисления или несвоевременного перечисления их из бюджета субъекта РФ. На сегодняшний день единственный путь - судебная защита, но органы местного самоуправления практически к ней не прибегают, в том числе из-за опасений “испортить отношения” с государственной властью. Очевидно, что разработка способов обеспечения бюджетных прав муниципальных образований еще впереди.
Межбюджетные отношения претерпели значительные изменения за прошедший с 1991 года период. К сожалению, отстает законодательное обеспечение этих изменений. Не введен в действие Бюджетный кодекс, вторая часть Налогового кодекса. Но реформирование межбюдженых отношений требует постепенного и последовательного движения к реализации новой бюджетной политики. От того, как мы пройдем этот путь, во многом зависит стабильность в обществе, как государство и местное самоуправление смогут обеспечить закрепленные Конституцией РФ социальные гарантии, финансирование важнейших из которых осуществляется из местных бюджетов.