18. Бюджетная политика, ее роль в регулировании экономических процессов

Фискальная политика – (от лат. fiscalis – казенный) - это совокупность мероприятий государства по регулированию правительственных доходов и расходов. Основными задачами, решаемыми в процессе реализации фискальной политики, являются:

- финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;

- обеспечение финансовой целостности федеративного государства;

- создание условий для социально-экономического развития страны.

Содержание фискальной (налогово-бюджетной) политики достаточно сложное, так как охватывает широкий комплекс мероприятий:

- выработку научно-обоснованных концепций социально-экономического развития страны. Эти концепции формируются на основе изучения требований экономических законов, всестороннего анализа состояния финансов и экономики, перспектив развития производительных сил и производственных отношений, потребностей населения и государства;

- определение основных источников формирования и направлений использования бюджетных средств на текущий период и перспективу с учетом изменения мировых цен и уровня инфляции;

- осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.

Научно-обоснованная политика при правильной и успешной ее реализации приносит положительные результаты. Например, она может сопровождаться повышением уровня благосостояния народа; ростом экономики, упрочением социально-политической стабильности в стране, развитием международных отношений.

Основными методами налогово-бюджетной политики естественно являются:

1) способы бюджетного регулирования, предполагающие финансирование из бюджета затрат на расширенное воспроизводство, непроизводительные расходы, развитие инфраструктуры, научных исследований, проведение структурной перестройки, содержание военно-промышленного комплекса, оказание финансовой помощи территориям страны и др.;

2) система налогообложения. Изменяя ставки налогов на различные виды доходов, предоставляя налоговые льготы, увеличивая необлагаемый минимум доходов и т.п., государство стремится добиться более устойчивых темпов экономического роста и избежать резких колебаний в процессах производства.

По методике осуществления все финансово-регулирующие мероприятия можно разделить на два основных типа – дискреционные регуляторы и автоматические регуляторы (стабилизаторы).

1) Дискреционные регуляторы (от лат. – discrecio – действующий по своему усмотрению) – для своего проведения в жизнь всякий раз требуют соответствующих решений государственных властей. Именно через принятие очередного закона или постановления время от времени вводятся дополнительные налоги или новый уровень минимальных пенсий, пособий, оплаты труда. При этом правительство опирается на следующие проверенные на практике функциональные зависимости.

Первая зависимость состоит в том, что рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос (потребление и инвестиции). В результате этого возрастает выпуск продукции и занятость трудоспособного населения.

Другая зависимость показывает, что увеличение сумм налогов уменьшает личный располагаемый доход граждан домашних хозяйств и возможности предприятий расширять свое производство. В результате сокращаются спрос и объем выпуска продукции и занятость рабочей силы. И, наоборот, снижение налогов ведет к возрастанию покупательских расходов, выпуска продукции и занятости.

В зависимости от стадии экономического цикла применение этих методов будет различным.

2) автоматические регуляторы в нужный момент действуют самостоятельно благодаря «встроенным стабилизаторам», которые заранее заложены в финансовые документы и срабатывают при заданных условиях. Например, прогрессивная налоговая ставка автоматически «включает» повышенную ставку налога на доходы, превысившие определенный уровень. Так же может действовать и система индексации зарплат, увеличивающая их по мере роста инфляции.

В зависимости от целей, стоящих перед государством по формированию и использованию бюджета различают два вида налогово-бюджетной политики:

- экспансивную (расширительную) политику, которая направлена на увеличение государственных расходов и снижение уровня налогообложения (через отмену отдельных налогов, снижение ставок, предоставление налоговых льгот). Это позволяет быстрее преодолевать экономические кризисы и ускорять рост национального хозяйства

- рестриктивную (ограничительную) политику, при которой расходы государства уменьшаются, а налоги повышаются. Основной целью такой политики является снижение инфляции и предотвращение кризисов перепроизводства.

В нашей стране приоритет в разработке налогово-бюджетной политики (в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ) принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных Бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ определяет в общем плане приоритетные направления социально-экономического развития страны и налогово-бюджетной политики на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Первое бюджетное послание было оглашено 13 мая 2000 года. В настоящее время данный документ разрабатывается на три года и, как правило, имеет следующую структуру:

1. Итоги бюджетной политики за предыдущий период;

2. Основные принципы бюджетной политики на предстоящий период и среднесрочную перспективу;

3. Основные направления налоговой политики;

4. Основные приоритеты бюджетных расходов;

5.Совершенствование межбюджетных отношений.

Так, за период стабильного состояния российской экономики в 2000-2007 годах в налогово-бюджетной системе страны были достигнуты (Бюджетное послание президента РФ от 9 марта 2007 года «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах»):

- сбалансированность бюджетных ресурсов и обязательств. Так, начиная с 2000 года, федеральный бюджет исполняется с профицитом (превышением доходов над расходами). Это позволило снизить масштабы государственного долга и расходы на его обслуживанием со 100% ВВП в 1999 году до 9% ВВП в 2006 году. Это восстановило доверие к России как к надежному финансовому партнеру. Но в настоящее время возникла другая проблема – несбалансированность Пенсионного фонда РФ;

- управление средствами федерального бюджета и ряда территориальных бюджетов через систему Федерального казначейства, что позволило усилить контроль за целевым расходованием государственных средств;

- переход к формированию годового бюджета как составной части трехлетнего перспективного финансового плана на федеральном уровне и в ряде субъектов РФ;

- разделение с 2006 года уровня местных бюджетов на два – районные бюджеты и бюджеты городских и сельских поселений и закрепление за ними собственных источников доходов;

- снижение налоговой нагрузки на экономику. Это проявилось в отмене отдельных налогов (с продаж, на операции с валютой, на наследование и дарение) и снижению ставок наиболее значимых налогов ЕСН (с 36 до 26), НДС (с 20 до 18), подоходного налога до 13%. Проводилось упорядочение ставок таможенных пошлин и совершенствование порядка их взимания. При этом ввозные таможенные пошлины на товары инвестиционного характера существенно снижены;

- концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач. Так, за анализируемый период, расходы консолидированного бюджета РФ на образование в реальном выражении увеличились в 2,4 раза, На здравоохранение – в 3,4 раза; значительно увеличилось финансирование судебной системы, правоохранительных органов и военной сферы. На развитие малых форм хозяйствования на селе при господдержке выдано кредитов на сумму 41 млрд. руб., что в 13 раз больше по сравнению с уровнем 2005 года.

Приоритетными направлениями бюджетных расходовна 2009-2011 годы должны были стать сферы здравоохранения, образования, научных исследований и опытно конструкторских разработок, модернизация транспортной инфраструктуры. Однако разразившийся в стране и мире финансовый кризис подорвал устойчивость экономики страны и ее бюджетной сферы. Поэтому приоритетной задачей государственной экономической политики, в т.ч. и фискальной, стала разработка антикризисных мер. Так, правительственный антикризисный план России, принятый Правительством РФ в ноябре 2008 года, содержит 55 пунктов, и был рассчитан на 5 месяцев. В соответствии с ним

• авиакомпаниям страны будет предоставлена шестимесячная отсрочка по уплате таможенных платежей на ввозимую авиатехнику;

• увеличение объемов субсидий компаниям-экспортерам промышленной продукции и естественным монополиям;

• разрешение на выпуск биржевых облигаций сроком до трех лет,

• увеличение объемов рефинансирования кредитов через «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», а также сокращение тарифных квот на импорт птицы и свинины;

• выделение средств на поддержание российского фондового рынка и на помощь российским банкам (в т.ч. - Внешэкономбанку 50 млрд. долл. для рефинансирования кредитов российских компаний).

Кроме того, с целью поддержки реального сектора экономики с 1 ноября 2008 года была снижена ставка налога на прибыль с 24% до 20% за счет доли, поступающей в федеральный бюджет (с 6,5% до 2,5%). Для сохранения активности банковской деятельности дважды снижалась ставка рефинансирования, была повышена до 700 тыс. руб. гарантированная к возврату сумма депозитов физических лиц (в соответствии с законом о страховании вкладов) и проч.

Реализация антикризисных мер за счет средств федерального бюджета продолжилась и в последующие годы. Так, 10 августа 2009 года премьер-министр РФ В.В. Путин заявил, что государство в 2010 году выделит на антикризисную поддержку российских регионов более одного триллиона рублей, на оплату ЖКХ выделят 102 млрд. руб., на поддержку занятости - 88,7 млрд. рублей, что на 11,2 млрд. руб. больше чем в 2009 году. Около 30 субъектов РФ получат дополнительные дотации в размере 70 млрд. рублей.

Что касается налогово-бюджетной политики на предстоящие 2011-2013 годы, то ее основными задачами объявлены:

- обеспечение макроэкономической стабильности и последовательное снижение бюджетного дефицита;

- разработка и реализация на практике конкретных механизмов внедрения и поддержки инновационных технологий;

- содействие росту научного потенциала страны, накоплению объектов интеллектуальной собственности, обеспечению в этих целях преемственности поколений в сфере научных исследований и технологических разработок, привлечения и закрепления в ней молодежи;

- и другие.

Решение этих задач возможно только при грамотном применении инструментов налогово-бюджетной политики.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, признается неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• блокировка расходов;

• изъятие бюджетных средств;

• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

• наложение штрафа;

• начисление пени;

• иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются:

• неисполнение закона (решения) о бюджете;

• нецелевое использование бюджетных средств;

• неперечисление, неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

• несвоевременное или неправильное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;

• несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

• несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

• финансирование расходов в размерах, превышающих установленные размеры или не включенных в бюджетную роспись;

• несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

• несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на его обслуживание;

• открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;

• иные основания в соответствии с БК и федеральными законами.

Правом применения мер принуждения обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители или руководители (и их заместители) других органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом;

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет и суммы процентов (платы) за их использование, если срок возврата истек;

• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование сред­ствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки;

• выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

• взыскивать в бесспорном порядке пени с банков за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каж­дый день просрочки.

Действия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и должностных лиц указанных органов могут быть обжалованы в установленном порядке.

В ходе исполнения бюджета может возникнуть ситуация, когда в результате решений, действий или бездействия органов власти соответствующей территориально-административной единицы возникает просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств.

Если величина просроченной задолженности превышает 30% объема собственных доходов бюджета в последнем отчетном году, то по ходатайству вышестоящего органа исполнительной власти на данной территории может быть введена Временная финансовая администрация на срок до 1 года.

Основными полномочиями ВФА являются:

- проведение аудита (проверки) бюджета данной территории;

- осуществление учета просроченной задолженности по исполнению долговых и бюджетных обязательств;

- разработка проекта плана восстановления платежеспособности бюджета и представление в органы власти соответствующего уровня проектов необходимых нормативно-правовых актов, в т.ч. и о внесении изменений в закон (решение) о бюджете;

В случае выявления фактов нарушения бюджетного законодательства, Глава временной финансовой администрации имеет право назначать в исполнительные органы гос. власти субъекта РФ (органы местного самоуправления) и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. А также он может ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа от должности и о возложении его полномочий на главу ВФА.

Целевые бюджетные фондыпоявились в бюджетной системе РФ в 1995 году для финансирования некоторых государственных расходов, направленных на специальные цели.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ целевой бюджетный фонд - это денежные средства в составе бюджета, того уровня государственной власти, который его образовал за счет доходов целевого назначения. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

К 2001 году произошло значительное падение доли доходов целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете, связанное с упразднением большого их числа. Если в 1998 году в федеральный бюджет были консолидированы такие фонды как: Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд развития федеральной пограничной службы, Фонд развития таможенной системы РФ и Фонд Министерства РФ по атомной энергии, то к 2001 году в федеральном бюджете остался только последний. Упразднение бюджетных фондов было связано с необходимостью централизации бюджетных средств и сложностями при осуществлении казначейского контроля за их использованием, что приводило к неэффективности расходования средств целевых бюджетных фондов.

Как уже было сказано, единственный в настоящий момент действующий федеральный целевой бюджетный фонд - это фонд Министерства РФ по атомной энергии. Этот целевой бюджетный фонд, из которого финансируются мероприятия по повышению ядерной, радиационной и экологической безопасности и поддержке фундаментальной и прикладной науки, компенсируются организациям расходы, связанные с исполнением международных обязательств, а также мероприятия по Федеральной целевой программе "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)". В 2003 году доходы фонда Министерства РФ по атомной энергии составили 14,3 млрд. руб.

У субъектов РФ так же есть право иметь целевые бюджетные фонды в составе своих бюджетов и пользуются этим правом. Основная доля денежных средств приходится на территориальные дорожные фонды, кроме того, существуют прочие целевые бюджетные фонды субъектов РФ, утвержденные законодательными органами субъектов РФ. В 2003 году объем средств, поступивших в эти фонды, для консолидированного бюджета субъектов РФ составил 104,8 млрд. руб. До 2001 года в бюджеты субъектов РФ входили также территориальные экологические фонды и фонды по воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Федеральный закон принят Государственной думой 22 ноября 2013 года и одобрен Советом Федерации 27 ноября 2013 года.

Исходя из прогнозируемого объёма ВВП в размере 73 315 млрд рублей и уровня инфляции, не превышающего 5%, а в последующие два года уровень - 4,5%. законом утверждаются основные характеристики федерального бюджета на 2014 год:

Доходы, как ожидается, составят в 2014 году 13,57 трлн рублей, в 2015 году - 14,564 трлн рублей, в 2016 году - 15,906 трлн рублей, Половину поступлений обеспечат нефтегазовые доходы. Эти значения сформированы, исходя из прогноза среднегодовой цены на нефть в 2014 году на уровне 93 доллара за баррель.

Расходы - 13,96 трлн рублей, 15,361 трлн рублей, 16,392 трлн рублей соответственно.

В 2014 году запланирован рост затрат на оборону +13% (+270 млрд)  госаппарат (+10% или 83 млрд руб) и крупные инфраструктурные проекты +20% (на 500 млрд).

Одновременно с этим существенно урезаются затраты на статью «Социальная политика», куда входят пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, охрана материнства и детства — больше, чем на 15% или около 400 млрд рублей, на здравоохранение и образование — по каждой статье свыше 6% или на 33 и 38 млрд рублей соответственно. 

Кроме того, значительно сократились расходы на ЖКХ — на 43 млрд рублей по сравнению с первоначальным бюджетом на 2013 год. 

Одновременно предлагается заморозить тарифы на услуги инфраструктурных отраслей для всех категорий потребителей, кроме населения. Рост тарифов для населения в 2014-2016 годах планируется увеличивать с коэффициентом 0,7 к уровню инфляции за предшествующий год (на 4,2% в 2014 году).

дефицит бюджета РФ в 2014 году запланирован на уровне 389,6 млрд рублей (0,5% ВВП), в 2015 году - 796,6 млрд рублей (1% ВВП), в 2016 году - 486,5 млрд рублей (0,6% ВВП). источниками его финансирования станут государственные заимствования и поступления от приватизации федеральной собственности. Ежегодные заимствования на внешнем рынке не должны превышать 7 млрд. долларов. Госдолг, вероятно, увеличится с 12 % ВВП до 14,3% ВВП в 2016 году.

3) нормативная величина Резервного фонда в сумме 5 132 050 000,0 тыс. рублей;

4) верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2015 года в сумме 7,2 трлн.руб.;

5) верхний предел государственного внешнего долга РФ 1 января 2015 года в сумме 71,9 млрд. долларов США, или 55,3 млрд. евро;