2.Нормативно-правовая база территориальной организации местного самоуправления:

- кодифицированный акты;

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим градостроительные и иные, связанные с ним, отношения на территории РФ является Градостроительный кодекс, принятый в 2004 году. До него на территории РФ действовали закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации" и федеральный закон от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации» (далее - ГСК РФ 1998 г.).

Вообще, Градостроительный кодекс достаточно спорный и часто редактируемый документ. Только за июль 2011 года он пережил 8 редакций.

Это объясняется отчасти тесной связью со множеством других нормативно-правовых актов, таких как Водный, Лесной и Земельный кодексы и т.д., отчасти быстрым устареванием норм в современных условиях.

В действующем Градостроительном кодексе 9 глав, каждая из которых посвящена отдельным вопросам градостроительной деятельности. Полномочия органов власти разных уровней регламентирует 2 глава.

Согласно ст. 6 Градостроительного кодекса к полномочиям органов государственной власти РФ относятся, соответственно, подготовка проектной документации территориального планирования РФ, а также в случаях предусмотренных законом – подготовка проектной документации по размещению объектов федерального значения. Кроме того, органы власти РФ осуществляют техническое регулирование в градостроительстве, которое заключается в ведении реестра саморегулируемых организаций и федеральной государственной информационной системы территориального планирования, а также осуществление федерального государственного строительного надзора¹.

Кроме того, существует ряд полномочий органов государственной власти РФ, которые передаются на уровень субъекта РФ. Такие полномочия обозначены в ст. 6.1 Градостроительного кодекса РФ. К ним относятся полномочия по проведению экспертизы проектной документации, кроме случаев, когда объект находится на территории двух и более субъектов РФ и полномочия по контролю за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности ОМСУ². Но, следует отметить, что нормативно-правовые акты, касающиеся переданных полномочий, могут издаваться также федеральным органом власти быть обязательными для исполнения органом власти субъекта РФ.

У органов власти субъектов не так много собственных полномочий в сфере градостроительства. К ним относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования субъекта и документов по размещению объектов регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования и осуществление строительного надзора³.

У органов власти субъектов отсутствуют полномочия, которые передаются на уровень местного самоуправления.

Полномочия органов МСУ в сфере градостроительства делятся на 3 группы: полномочия поселений, муниципальных районов и городских округов (таблица 1).

Таблица 1.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительного проектирования¹.

Полномочия поселений	Полномочия муниципальных районов	Полномочия городских округов
Подготовка и утверждение схем территориального планирования поселения\МР\ГО
Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений\межселенных территорий\городских округов
Утверждение правил землепользования и застройки поселений\межселенных территорий\городских округов
Утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования поселений\МР\ГО документации по планировке территории
Выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений\МР\ГО
Принятие решений о развитии застроенных территорий		Принятие решений о развитии застроенных территорий
	Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях МР/ГО

¹ Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. От 03.05.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 14,15,16.

Мы видим, что (исходя из Таблицы 1) полномочия перекликаются, но есть несколько различий. Они обусловлены тем, что принятие решений о развитии застроенных территорий невозможно на межселенных территориях, которые, как правило, не застроены, а ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться на равных условиях во всех поселениях муниципального района.

В принципе, анализ предыдущих редакций Градостроительного кодекса РФ, начиная с 2009 года⁴, показал, что никаких существенных изменений в главу 2, регламентирующую полномочия органов власти государственного и муниципального уровня в области градостроительства внесено не было. Единственной поправкой стало лишение федерального органа исполнительной власти функции надзора за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений и замена ее на контроль.

- федеральные законы;

Детальное описание полномочий органов власти в градостроительной деятельности заложено в Федеральных законах № 184-ФЗ и № 131-ФЗ.

Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе полномочий в области градостроительства⁵.

Согласно 184-ФЗ за счет бюджета субъекта РФ финансируются такие вопросы как утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора. Помимо этого из бюджета субъекта РФ финансируется проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых на участках недр, используемых для целей строительства.

Федеральный закон 131-ФЗ, в свою очередь, обозначает полномочия органов местного самоуправления в градостроительной деятельности. 131-ФЗ вводит понятие вопросов местного значения (ВМЗ) поселений, к которым, в числе прочих, относятся:

1. утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки;

2. утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;

3. утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд;

4. осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

Для городских округов добавляются полномочия по организации строительства и содержания жилищного фонда, созданию условий для жилищного строительства, организации благоустройства и озеленения территории ГО и ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории ГО⁶.

Мы видим, что градостроительная деятельность подконтрольна в большей степени ОМСУ, тогда как органы государственной власти субъектов РФ устанавливают региональные нормативы градостроительной деятельности и осуществляют надзор в данной сфере, а органы государственной власти РФ обозначают общие принципы градостроительства.

- Генеральный план;

Генеральный план - это документ территориального планирования, в котором представлены транспортные, архитектурно-планировочные, инженерные, социальные, производственные и экологические аспекты развития города.

Генеральный план - это картина будущего города, которая предлагает наиболее эффективные пути решения городских проблем и помогает поставить цели городского развития с учетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и других ресурсов города.

Разработка и реализация Генерального плана регулируетсяГрадостроительным Кодексом РФ (статьи 23-28).

Генеральный план утвержден решением Пермской городской думы №205 от 17.12.2010  

План реализации генерального план города Перми. Первый этап 2012-2016 годы.

Генеральный план обеспечивает:

• повышение качества жизни горожан;

• оптимизацию градостроительной, земельной и инвестиционной политики;

• улучшение транспортного обслуживания и экологической ситуации;

• развития инженерной инфраструктуры;

• модернизацию производственных территорий.

Генеральный план Перми: ретроспектива

До 1988 года в Перми действовал проект Генерального плана, разработанный институтом Ленгипрогор и утвержденный в 1971 году Советом Министров РСФСР. В 2004 году Санкт-Петербургским НПИ пространственного планирования «ЭНКО» и специалистами департамента планирования и развития администрации города был разработан новый Генеральный план, который просуществовал три года и был отменен решением Ленинского районного суда в апреле 2007 года.

Новый Генеральный план - это демократичный градостроительный документ, разработка которого ведется при широком общественном сопровождении, что позволяет осуществлять взаимодействие авторского коллектива с широкими слоями населения, бизнеса и властными структурами.

Основные задачи нового Генерального плана Перми:

• устойчивое поэтапное развитие городской среды, отвечающей современным нормам жизни и формирующей положительный психоэмоциональный климат в городе;

• формирование индивидуального облика города, отвечающего современным архитектурным и эстетическим требованиям;

• упорядочение застройки нежилых зон;

• соблюдение баланса интересов отдельного человека, городского сообщества в целом и отдельных землепользователей;

• оптимизация функционального использования городских территорий;

• повышение уровня экологической безопасности проживания, в том числе планировочными методами;

• создание рациональной транспортной инфраструктуры города, с учетом современного и перспективного уровня автомобилизации населения;

• максимальное сохранение природных лесных массивов и использование их в рекреационных целях.

• Проект ГП подготавливался с учётом предшествующих документов, в том числе:

• 􀁘 Проектов, предшествовавших ГП 2004 года.

• 􀁘 ГП 2004 года – с учётом всех его положений, как положительных, так и отрицательных.

• 􀁘 Действующих Правил землепользования и застройки города Перми.

• 􀁘 Результатов научно-исследовательской работы «Стратегический мастер-план города Перми».

• 􀁘 Концепции Стратегии социально-экономического развития города Перми, одобренной на заседании Коллегии при главе города Перми (протокол № 21 от 10.02.2010).

• Основные положения ГП в цифрах. В итоге комплексных аналитических проработок, оценок и выбора проектных решений предъявлены итоговые результаты, закреплённые функциональным зонированием города, основанным на параметрическом моделировании, – результаты, которые, в частности, состоят в том, что на ерспективу в городе Перми при стабилизации численности населения на уровне 80 тысяч человек:

• 􀁘 развитие жилой и иных видов застройки планируется осуществлять преимущественно в пределах освоенных территорий с минимальным приростом новых территорий в целях повышения эффективности использования и разития инженерно-технической и транспортной инфраструктуры;

• 􀁘 прогнозное распределение прироста застройки определено следующим образом: в центральной зоне размещается до 50 % всех объемов нового строительства, в срединной части города – до 30 %, в периферийных зонах прирост составляет до 20 %;

• 􀁘 на имеющихся территориях жилого назначения можно разместить застройку всех видов до 50,2 млн. кв. метров, что в полтора раза превышает существующие объемы – 33,5 млн. кв. метров;

• 􀁘 объёмы застройки жилого назначения при этом могут быть увеличены с 27,76 до 40,5 млн. кв. метров – на 46 процентов больше существующего уровня;

• 􀁘 объёмы застройки нежилого назначения возрастут с 5,8 до 9,3 млн. кв. метров, то есть, на 60 процентов (более высокие темпы прироста по отношению к темпам прироста застройки жилого назначения);

- правила землепользования и застройки и др.

На уровне муниципальных образований (в том числе, в г. Перми) принимаются Генеральный план округа (поселения), план реализации Генплана, Правила землепользования и застройки, а также иная документация, схожая по функциям с документацией на более высоком уровне.

Следует отметить, что среди всех перечисленных нормативно-правовых актов только один с принятием несет правовые последствия для частных и всех иных лиц – Правила землепользования и застройки. Именно этим объясняется приоритетный статус Правил перед генеральными планами.

Правила землепользования и застройки подготовлены с участием научно-проектной фирмы «ЭНКО» (г. Санкт-Петербург) и фонда «Градостроительные реформы» (г. Москва), и утверждены решением Пермской городской Думы от 26.06.2007⁷.

Особенностью Правил является то, что их текст всегда обсуждается на публичных слушаниях и решения, принятые на них обязательны к рассмотрению. Кроме того, инициатором ввода изменений в них может быть не только глава города, но и главы территориальных подразделений администрации, а также физические и юридические лица.

Поэтому можно говорить об открытости этого документа для изменений. Все технические моменты, которые касаются решения правовых и организационно-технических вопросов применения, внесения изменений в Правила, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере землепользования, а также ряд других вопросов решает Комиссия по землепользованию и застройке. Комиссия организована в соответствии с Постановлением администрации города Перми⁸.

В Комиссию, соответственно, входят не только представители администрации, но и главы общественных организаций, таких как Союз проектировщиков или Союз архитекторов России.

То есть, Правила землепользования и застройки готовят профессионалы, не только специалисты администрации, но и архитекторы, проектировщики. Это говорит о том, что документ подготовлен на самом высоком уровне, с учетом интересов максимального круга лиц.