Раздел V. Механизм и функции государства

Н.М.КОРКУНОВ

ОРГАНЫ ВЛАСТИ

[...] Государственная власть, как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода. Во-первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми. На этом основано чувство патриотизма, готовность нести жертвы для отчизны, стремление к государственной деятельности и т. п. — словом, все то, что, собственно, сплачивает людей в одно государство и что служит конечной опорой его могущества. Но этим не исчерпывается действие государственного властвования: оно приводит, во-вторых, к тому, что граж­дане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти.

Разнообразные явления, вызываемые воздействием государственной власти, могут содейство­вать и препятствовать осуществлению человеческих интересов. Отсюда у людей естественное стрем­ление воспользоваться и этой силой для осуществления своих интересов, стараясь придать ее проявлениям согласное с своими интересами направление. Но как может человек подчинить эту силу слу­жению своим целям? Конечно так же, как он это делает и в отношении ко всякой другой Силе, и в отношении к силам природы. Он вызывает действие этих сил там, где ему это надо, где ему это выгодно, и старается парализовать их действие, когда оно противоречит его интересам. Чтобы вызвать действие силы, надо создать необходимые для того условия. Так. для действия механической силы надо располагать каким-нибудь двигателем и приспособлениями, с помощью которых можно вызвать ту форму движения, какая требуется в данном случае. Власть основывается на сознании людь­ми их зависимости от государства. Поэтому, чтобы вызвать по своей воле действие власти, надо рас­полагать возможностью вызывать в людях это сознание зависимости и придавать ему то или другое содержание. Такою возможностью располагает тот, кто в глазах других людей является лучшим вы­разителем и истолкователем того, что над нами властвует. Так, если человеком властвует представ­ление о грозящей смертью болезни, знахарь или врач, в искусстве которого убежден больной, может пользоваться неограниченною над ним властью. [...]

[...] Авторитет наших сограждан в вопросах государственной жизни основывается для нас да­леко не всегда на вполне сознательном признании их лучшими выразителями требований государст­ва. К этому основанию приходят обыкновенно в значительной степени и другие основания. Мы нередко подчиняемся человеку просто потому, что ему подчиняются другие и не только потому, чтобы мы всегда считали других верными ценителями, лучшими судьями, а и потому также, что самый факт подчинения других уже увеличивает силу этого человека и создает уверенность, что все так и сделается, как он хочет. Поэтому наше сознание зависимости от государства заставляет нас подчи­няться не только тому, кто, по нашему собственному убеждению, является лучшим выразителем и истолкователем требований и интересов государства, но также и даже чаще тому, кому подчиняется значительнейшая или влиятельнейшая часть наших сограждан. Поэтому даже тогда, когда подчине­ние других имеет не политическое, а какое-нибудь другое, напр. религиозное, основание, оно все-таки может для нас возвысить политическое значение данной личности. Кроме того, нельзя упустить из внимания, что и чисто личные качества человека могут подчинять нас обаянию его личности. Ум, сила, энергия, родовитость, богатство составляют немаловажные шансы успеха и в политической карьере.

Таковы разнообразные основания, по которым в наших отношениях к государству мы подчи­няемся суждению и воле других людей: личное их обаяние, зависимость от них значительной обще­ственной группы, признание их нами самими лучшими выразителями и истолкователями требований государственного порядка. Но воля таких лиц не составляет сама государственной власти. Их воля, в силу тех или других условий, получает только возможность направлять так или иначе действие госу­дарственной власти. Государственная власть образует лишь объект их воли; как сила, обусловленная сознанием зависимости от государства, т. е. от такого общественного союза, который своею совокуп­ною силою охраняет нас извне — от других государств, а внутри — от частных насилий, обеспечивая существование мирного общественного порядка. [...]

[...] К пользованию государственной властью как силой, могущей служить осуществлению че­ловеческих интересов, стремится так или иначе каждый: и отдельные лица, и целые общественные группы, каждый по-своему стараясь направить действия власти. Отсюда и по поводу пользования государственною властью, как по поводу пользования всяким другим объектом, возникает столкно­вение разнообразных, противоречащих друг другу, борющихся между собой интересов. Сознание такого столкновения интересов, такой борьбы их между собою приводит к потребности их соглаше­ния, к выработке начал, которыми бы определялось их разграничение, — словом, к выработке юри­дических норм, регулирующих пользование государственною властью.

Юридическая нормировка пользования государственною властью приводит к установлению прав на власть и соответствующих им обязанностей повиновения. Это вносит еще большие осложне­ния в отношения государственного властвования. При чисто фактических отношениях властвования подчинение не есть обязанность, а факт. Я подчиняюсь в каждый данный момент тому, кто почему-либо возбуждает во мне сознание зависимости. Исчезает это сознание — прекращается и подчине­ние. В отношении же к имеющему право на власть подчинение составляет обязанность, обусловлен­ную правом, а не фактической наличностью сознания зависимости. Распоряжениям полицейского подчиняются не потому, чтобы его считали лучшим выразителем требований государственного об­щения, не потому, чтобы ему подчинялись значительные общественные группы, не потому, чтобы он пользовался особым личным обаянием, а просто потому, что за ним признано право на осуществле­ние определенных функций власти. Обязанность подчинения его велениям поддерживается прежде всего именно сознанием права, а затем угрозой наказания или других невыгодных последствий, свя­зываемых с неисполнением законных распоряжений.

Те лица, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении властью, на­зываются органами государственной власти.

Так как то, что выполняется органом, называется вообще его функцией, то и те акты власти, на осуществление которых имеет право данный орган власти, также именуются функциями органа вла­сти, а вне отношения к тому или другому отдельному органу, их осуществляющему, они именуются и просто функциями власти, подобно тому как и все вообще функции, осуществляемые отдельными органами живого, благо называются функциями органической жизни.

Осуществление функций власти по их сложности требует обыкновенно совместной деятельно­сти нескольких лиц и материальных средств. Поэтому органами власти являются по большей части не отдельные лица, а учреждения, имеющие более или менее сложный состав и устройство.

Обращаясь собственно к устройству государственных учреждений, мы видим, что из числа лиц, составляющих учреждение, одни решают, как именно распорядиться вверенной им функцией власти, другие — только содействуют так или иначе решающим. Поэтому организация государст­венных учреждений сама слагается из органов двоякого рода — решающих и содействующих.

Решающие органы и суть собственно прямые, непосредственные органы государственной вла­сти, в тесном смысле слова органы Власти (Aint, pouvoir). Органы содействующие не суть непосред­ственные органы государственной власти, а только содействуют решающим органам. Так, судья или судебная коллегия осуществляет функцию правосудия, канцелярия же и пристава содействуют им в этом, первая — подготовляя дело, последние — приводя в исполнение восстановленный приговор. Самое содействие может принимать три различные формы. Оно выражается или в подготовке дела собиранием фактических данных и справкой с законами, или в даче совета решающему органу, или, наконец, в исполнении постановленного решения. Поэтому содействующие органы подразделя­ются на подготовляющие, таковы канцелярии; на совещательные, таковы различные советы, комите­ты и т. п.; и на исполнительные, каковы судебные пристава, исполнительные полицейские агенты, сборщики податей, войско и т. п. [...]

[...] Обращаясь к устройству собственно решающих органов, мы находим три системы их орга­низации. Во-первых, решающая власть может быть вручена одному определенному органу. Решаю­щий орган может быть при этом организован двояким образом: или как орган единоличный, или как коллегиальный. Единоличная организация имеется в том случае, когда власть решения предоставле­на одному лицу, хотя бы он и был окружен рядом содействующих органов. Поэтому в неограничен­ной монархии законодательная власть имеет единоличную организацию, хотя бы при государе и бы­ли совещательные учреждения. Коллегией называется совокупность лиц, которым предоставлено право решения по большинству голосов. Большинство бывает абсолютное, когда для постановления решения требуется, чтобы какое-либо мнение имело за себя больше половины всех голосующих, и относительное, когда принятым считается мнение, получившее наибольшее, сравнительно с другими, число голосов, хотя бы оно и было менее половины общего числа голосующих. Абсолютное большинство бывает простое, когда достаточно перевеса хотя бы одного голоса, и квалифицированное, когда требуется определенное большинство, напр. 2/3, 3/4. Коллегиальная форма требует больших затрат материальных средств и ведет к более медленному производству, но зато более обеспечивает беспристрастное и всестороннее обсуждение дела. Единоличная организация дает учреждению большую подвижность. Но решающее значение в выборе той или другой формы имеет действитель­ность или недействительность ответственности должностных лиц для обеспечения законности. Не­действительность такой ответственности может обусловливаться или характером функций, напр. законодательных и судебных, или формой правления (неограниченная монархия). В этих случаях необходимо дать органу такое устройство, которое восполняло бы недействительность ответственно­сти, предупреждая возможность злоупотреблений. А такая форма и есть коллегия.

Во-вторых, власть решающая может быть предоставлена не одному какому-нибудь органу, а совместно двум или нескольким так, что каждый в своем решении связан согласием другого. Так, в Риме власть правительственная была вверена нераздельно двум консулам. Так, теперь власть уголовного суда вверяется совместно двум коллегиям, коронных судей и присяжных заседателей, однако дело устраивается так, что одна из них решает вопрос о виновности, другая — вопрос о наказании. Другой пример подобного рода — двухпалатная организация парламента. Иногда эти органы, осуществляющие совместно решающую власть, могут представлять различную организацию, причем один останавливает власть другого. Так, в конституционных государствах решение законодательных вопросов вверено совместно парламенту (т. е. коллегии) и единоличному главе исполнительной власти.

Третья система устройства решающих органов есть система инстанций. При этой системе власть решения предоставляется одному органу, но решение его не признается окончательным, а может быть, по требованию заинтересованных в том лиц или учреждений, пересмотрено другим органом, являющимся в отношении к первому высшей инстанцией. Но тем не менее низшая ин­станция не получает от этого характер только подготовляющего органа. Она постановляет настоя­щее решение; за необжалованием оно получает окончательную силу, и высшая инстанция не мо­жет принять непосредственно к своему рассмотрению дело, не рассмотренное низшей инстанцией. Обыкновенное число инстанций 2 или 3. Наиболее широкое развитие эта система находит себе в судебных учреждениях.

Совещательные учреждения имеют обыкновенно коллегиальную форму, но отличаются от коллегий тем, что не имеют решающей власти. По своему характеру они представляют три различ­ных типа. Во-первых, советы правительственные, персонал которых имеет за собой лишь известный служебный опыт. Во-вторых, советы экспертов, составляющиеся из представителей научных или технических знаний. В-третьих, советы с представительным характером, в состав которых входят представители местных, сословных, корпоративных или иных интересов. [...]

[...] Таким образом, при новой организации государственного управления, долженствовавшей заменить собою прежнюю организацию, имели решительное влияние два новых факта: 1) стремление всех влиятельных членов общества устранить сословную замкнутость и изолированность должност­ных лиц государственного управления и подчинить их своему влиянию и 2) нарождение особого класса профессиональных чиновников. Устранить это профессиональное чиновничество невозмож­но. Сложные задачи современного государственного управления требуют такой технической подго­товки и такой затраты времени, каких можно требовать только от лиц, для которых государственная служба имеет значение профессии. Но, с другой стороны, для того чтоб государственное управление не осуществлялось исключительно в узких интересах одного класса, непосредственно принимающе­го участие в нем в качестве должностных лиц, необходимо и остальным классам населения дать из­вестное влияние и участие в отправлении функций государственного управления. В силу этого состав современных государственных учреждений, естественно, является двояким. Государственные учре­ждения составляются, во-первых, из лиц, посвящающих себя государственной службе как профес­сии, и. во-вторых, из лиц, являющихся лишь представителями интересов других классов. Другими словами, в составе современных государственных учреждений различимы два элемента: элемент профессиональный и элемент представительный. Первый из них обеспечивает знание и опытность; второй противодействует рутине и духу сословности.

Эти два элемента в разной степени присущи всем различным органам государственной жизни. Отправление законодательства, управления, суда совершается одинаково при соучастии двух этих элементов. Соединение их совершается в различных формах. Иногда они получают совершенно раз­дельное существование и притом так, что организуется два отдельных, решающих органа, которым совместно поручается осуществление известной функции. Так, в конституционных государствах функция законодательная вверена совместно народному представительству и правительству. Функ­ция суда вручается совместно коллегиям судей и присяжных. В других случаях два эти элемента образуют различные органы, но так, что один только из них есть орган решающий, а другой есть содействующий ему. Так бывает, когда при решающем органе, представляющем профессиональный эле­мент, имеется совещательное учреждение, с представительным характером. От этой системы раздельной организации двух элементов отличается система их соединения воедино, в составе одного того же органа. Если дело идет о коллегиальном органе, то это достигается тем, что коллегия составляется частью из профессиональных чиновников, частью из выборных лиц, как это, например, мы видим в судебных коллегиях при системе шефенов. При единоличной организации такое соединение достигается тем, что должность замещается лицом, соединяющим в себе оба элемента, и представительный и профессиональный, как это, например, имеется при назначении должностных лиц, выполняющих профессиональные функции правительства и на неопределенное время, но из числа кандидатов, представляемых в определенном числе местным населением (прусские ландраты, наши земские начальники). [...]

Текст печатается по изд.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права.— Спб., 1894.— С. 246—250, 251—252, 254—255.

П. А. СОРОКИН

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

[...] Эффективность деятельности государства зависит: 1) от высоты разумности самой госу­дарственной власти и целесообразности ее политики: 2) от культурности и цивилизованности обще­ства; 3) от того, какая область правоотношений регулируется и при каких условиях.

Если государственная власть невежественна и руководится в своей политике не благом обще­ства, а узкоэгоистическими соображениями собственной пользы, рост вмешательства таковой власти при прочих равных условиях едва ли будет плюсом, он скорее причинит общественный вред. В обратном случае — вероятнее противоположный результат, т. е. социальная полезность вмешательства.

Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в государственном вмеша­тельстве. И обратно, чем оно невежественней и морально невоспитаннее, тем большей может быть польза от вмешательства разумной государственной власти.

Основным же условием, решающим вопрос о целесообразности государственного вмешательства (правовой централизации), является характер или сфера правовых отношений и то конкретное состояние, в котором эта область находится. [...]

Текст печатается по изд.: Сорокин П.А. Элементарный учебник общей теории права в связи с теорией государства.— Ярославль, 1919.— С. 90—91.

В. М. ХВОСТОВ

ВЕРХОВНАЯ ВЛАСТЬ ГОСУДАРСТВА

[...] Верховная власть государства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, но есть связное — единство. Благодаря самостоятельности государства, власть его, в принципе, мо­жет осуществляться во всех областях человеческой общественной жизни и может прибегать ко все­возможным формам господства над людьми. Из этого не следует, конечно, что государство и на са­мом деле должно в такой всеобщей полноте осуществлять свою власть; ниже мы увидим, что есть известные границы, за которые соображения целесообразности не позволяют выходить государству в его деятельности; но границы эти изменчивы, смотря по условиям времени и места.

Не следует также думать, что государственная власть с самого начала приняла столь широкий и всеобъемлющий характер. Напротив, только власти современного государства можно дать такую характеристику: власть же государства, еще только слагающегося, бывает на первых порах довольно слаба и ограничена и лишь постепенно расширяет свои полномочия. Теперь существуют государства, в которых верховная власть, не утрачивая своего принципиального единства, ограничена, однако, в своем осуществлении компетенцией другой вышестоящей верховной власти: таково положение уже знакомого нам несуверенного государства в составе союзного единства.

Несмотря на эту единую природу верховной власти, мы можем тем не менее разграничить ее важнейшие функции, провести логическое различие между разными формами, в которых она прояв­ляет свою деятельность. В современной науке принято различать три такие важнейшие функции верховной власти: законодательство, суд и управление.

1.Законодательная деятельность состоит в установлении общих юридических норм, которыми определяется порядок жизни государства.

2.Судебная деятельность состоит в охранении юридических норм от нарушения.

3.Правительственная деятельность состоит в выполнении мер, предписанных законом, и в свободном разрешении в законном порядке и пределах тех вопросов, которые законодательством не разрешены.

Таким образом, к правительственной или административной деятельности относится все, что не входит в область законодательства и суда. Эта деятельность государства необходима, как бы широко ни было развито законодательство. Закон всего не может предусмотреть, да и не должен брать на себя этой задачи, чтобы не стеснить свободного развития жизни. Поэтому закон устанавливает общие рамки для жизни государства, но в пределах этих рамок должна действовать администрация, и притом действовать не только сознательно и разумно, но часто и свободно, т. е. по собственному усмотрению и инициативе (заключение международного договора, объявление войны). Поэтому было бы неправильно сводить всю деятельность администрации к одному только исполнению законов и называть ее исполнительною деятельностью. Напротив, в области управления следует различать ис­полнение как простое осуществление предписаний закона, и правительственную деятельность в тесном смысле, как инициативу и распоряжение в рамках закона, дающие руководство внешней и внут­ренней политике государства. Соответственно этому правительством именуются те органы государства, в руках которых сосредоточено высшее руководство этой инициативой и распоряжением.

Намеки на такое различие трех основных функций власти имеются уже в «Политике» Аристотеля. Но начало разработки этого вопроса в современной науке положено лишь в XVII и XVIII веках Локком (Two treatises on governement, 1689 г.), Свифтом и особенно Монтескье (Esprit des lois, кн. XI, -л. IV — VI, 1748 г.). Этот последний автор придавал различию функций власти не только теоретиче­ское, но и важное практическое значение. Именно, по его мнению, только в разделении функций власти между различными совершенно независимыми друг от друга органами можно найти гарантию ЗАКОННОСТИ действий верховной власти, т. е. гарантию того, что органы власти в своих действиях не будут нарушать ими же установленных законов. Эта доктрина «разделения властей» действитель­но была положена в основу многих американских и европейских конституций XVIII и XIX веков. Опыт и научная критика показали, что, с одной стороны, принцип разделения властей в полной чистоте проведен быть не может, а с другой — есть и помимо этого принципа много других средств для обеспечения законности управления. Тем не менее нельзя не отметить, что до известной степени, действительно, эти три функции стремятся локализироваться в особых и независимых друг от друга органах и такое разделение принципиально желательно ввиду различного характера деятельности власти при отправлении этих функций. В особенности важно проведение принципа разделения вла­стей относительно власти судебной, которая должна быть вверена особым органам, независимым от органов законодательных и административных. Дело в том, что деятельность судебная есть деятель­ность по существу связанная, подзаконная, тогда как в деятельности законодательной, а отчасти и правительственной, преобладает элемент свободного усмотрения: рискованно поручать применение и охранение права тем самым органам, которые и создают право, или органам, привыкшим решать вопросы текущей администрации на основании соображений целесообразности.

МЕСТНОЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

До сих пор мы говорили о разграничении функций верховной власти с точки зрения тех раз­личных форм, в которых выражается ее деятельность. Теперь следует бросить взгляд на территори­альные границы действия власти отдельных органов государства. С этой точки зрения принято раз­личать государства централизованные и децентрализованные. Под именем государства централизо­ванного мы разумеем такое, где вся полнота власти совмещается в центральном правительстве и от­сюда распространяется на всю территорию государства через подчиненные органы, вся задача которых состоит только в передаче и исполнении распоряжений центрального правительства. Hanpoтив, государство децентрализованное есть такое, где местным органам предоставлена известная свобода и самостоятельность в решении вопросов, касающихся данной местности.

На самом деле чисто централизованных государств не встречается. В более или менее развито и обширном государстве центральное правительство не может взять на себя окончательное решение всех без исключения вопросов управления. Ему часто недостает для этого знакомства с чисто мест­ными особенностями отношений; сверх того, имеют силу и соображения о том, чтобы путем децен­трализации обеспечить большую законность управления, поднять интерес местных жителей к o6ще государственной деятельности, переложить часть расходов по управлению на местные общины и т. п. Поэтому на практике, если и делается различие между государствами централизованными и децентра­лизованными, то в сущности различие это зависит только от степени, в которой в каждом государстве проведен принцип децентрализации. Высшую степень децентрализации составляет децентрализация в форме областей или колоний; при этом отдельные области могут иметь даже свое собственное зако­нодательство, суд и управление, и если их нельзя считать за государства, то только потому, что им недостает необходимого для государства признака самостоятельности: издаваемые ими законы нуждаются в санкции центрального правительства, которое принимает участие и в замещении администра­тивных должностей в области.

Важно различать два основных типа децентрализации: децентрализацию бюрократическую и децентрализацию, построенную на принципе местного самоуправления. Другими словами, государство может проводить принцип децентрализации двояким путем: оно или дает сильную и относи­тельно самостоятельную власть правительственным органам местного управления, или же предос­тавляет местным жителям через посредство своих собственных органов заведовать местными дела ми. В последнем случае мы и имеем перед собою местное самоуправление, органы которого дейст­вуют под контролем и при содействии общегосударственных установлений, но в то же время отве­чают и перед избирателями. Местное самоуправление возможно в весьма разнообразных формах и с различными оттенками. Эти подробности не могут входить в курс общей теории права. [...]

АВТОНОМИЯ

[...] Знакомясь с государственным устройством, мы отметили, что во всяком государстве необходима децентрализация в той или иной степени, так как центральная власть не может входить во все детали местной жизни и даже не может знать всех местных особенностей (выше $ 5). То же самое наблюдение относится и к области законодательства. Верховная власть не только не может управ­лять всеми местными делами, но она не может и своим законодательством обнять всей полноты на­родной жизни. Всегда встречаются вопросы местного или специального содержания, которые лучше всего могут быть регулируемы нормами, исходящими от местных специальных органов, а не от центральной законодательной власти.

Отсюда вытекает необходимость в известных случаях так называемой автономии. Этим име­нем называется право отдельных общественных союзов или учреждений в пределах государства регулировать свою внутреннюю жизнь своими собственными нормами. Эти нормы бывают двух видов: они или облечены в форму предписаний власти, стоящей во главе автономного союза, и тогда составляют так называемое статутарное право, или же возникают путем обычного творчества в преде­лах автономного союза (нем. Observanz). Такого рода автономное творчество может, конечно, покоиться только на разрешении верховной власти, которой подчинены все союзы в государстве, и допустимо лишь в тех пределах, которые установлены верховною властью. Если эти нормы имеют силу юридических норм, обязательных для членов данного союза наравне с другими нормами права, то и эту силу они черпают из того же разрешения верховной власти. Последняя может отменить свое разрешение и тогда юридически автономное творчество права должно прекратиться. Такой автономией наделяются, например, городские и сельские общества, земства, иногда даже правительством создавае­мые и содержимые учреждения, вроде университетов и т. п. [...]

Текст печатается по изд.: Хвостов В.М. Общая теория права.- Спб., М, Варшава, Вильно, 1914.—С. 15—19, 104—105.

Г.Ф. ШЕРШЕНЕВИЧ

ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВА

[...] Вопрос о цели государства издавна занимал внимание как философов, так и политических писателей. Только в новейшее время этот вопрос стал несколько стушевываться.

Самая постановка вопроса может быть двоякая. Можно спрашивать, зачем существует государство, какая цель того общения, которое носит название государства. Иначе становится вопрос, когда отыскивают, какие цели преследует существующее государство. В первом случае речь идет об абсолютной цели, во втором — об относительной. [...]

[...] Поиски абсолютной цели направлены к установлению единой, вытекающей из самого существа государства, цели, которая всегда и всюду, во всех исторических формах проявления государства, остается неизменной. Такая цель устанавливалась не эмпирически, а чисто рационалистически, она вытекала не из наблюдения над фактами действительной жизни, а из идеала совершенного государства. Практическое побуждение к отысканию абсолютной цели заключалось в определении дедуктивным путем тех задач, которые должна преследовать государственная власть. Так, в древности Платон и Аристотель полагали, что целью всякого государства является утверждение нравственности — взгляд, поддержанный в новейшее время Гегелем. [...]

[...] Историческую задачу следует понимать в смысле вопроса, вставшего с особенною настойчивостью в данное время, потребовавшего особого напряжения государственных сил, наложившего на строй и управление государства свою печать и придавшего государству исторический тип. Однако если государство в разные времена преследует различные задачи, то объяснение тому заключается в инстинкте политического самосохранения, который действует всегда и всюду, где есть государство, но не как абсолютная цель, а как постоянная причина. В разных исторических условиях государство стремится приспособиться, чтобы иметь возможность выдержать жизненную борьбу с другими политическими единствами. Прогрессивность того или другого государства обнаруживается именно в том, что оно сумело раньше и лучше уловить требования времени и приспособиться к ним, вызывая в других по необходимости подражание. Численность, сплоченность, одухотворенность единиц, составляющих государство, являются условиями его сил. Внешняя жизнь государства зависит от внутреннего его состояния. Внутренняя борьба классовых интересов вынуждена бывает смолкнуть перед опасностью для политического существования. Властвующие вынуждены поступиться частью своих интересов и возбудить интересы широких масс. Общий интерес нередко является интересом властвующих, и чем дальновиднее последние, тем лучше умеют они согласовать свои частные интересы с общим интересом. [...]

[...] Государство, которое до сих пор оплетало гражданина мерами своего попечения, поставило себе задачею предоставить его своему собственному усмотрению. Личная инициатива требовала личных гарантий. Человек, предоставленный себе, мог оправдать возлагаемые на него надежды только в том случае, если ему открывалась свобода деятельности и обеспечивалась неприкосновенность результата.

Отсюда выясняются те пути, по которым должно было пойти государство в осуществлении но­вей задачи, возложенной на него временем. 1) Прежде всего необходимо было установление объективного права на место полицейских мер, которые из попечения легко переходили в произвол. Идея законности требовала как создания многочисленных норм права, в подробности определяющих предела свободы каждого и разграничивающих одни интересы от других, так и приспособления государственной организации к тому, чтобы законы в точности соблюдались, — отсюда идея господства права в управлении. 2) Если личный эгоизм есть лучший руководитель и личная инициатива требует простора, то государству достаточно ограничиться охраною субъективных прав. Предоставляя полную свободу борьбе интересов и оставаясь в стороне, пока не нарушались права, государство признало принцип невмешательства и поставило себя, по удачному выражению Лассаля, в положение ночного сторожа. Отсюда либерализм, экономический и политический. 3) Чтобы новый порядок не нарушался самими органами власти, необходимо было ослабить усмотрение последних, отделив от исполнительной власти законодательную, утвердив самостоятельность судебной власти и допустив к соучастию в законодательстве выборные общественные элементы. Отсюда конституционализм.

Существует весьма распространенное представление, что правовое государство — то же самое, что государство конституционное, «Правовое и конституционное государство — синонимы». Но это совершенно не так. Правовое государство есть проблема, поставленная государству временем; конституционное государство есть наилучшее, по воззрению времени, средство для осуществления этой задачи. Мы можем себе представить идеального абсолютного монарха, издающего законы и строго наблюдающего за их исполнением. Классические писатели на предположении такого идеального монарха строили свои симпатии к монархической форме. Но историческая действительность не дает нам такого идеала, а там, где лично монарх сочувствует правовому порядку, окружающие его сферы постоянно сталкивают его, часто помимо его воли, с прямого пути твердой законности. Вот почему, поставив требование государства, в котором право соблюдалось бы в точности, XIX век указал на конституционную форму как на лучшее средство, гарантирующее правовой порядок.

Чем же обеспечивается правовой порядок против произвола государственной власти? В разное время выдвигались различные гарантии: а) неотъемлемые права личности, b) принцип разделен» властей, с) правовое самоограничение власти, d) подчиненность государства стоящему над ним праву. В действительности такою гарантиею является только сдерживающая сила общественного мнения.

В новейшее время на место правового государства все настойчивее выдвигается «культурное государство» (Kulturstaat). Напряженное состояние, в котором находятся сейчас все государства, заставляет искать все новых источников политической силы. Опыт франко-прусской войны, в которой, по общему мнению, победу одержал школьный учитель, показал, какая огромная сила заключается в культурном развитии солдата. Русско-японская война еще раз подтвердила, что все преимущества на стороне той армии, солдаты которой проникнуты наибольшею сознательностью. Отсюда выяснилось все значение духовного момента для государственного могущества. Самая техника военная, все более усложняющаяся не только в морском, но и в сухопутном деле, настоятельно требует повышения уровня развития солдат, особых знаний, находчивости, инициативы.

С другой стороны, никогда еще состязание за международные рынки не достигало такой остроты, как в последнее время. Можно сказать, что для каждого государства состояние его промышленности и торговли есть вопрос его политического существования. В так называемое мирное время идет постоянная и ожесточенная война между государствами за экономическое преобладание. И здесь опыт показывает, какую роль играет духовный момент, высота развития рабочих и paзмах коммерческой инициативы их руководителей.

Государство уже не может предлагать гражданам предаваться мирно своим занятиям, оставив всецело власти заботу о внешней безопасности. Сейчас эта последняя требует настоятельно сознательной помощи со стороны патриотически настроенных граждан. Но сочувствие гражданина государству зависит от того, что дает ему государство. [...]

[...] Прежде всего, государство ставит себе задачей народное образование. Оно не только считает себя обязанным предоставить каждому подрастающему гражданину возможность элементарного знания, но и признает себя вправе требовать от каждого гражданина приобщения к культуре. Современное государство уже не довольствуется наблюдением, как граждане его, побуждаемые личным интересом, поднимают экономическую производительность страны. Оно само спешит содействовать экономической деятельности частных хозяйств организацией кредита, страхования, улучшением путей сообщения, отыскиванием новых рынков, устройством образцовых хозяйств и т. п. С другой стороны, оно стремится развить в гражданах свободную инициативу, которая давала бы возможность: наилучшего использования этих условий. Свободная инициатива предполагает чувство свободы, которое развивается только на почве строгой законности и доверия к общественным силам. Экономический либерализм не оправдал себя и еще с одной стороны. Предоставленные сами себе фабрики и заводы создали такие условия труда, которые быстро привели к физическому истощению рабочих. Первое внимание на это обстоятельство было обращено с военной точки зрения. Государство не могло допустить такого понижения силы граждан. С другой стороны, либерализм не только не привел к всеобщей гармонии, но усилил рост экономического контраста и обострил классовую борьбу до угрожающей государству степени. Для обеспечения мира внутри, необходимого для внешней безопасности, государства вынуждены были отказаться от политики невмешательства и прийти на помощь слабейшему, облегчить несколько его положение и тем смягчить его ненависть к господствующим классам, а вместе и к охраняющему его государству. Отсюда так называемое социальное законодательство, вытекающее из новой задачи государства. Отсюда все большая демократизация государств. На горизонте обрисовываются, хотя еще неясно, черты «социального государства». [...]

Текст печатается по изд.: Шершеневич Г.Ф. Философия права. Т. I. Часть теоретическая. Общая теория права.— М., 1911.—С. 241, 242, 243—244, 246—249, 249—250.