Доклад

Административно-территориальное устройство является одной из важнейших составляющих территориальной организации общества, и от того, насколько оно соответствует общей стратегии социально-экономического развития; зависит успешность проведения реформ и становления нового общества. На его основе строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, совокупность рыночных институтов, а так же система общественных объединений. В условиях России роль административно- территориального устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия экономических, географических, демографических, природных и национальных условий.

В настоящее время административно-территориальное устройство в России характеризуется качественно новым уровнем, превратившись из административно- территориального устройства союзной республики в составе СССР в административно-территориальное устройство независимого государства.

Согласно ст.1 основного Закона Российской Федерации-Конституции РФ:«Российская Федерация- Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.» Таким образов формой государственного устройства нашего государства является-Федерация. Российская Федерация состоит из многочисленных административно-территориальных единиц, именуемых субъектами РФ.

Образование новых субъектов в составе Российской Федерации регламентируется, Федеральным Конституционным Законом « О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001г. Федеральный конституционный закон условно можно разделить на две части: закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта Российской Федерации и закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено путем:

• Слияние (объединение) двух или более субъектов в один;

• Разделение одного субъекта с образованием новых субъектов;

• Выделение нового субъекта из состава одного субъекта или нескольких, граничащих друг с другом;

• Вхождение одного субъекта в состав другого, в результате чего один из них утрачивает статус субъекта Российской Федерации.

В основном образование нового субъекта происходит одним способом, путем объединения.

Новый субъект может быть образован путем объединения нескольких граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Обязательным условие здесь является наличие общих границ у субъектов, изъявляющих желание объединиться. Таким образом Нижегородская область не может объединиться с Республикой Алтай, по причине отсутствия общих границ.

Образование нового субъекта Российской Федерации осуществляется в целях ускорения социально – экономического развития субъектов и повышения уровня жизни населения, проживающих в субъектах Российской Федерации. Как заявил в Послании Федеральному Собранию в 2005 году В.В.Путин «Последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединиться. Это положительная тенденция. И важно не превратить ее в очередную политическую компанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей.»

Процесс объединения уже затронул ряд регионов- Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа; Камчатскую область и Корякский автономный округ, Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ.

В главе 3 ФКЗ от 17 декабря 2001г можно выделить несколько этапов образования в составе РФ нового субъекта Федерации:

1. Инициатива образования нового субъекта, исходящего от заинтересованных субъектов РФ

2. Проведение референдума в заинтересованных субъектах РФ

3. Принятие Федерального Конституционного закона

4. Переходный этап

Первый этап. Инициатива образования нового субъекта в РФ принадлежит субъектам заинтересованным в объединении. Важно отметить, что инициатива образования новых субъектов не может исходить от федеральных органов власти, однако федеральная власть может воспользоваться своими финансовыми возможностями для давления на субъектов Федерации либо на один из субъектов Федерации. Необходимо подчеркнуть что российское законодательство ничего не говорит о целях объединения субъектов Федерации.

Закон не включает в круг субъектов, инициирующих объединение, граждан, проживающих на территориях соответствующих субъектов Федерации. На данном этапе происходит согласование позиции сторон- органов государственной власти объединяющихся субъектов и федеральных органов государственной власти. Предположение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту России.

Для сравнения: в ФРГ объединение земель возможно по народной инициативе, при этом органы государственной власти земель исключается из процесса объединения вообще.

Второй этап. Проведение референдума в заинтересованных субъектах. От результатов референдумов зависит идея объединения. Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдум только после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ.

На данном этапе может быть два пути развития:

1.Президентом РФ может быть не одобрена инициатива заинтересованных субъектов, объединиться. Однако ФКЗ от 17декабря 2001г. Четко не регламентирует юридические последствия в случае неодобрения Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов объединиться. Таким образом Президент принимает непосредственное участие в объединении субъектов Федерации. От его позиции завит дальнейшая судьба процесса объединения.

2.В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов объединиться, вопрос об их объединении в соответствующей формулировке выносится на референдумы, которые будут проводиться на территории данных субъектов. Не допускается вынесение на референдумы заинтересованных субъектов, вопроса об объединении с различиями его формулировки. При этом необходимо установить точные сроки проведения референдума, а так же проследить за тем чтобы референдум в заинтересованных субъектах проводились в одно и тоже время.

При проведении референдума в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе вопрос выносимый на референдум звучал следующим образом: «Согласны ли вы, чтобы пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект РФ- Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством РФ?» В других объединяемых субъектах звучали аналогичные вопросы.

В данном вопросе можно выделить ряд самостоятельных вопросов:

1.об образовании нового субъекта в составе РФ в результате объединения существующих субъектов РФ

2.о наименовании нового субъекта РФ, который образуется в результате объединения

3. о видовой принадлежности нового субъекта

4.о придании территории автономного округа, особого статуса в составе нового субъекта РФ

5.об определении этого особого статуса в уставе нового субъекта РФ

6.о возможности принятия ФЗ об особо статусе территории автономного округа

Таким образом участники референдумов должны были дать одновременно ответ а несколько вопросов. Что противоречит требованию п.7 ст.12 ФЗ от12иня 2002г.№67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав а права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а так же п.7. ст.6 ФКЗ от 28июня 2004г. «5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которым вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, что бы исключалась его множественность толкования.

Исходя их этого можно сде6лать вывод, что ФКЗ свел к минимуму участие граждан в референдуме по вопросам объединения субъектов Федерации. Свою позицию население может выразить только на референдуме, при это вопрос выносимый на референдум полностью формулируется органами государственной власти. Такой тип референдумов получили название- легетирующих, они лишь условно могут быть отнесены к институту демократии.

Третий этап. Президент РФ должен внести проект ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта в Государственную Дума, если по результатам референдумов проводимых в заинтересованных субъектах. Большинство населения проголосовали «за объединение».

При реализации этого положения могут возникнуть определенные проблемы. Государственная Дума и Совет Федерации в результате работы над ФКЗ могу внести в него изменения. Они могут существенно изменить первоначальную редакцию, а окончательная редакция ФКЗ может не устроить объединяющие субъекты, а повернуть процесс впять они уже не смогут. Поэтому обязательным условием в случае изменения согласованной позиции ФКЗ должна стать поддержка обновленной редакции заинтересованными субъектами РФ в лице их государственных органов. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами. Однако действующим ФКЗ от 17декабря 2001г. Это не предусмотрено, что являет его существенным недостатком.

Четвертый этап. Это переходный этап. В данный период решаются организационные вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта, прекращение полномочий органов государственной власти объединившихся субъектов, правопреемство нового субъекта, внесение изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджета на текущий год и т.д.

На данном этапе, важное значение имеет изменение границ между субъектами Федерации, однако данный вопрос не регулируется ФКЗ от 17декабря 2001г., а Конституции РФ по этому вопросу не требует принятие соответствующего ФКЗ. В случаях объединения субъектов границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а при объединении сложносоставных субъектов, территория нового субъекта остается в границах ранее существовавшего субъекта.

Исходя из всего выше сказанного очевидно, то что действующий в Российской Федерации, ФКЗ от 17декабря 2001г. « О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» несовершенен, и требует внесения в него ряда изменений и дополнений:

1. В ФКЗ возможно составить открытый перечень целей, на основании которых может происходить объединении субъектов, а уже в ФКЗ по конкретному случаю объединения, указать конкретный перечень целей.

2. Предоставить населению возможность изъявить инициативу по поводу объединения субъектов Федерации.

3. Заинтересованным субъектам РФ, предоставить возможность учувствовать в процессе принятия «объединительного» ФКЗ на стадиях его предварительного рассмотрения.

4. Определить юридические последствия неодобрения президентом РФ инициативы объединения субъектов. Например, предоставить заинтересованным субъектам возможности повторно выразить инициативу по объединению по истечению определенного срока, а так же законодательно закрепить данную возможность.

5. Установить требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах.

6. Установить сроки проведения референдумов. Например не позднее определенного срока с момента одобрения инициативы Президентом.

7. Вносить на референдумы не вопрос об объединении. А проект или концепцию ФКЗ(это позволит населению непосредственно принимать участие в процессе объединения)

8. Для Президента РФ установить определенные сроки, в течении которых он поддерживает инициативу об объединении.