книги2 / 410

напряженной международной обстановки вокруг России и пандемии Covid-19 секвестировать расходы на национальную оборону, социальные нужды. С другой стороны, повышение налоговых доходов, как это не раз бывало у нас, отпугнет потенциальных инвесторов, налогоплательщики будут использовать серые схемы ухода от налогов и т.п.

Какой же видится выход из ситуации? Безусловно, как показывает мировой опыт, сбалансированное развитие бюджетной системы страны можно обеспечить только за счет экономического роста. В этой связи уместно обратиться к «Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», где отмечается: «Национальные цели в сфере экономики: вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение устойчивого роста экономики темпами выше среднемировых, создание высокопроизводительного экспорт- но-ориентированного сектора – базовые национальные цели развития. Их достижение позволит создать надежный фундамент для роста реальных доходов населения, снижения бедности и достижения других национальных целей. Без устойчивой и конкурентоспособной экономики невозможно обеспечить достойный уровень благосостояния и качества жизни граждан.

Для ускорения темпов экономического роста необходимо добиться:

повышения качества инвестиций в основной капитал и увеличения их объема до 25% ВВП;

роста уровня занятости в экономике и повышения производительности труда;

- повышения конкурентоспособности российских товаров и предприятий и роста вовлеченности в глобальную торговлю» [44]

Ксожалению, несмотря на громкие заявления на федеральном и региональном уровнях иностранные инвесторы не спешат вкладывать даже в специально созданные территории опережающего развития (ТОРы), например, Республики Дагестан (в г. Каспийск и Дагестанские Огни), ни в свободные экономические зоны (СЭЗ). Некоторые иностранные проекты получают статус резидента, но долго не могут начать операционную деятельность, в том числе из-за высокой степени неопределенности современного российского рынка, бюрократии

иотсутствия четких правил игры для инвесторов.

Зачастую муниципальные власти являются серьезным барьером

190

для работы иностранных инвесторов, которые незнакомы с внутренней средой российского рынка. Многие местные власти относятся к иностранному бизнесу с недоверием, что мешает его деятельности в рамках свободных экономических зон.

Российские и иностранные резиденты СЭЗ или ТОРов нередко сталкиваются с изменением общефедерального и регионального российского законодательства и правовых норм, которые применяются к ним в ретроспективном порядке и влияют на их операционную деятельность. Создание СЭЗ и ТОРов не решает общих социальноэкономических проблем регионов России, которые в свою очередь сказываются на их привлекательности для иностранных инвесторов.

Мы считаем весьма важными для регионов с точки зрения развития доходной базы бюджетов в долгосрочной перспективе реализация на своих территориях тех мер инвестиционного характера и поддержки субъектов малого и среднего бизнеса, которые отражены в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможеннотарифной политики на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов». К ним относятся:

«Системные меры повышения инвестиционной активности.

Достижению целевого уровня роста инвестиций в основной капитал будет способствовать реализация широкого спектра мер бюд- жетно-налоговой политики.

Стимулирующие налоговые и финансовые меры, в том числе:

-переход к новому порядку предоставления налоговых льгот инвестиционного характера, предусматривающего заключение инвестиционных соглашений между получателем льгот и Правительством РФ;

-стимулирование применения инвестиционного налогового вы-

чета;

-развитие льготного режима налогообложения в рамках функционирования специальных административных районов (САР);

-введение преференциального налогового режима на Курильских островах, предполагающего действие на данной территории режима свободной таможенной зоны, освобождение отечественных и иностранных инвесторов от уплаты ряда налогов (налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, земельного налога и транспортного налога), а также уплату данными лицами страховых взносов по пониженным тарифам в совокупном размере 7,6%;

-разработка мер налогового стимулирования привлечения де-

191

нежных средств физических лиц на финансовый рынок на долгосрочной основе, в том числе с использованием индивидуальных инвестиционных счетов нового типа;

-совершенствование системы налогообложения добычи углеводородного сырья в целях вовлечения запасов разрабатываемых месторождений, нерентабельных при текущем уровне налогообложения, и ввод в разработку месторождений в новых регионах;

-направление на возвратной основе средств ФНБ на финансирование инфраструктурных проектов;

-предоставление в 2022 - 2023 годах инфраструктурных государственных гарантий РФ в целях привлечения российскими компаниями заемных ресурсов для финансирования отобранных инфраструктурных проектов;

-реализации проектов по развитию транспортной инфраструктуры с учетом осуществления мероприятий, обеспечивающих комплексное развитие территорий субъектов Российской Федерации за счет льготных бюджетных кредитов;

-повышение эффективности деятельности институтов развития;

-реализация механизма СПИК 2.0 и СЗПК;

-возмещение затрат субъектов Российской Федерации на проведение капитального ремонта объектов инфраструктуры, расположенных в особых экономических зонах;

-увеличение с 5 до 15 лет предельного срока государственной поддержки на компенсацию расходов субъектов Российской Федерации на создание, модернизацию и реконструкцию объектов инфраструктуры технопарков, индустриальных парков и особых экономических зон.

Поддержка субъектов малого и среднего бизнеса

Врамках реализации национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» предусматривается:

-программа льготного кредитования субъектов МСП;

-обеспечение бездекларационной уплаты налога и страховых взносов организациями и ИП, применяющими УСН с численностью работников не более 5 человек и имеющими предельную сумму годового дохода не более 60 млн рублей;

-развитие механизмов альтернативных источников финансирования для бизнеса путем запуска новых финансовых инструментов — краудинвестинг и факторинг;

192

-создание промышленных, техно и агропарков, и обеспечение доступа субъектов МСП к производственным площадям и помещениям;

-развитие цифровых инструментов, упрощающих открытие и ведение бизнеса, и объединенных в одну экосистему с механизмами адресного подбора и проактивного одобрения инструментов поддержки;

-создание организационных и финансовых условий для зарождения и развития максимального количества стартапов в технологической и цифровой сферах, а также их сопровождение на всех этапах роста;

-поддержка самозанятых граждан: запуск программы предоставления трехлетних микрозаймов до 1 млн рублей по льготной ставке, не превышающей 1,5 размера ключевой ставки Банка России» [43].

Основной целью дальнейшего реформирования бюджетноналогового федерализма в РФ представляется переход к такой ее модели, при которой регионы будут стремиться к росту собственной доходной базы и к уменьшению межбюджетных потоков, объемов трансфертов, выделяемых, из федерального бюджета. Данное требование было подкреплено и Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года. Одним из эффективных способов стимулирования регионов зарабатывать средства самим является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих доходов в бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ и муниципальных образований. Ориентация на большее налоговое самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию финансовоэкономического потенциала территорий.

Существующая система отчислений от регулирующих доходов не имеет под собой научно обоснованной основы и не способна решать проблемы регулирования бюджетов. Установление единых нормативов отчислений в региональные и местные бюджеты без учета всех особенностей и специфики территорий привело к еще большему росту количества дотационных бюджетов. При изменении пропорций распределения налоговых поступлений между бюджетами следует исходить из положения о доведении доли закрепленных доходов до уровня не менее 70 процентов доходной части минимальных бюджетов региональных и местных органов власти.

193

Вот уже многие годы в ряде регионов сложилась такая ситуация, когда на соответствующей территории имеется достаточный налоговый потенциал для того, чтобы сбалансировать бюджет в пределах выше минимально необходимого уровня без финансовой помощи из федерального бюджета и внешних заимствований. Но поскольку всем субъектам РФ устанавливаются единые нормативы отчислений, это приводит к искусственному дефициту бюджетов, усилению межбюджетных потоков. В этой связи, как нам представляется, необходимо закрепить в бюджетном законодательстве положение, которое гарантировало бы оставление в регионах той части регулирующих доходов, которая бы обеспечила финансирование расходов на уровне минимального бюджета. Это означает установление дифференцированных нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов по субъектам Федерации, более рациональное распределение закрепленных доходов между бюджетами разных уровней. А к дотациям и другим формам финансовой помощи следует прибегать в последнюю очередь, когда исчерпаны все резервы оптимизации модели налогового федерализма.

Фактическое увеличение доходов региональных и местных бюджетов в текущем финансовом году, являющееся результатом финансово-хозяйственной деятельности территорий, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами власти РФ и субъектов Федерации нормативов отчислений от регулирующих доходов, а также размера финансовой помощи, выделяемой из Фонда финансовой поддержки регионов (муниципальных образований). Это будет и в дальнейшем способствовать расширению собственной доходной базы бюджетов.

Данное положение четко закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Однако на практике нередки случаи, когда нормативы отчислений снижаются без учета этого обстоятельства. С одной стороны, налицо нарушение закона, но с другой, если будут устанавливаться единые нормативы отчислений на долговременной основе (на три и более лет, как требует закон), то теряется смысл назначения таких нормативов - бюджетное регулирование. Ведь нельзя забывать, что при высокой дифференциации и неустойчивости доходной базы бюджетов территорий, для их регулирования требуется оперативное вмешательство вышестоящих органов власти. Иначе останутся недофинансированными многие программы

194

социального характера. По некоторым же территориям может произойти избыточное финансирование в случае сохранения нормативов без изменений в течение ряда лет. Поэтому, на наш взгляд, долговременные нормативы следует устанавливать минимальных пределах, чтобы повысить заинтересованность территориальных органов в укреплении доходной базы бюджетов. А в целях бюджетного регулирования и снятия напряженности в межбюджетных отношениях нужно сочетать временные и долгосрочные, единые и дифференцированные нормативы по разным видам регулирующих налоговых доходов.

Следует констатировать, что одинаковый подход к регионам и местным органам самоуправления при формировании модели налогового федерализма и определении межбюджетных отношений заключается в установлении не единых нормативов отчислений от федеральных налогов, а в едином методе их исчисления. Если в формулу для расчета нормативов отчислений будут включены объективные условия и особенности каждой территории, то разное их количественное выражение непосредственно повлияет на устанавливаемый для данного субъекта Федерации или муниципального образования норматива отчислений от регулирующих доходов, т.е. нормативы будут дифференцированными. По такой методологии, как известно, рассчитываются доли регионов в Федеральном фонде финансовой поддержки. Это позволит нормативному методу выполнить свою регулирующую функцию.

Механизмом реализации налогового федерализма служат налоговые отношения между различными уровнями управления. Они выражаются в предоставлении им права на налоготворческую деятельность (на введение или отмену налогов и сборов, на установление или изменение элементов налога, нивелирование ими в целях регулирования социально-экономического развития), в разделении и распределении налогов между уровнями бюджетной системы.

Предоставление региональным органам власти и органам местного самоуправления права в области налоготворчества не должно подталкивать их к широкомасштабным изобретениям новых видов налогов и сборов, способствующих торможению хозяйственного развития территорий, снижению инвестиционного и предпринимательского климата. Как отмечал А. Маршалл, местные

195

сборы не должны быть «обременительными», такими, «…которые не приносят компенсирующих выгод выплачивающим их лицам, а должны приносить выгоды или быть «вознаграждаемыми»… Подобные сборы… могут привлечь население и промышленность, а не вытеснять и то и другое» [184, с. 244].

Система местных налогов, на наш взгляд, должна развиваться в двух направлениях. В качественном – в смысле формирования целостной системы местного налогообложения с предоставлением налоговой инициативы местным органам самоуправления. В количественном – в направлении наращивания доходной базы местных бюджетов и увеличении в них собственных доходных источников при соответствующем снижении доли регулирующих доходов. Для этого необходимо охватить местными налогами все имеющиеся на местах ресурсы, но упор, как кажется, следует делать на имущественное обложение. Немаловажное значение в укреплении доходной базы местных бюджетов также имеют неналоговые платежи (местные займы, сборы, пошлины, штрафы, а также средства, заимствованные на денежном рынке), роль которых усиливается в период перехода к рынку. Но, с другой стороны, из-за отсутствия четкой законодательной базы для взимания этих платежей, ограничено их использование в формировании местных бюджетов. Поэтому следует поставить на повестку дня вопрос о разработке закона о неналоговых платежах.

Следует отметить, что те недостатки в межбюджетных отношениях, которые присущи отношениям между центром и субъектами Федерации, также присутствуют на уровне региональных органов власти и органов местного самоуправления. Местные бюджеты Республики Дагестан балансируются почти на 80% за счет субвенций, субсидий и дотаций, выделяемых из федерального бюджета через республиканский бюджет. Перечисление даже всех видов налогов в полном объеме в бюджеты местных органов не сможет перекрыть полностью их расходы (за исключением ряда городских бюджетов) в связи с низким налоговым потенциалом районов и городов РД, подорванностью доходной базы экономическим кризисом. Такое положение сложилось во многих регионах Российской Федерации.

Выход из сложившейся ситуации представляется, в частности, в повышении нормативов отчислении от регулирующих федеральных и региональных налогов, перевод некоторых из них в разряд

196

закрепленных местных налогов. Из федеральных регулирующих налогов чаще всего полностью зачисляются в местные бюджеты налог на доходы физических лиц и акцизы. Данное обстоятельство наводит на мысль о том, что при низком уровне собственных доходов низовых бюджетов можно устойчивую часть отчислений от регулирующих доходов преобразовать в собственные (закрепленные) доходы, не задевая при этом интересы федерального и региональных бюджетов. Причем, сделать это можно в пределах действующего законодательства. Ведь в условиях низкого уровня собственных доходов, закрепляемых на постоянной основе, их внимание направлено в основном на увеличение размера финансовой помощи, поступающей по каналам межбюджетных отношений. Закрепление же части отчислений от федеральных (может быть и от региональных) налогов на постоянной основе за местными (региональными) бюджетами создает условия для повышения заинтересованности на местах в увеличении удельного веса собственных доходов, а также в наиболее полном и своевременном сборе регулирующих доходов на своей территории.

Рекомендуемый метод позволит, на наш взгляд, снизить количество дотационных регионов и объемы межбюджетных потоков. В результате у федерального Центра появится дополнительная возможность для работы с теми субъектами Федерации, где по объективным причинам недостаточен налоговый потенциал. Сегодня усилилась такая необходимость в сосредоточении внимания к депрессионным, высокодотационным регионам. По каждому из них потребуется определить возможность для повышения налогового потенциала, уровня собственных доходов, и какая конкретно помощь для этого нужна со стороны Федерации, а какие резервы скрыты внутри самих регионов.

Укреплению финансовой базы органов местного самоуправления способствовала бы передача в их ведение права утверждения предельных значений для применения специальных режимов налогообложения. В особенности это важно после отмены с 1 января 2021 г. единого налога на вмененный налог, который полностью поступал в местные бюджеты. Одновременно с этим, думается, необходимо вернуться и к перечню местных налогов, расширив его за счет федеральных налогов (НДФЛ, государственная пошлина) и обеспечив тем самым реальную, а не фиктивную финансовую самостоятельность местных бюджетов. Принципиально

197

важное значение имеет необходимость закрепления за местными бюджетами таких источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. В этой связи в первую очередь следует передать в местную компетенцию налог на имущество организаций.

Дополнительно к земельному налогу экономически оправданным было бы введение специального местного сбора, взимаемого при покупке земли. Такой сбор (налог) в странах с развитой рыночной экономикой показал достаточно высокую эффективность как инструмент регулирования цены земли и ее рационального использования, а также пополнения местных финансов. Базой для исчисления этого сбора могла бы стать покупная цена земельного участка при ставке в размере порядка 2 процентов. Местный характер должны, очевидно, носить и отдельные налоги с потребителей, в частности акцизы на отдельные товары.

Прежде чем реформировать налоговую систему с точки зрения разграничения налогов между бюджетами разных уровней, необходимо выработать главные принципы такого разграничения. В основу при этом можно было бы положить социальную значимость конкретного вида налогов для данной территории, а также отдельным налогам, - их функциональное значение и целевую направленность.

Объективному и долговременному разграничению доходов между бюджетами всех уровней способствовало бы сочетание двух применяющихся в мировой практике способов, а именно:

1)разделение конкретных видов налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением этих налогов исключительно

всоответствующие виды бюджетов;

2)введение местных надбавок (в предельно установленных законом размерах или без ограничений) к действующим федеральным и региональным налогам.

Обоснованное сочетание этих двух способов позволило бы установить единые для всей страны принципы формирования доходной базы бюджетов всех уровней и хотя бы в определенной степени нивелировать различия экономического и социального развития территорий, которые охватываются местными бюджетами. Кстати, в первоначальном варианте федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который Правительство внесло в 1996 году в

198

Государственную Думу, также предусматривалось право органов местного самоуправления вводить местную надбавку к одному из федеральных налогов (кроме НДС) в ограниченных размерах – до 10% налоговой ставки.

Следует отметить, что проблемы региональных и местных финансов накапливались десятилетиями. Сегодня они воспринимаются как отягченные клубком противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов, как в центре, так и на местах. Поэтому со всей остротой встал вопрос о проведении реформы территориальных финансов, которая должна сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово - бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово - бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам. Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций,

199