книги2 / 410

федерального бюджета, оказываемая в различных формах, лишь отчасти сокращает эти разрывы, но не решает в целом проблемы территориальных дисбалансов.

В этой связи даже самая идеальная модель бюджетного федерализма, основанная на четком разграничении доходов и расходов между всеми звеньями бюджетной системы, а также на соблюдении других ее принципов, не способна решить проблему развития регионов, выравнивания их территориальных различий в социальноэкономическом развитии. Поэтому все ещё остро стоит вопрос о создании принципиально новой системы межбюджетных отношений в РФ, которая позволила бы решить отмеченную выше проблему посредством оказания финансовой помощи нуждающимся субъектам Федерации, проведения эффективной региональной налоговой политики, формирования качественно новой модели налогового федерализма.

Как в зарубежных, так и в отечественных публикациях по проблемам межбюджетных отношений единая точка зрения по поводу экономического содержания этого понятия не прослеживается. Многие авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием. На самом деле это взаимообусловленные, но разные понятия. Как было отмечено выше, модель бюджетного федерализма определяется бюджетным устройством страны, а механизмом и своеобразным индикатором ее реализации служат межбюджетные отношения.

Бюджетное регулирование предусматривает сбалансирование нижестоящих бюджетов (до минимально необходимого уровня) посредством распределения и перераспределения средств между бюджетами в форме нормативных отчислений от регулирующих доходов (налогов), выделения дотации, субвенций, субсидий и другой финансовой помощи. Именно в процессе бюджетного регулирования возникают межбюджетные отношения. Однако межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, они охватывают гораздо широкий спектр вопросов взаимных отношений между различными уровнями власти. Проф. А.Г. Игудин вполне обоснованно заметил, что «в понятие «межбюджетные отношения» входит также законодательное разграничение расходов и доходов на долговременной (без указания срока) основе между звеньями бюджетной системы. Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования» [132, c. 9].

120

Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) определяет межбюджетные отношения как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Проф. В.М. Родионова характеризует данное понятие в более узком смысле - как финансовую помощь нижестоящим бюджетам: «...межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий» [254, c.14]. Такой точки зрения придерживаются и многие другие экономисты (в частности, проф. И.В. Подпорина).

Проф. А.Г. Игудин рассматривает межбюджетные отношения как «отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной, без указания срока) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой» [132, c.7]. Из определения вытекает, что межбюджетные отношения включают в себя и отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения налогов и закрепления их на постоянной или долговременной основе в качестве собственных за соответствующими бюджетами. Цель такого разграничения - создание необходимых исходных условий для сбалансированности бюджетов разных уровней с учетом возлагаемых на публично-правовые образования полномочий по расходам при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов и исходя из имеющегося налогового потенциала территорий, необходимости их стимулирования расширения собственной доходной базы. При недостаточности для достижения этих целей собственных (закрепленных) доходов вышестоящие органы власти осуществляют бюджетное регулирование через систему взаимосвязанных форм вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов нижестоящих органов власти. Таким образом, модель бюджетного федерализма будет эффективно функционировать при наличии научно обоснованных форм и методов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания.

Процесс вертикального выравнивания предполагает устранение несоответствий между расходными функциями бюджетов всех трех

121

уровней и их доходными возможностями, т.е. достижение сбалансированности всех звеньев бюджетной системы по вертикали. При этом распределение компетенций по расходам является первоочередным этапом по построению эффективной модели бюджетного федерализма. Только после доведения до каждого уровня власти надлежащих к выполнению функций и определения общего объема расходов можно говорить о закреплении за ними доходных источников, а также о передаче по вертикали финансовых средств, необходимых для бюджетного регулирования.

Впервой главе мы отмечали, что локальные блага реализуются наиболее эффективно, если они предоставляются децентрализовано. Это правило распределения функций по расходам с максимальной их локализацией с целью более полного учета различий населения в потребностях в государственных услугах получило название принципа «нижнего уровня». Он возлагает на региональные и местные органы власти высокой ответственности за реализацию и финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и задач, в том числе по увеличению собственного доходного потенциала.

Всилу того, что налоговый потенциал субъектов Федерации неравномерен, а стабильная налоговая система с эффективно функционирующей моделью налогового федерализма пока еще не создана, возникает острая необходимость в сглаживании проблемы вертикальной несбалансированности бюджетов за счет использования комбинированных форм межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм без высокой самообеспеченности всех звеньев бюджетной системы своими собственными доходами и без права на их использование по своему усмотрению будет носить формальный, декларативный характер. Высокая доля межбюджетных финансовых потоков, которую мы имеем сегодня, означает, по сути, отсутствие эффективной модели бюджетного федерализма, о высокой зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих, что в свою очередь ставит под сомнение курс правительства РФ по построению цивилизованного, демократического федеративного государства.

Кризисные события 2020 г. потребовали резкого роста федеральной финансовой поддержкирегиональных бюджетов России. Так, общий объем межбюджетных трансфертов регионам из федерального бюджета, по предварительным оценкам, составил 3,24% ВВП, или 15,4% расходов федерального бюджета. Больший объем трансфертов

вдолях ВВП был только в кризисный 2009 г. – 3,83%. Межбюджет-

122

ные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов характеризуются следующими данными (табл. 25) [265].

Таблица 25 Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектовРоссийской Федерации на 2022 год и плановый период

2023 и 2024 годов

Млрд. рублей

Источник: Сводное заключение Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на законопроект «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов». - URL: http://www.duma.gov.ru.

Общий объем межбюджетных трансфертов, предусмотренных проектом закона федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов

123

(приложение 31), составляет в 2022 году3 201 199,0 млн. рублей, в 2023 году в объеме 3 337 459,8 млн. рублей, в 2024 году в объеме 3 387 334,3 млн. рублей. Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом № 385-ФЗ, в 2022 году увеличены на 368 321,8 млн. рублей, в 2023 году на 431 476,4 млн. рублей, в 2024 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2023 год, на 49 874,5 млн. рублей. Законопроектом в 2022 году предусмотрен 241 трансферт из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, из них: дотаций – 10; субсидий – 141; субвенций – 34; иных межбюджетных трансфертов – 56 [265].

Вертикальное бюджетное выравнивание должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью с целью достижения нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости в региональном и местном разрезах. Решение этих задач связано с большими различиями в экономическом и социальном развитии субъектов РФ, с различным уровнем затрат и значительной дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.

Рассматривая сущность межбюджетных отношений, необходимо исходить из основных принципов, лежащих в их основе. В ст. 130 БК РФ регламентированы условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, но не принципы. В отмененном законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (ст. 9) были отражены следующие принципы построения межбюджетных отношений:

взаимная ответственность между звеньями бюджетной системы за соблюдением межбюджетных обязательств;

применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

выравнивание доходов муниципальных образований;

гласность межбюджетных отношений;

максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков;

компенсация местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов.

124

Мы считаем целесообразным актуализировать указанные принципы межбюджетных отношений и включить их в БК РФ. Принципы являются ориентирами и критериями для определения направлений совершенствования межбюджетных отношений и оценки достигнутых результатов.

Проведенное исследование позволяет заключить, что межбюджетные отношения – это денежные отношения, возникающие между органами власти и управления разных уровней, а также между адми- нистративно-территориальными единицами, обусловленные необходимостью максимально эффективного выполнения возложенных на них функций и задач и обеспечения всем гражданам страны государственных услуг примерно равного уровня через систему горизонтального и вертикального выравнивания.

Эффективность механизма бюджетного выравнивания в значительной степени зависит от выработки обоснованных решений по следующим вопросам:

цель выравнивания. Если таковой является выравнивание уровня бюджетных доходов населения различных регионов, то бюджетные трансферты будут направляться в основном по текущему бюджету, а не по бюджету развития, что не создает будущей основы для упрочения доходной базы регионов-реципиентов;

масштабы горизонтального выравнивания. Вследствие горизонтального выравнивания происходит территориальное перераспределение средств от «богатых» регионов к «бедным», что приводит к усилению иждивенческих настроений у последних и ослаблению фискальной заинтересованности первых. Поэтому нужно стремиться

ксглаживанию данных тенденций и настроений за счет проведения умеренной политики, нахождения оптимальной формулы перераспределения средств, при котором стимулировалось бы развитие собственной доходной базы регионов-реципиентов при сохранении фискальной заинтересованности регионов-доноров;

последствия выравнивания. В зависимости от типа выделяемых бюджетных грантов (трансфертов) изменяется поведение хозяйствующих субъектов и регионов-реципиентов, достигаются или не достигаются отмеченные выше цели. Мировая практика показывает, что наиболее эффективными являются целевые гранты, выделяемые как отдельным категориям населения, так и на решение тех или иных социально-экономических задач территорий.

125

В Государственной программе РФ «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» (с изменениями от 31.12.2020 г.) поставлена следующая цель - содействие устойчивому исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и повышению качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.

Задачи Программы:

-совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

-сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню их бюджетной обеспеченности, содействие сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

-повышение эффективности управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами, создание стимулов для наращивания собственного экономического (налогового) потенциала территорий;

-совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Программа имеет четыре подпрограммы:

-подпрограмма 1 "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации";

-подпрограмма 2 "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов";

-подпрограмма 3 "Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами и эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по повышению уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований";

-подпрограмма 4 "Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий"

Этапы и сроки реализации Программы - 2013-2024 годы, в том числе:

I этап - 2013-2015 годы;

126

II этап - 2016-2020 годы;

III этап - 2021-2024 годы.

Объем бюджетных ассигнований Программы из федерального бюджета составляет 9 794 499 898,6 тыс. рублей.

Ожидаемые результаты реализации Программы:

-увеличено количество субъектов Российской Федерации, имеющих уровень расчетной бюджетной обеспеченности, превышающий критерий выравнивания (1), до 16 регионов к 2024 году;

-сохранено количество субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, на уровне 6 регионов в 2020-2024 годах;

-снижена доля просроченной кредиторской задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2020-2024 годах до 0,12 процента;

-увеличен уровень расчетной бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным субъектам Российской Федерации (нарастающим итогом к уровню 2012 года) в 2020-2024 годах до 170 процентов;

-сохранена доля исполнительно-распорядительных, контрольнонадзорных и разрешительных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленных за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в общем количестве указанных полномочий, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации

исубъектов Российской Федерации, в 2020-2024 годах на уровне не более 50 процентов;

-актуализирован перечень полномочий, возложенных на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Реализация Программы позволит:

-совершенствовать систему распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

-повысить прозрачность и предсказуемость предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

127

-сократить уровень просроченной кредиторской задолженности;

-стимулировать рост собственного экономического (налогового) потенциала субъектов Российской Федерации, собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а также уровня соци- ально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

-обеспечить развитие программно-целевых методов управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях;

-обеспечить рост качества управления региональными и муниципальными финансами;

-исключить случаи закрепления за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий с нарушением общих принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти;

-повысить эффективность реализации федеральных полномочий, возложенных на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также эффективность контроля за осуществлением указанных полномочий;

-минимизировать установленные на федеральном уровне требования, предопределяющие объемы финансовых средств на реализацию собственных полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [32].

Ктеории бюджетного федерализма относится проблема изучения влияния выделяемых бюджетных грантов на децентрализованно принимаемые решения. Данная сфера бюджетной политики слабо изучена российской финансовой наукой, в отличие от зарубежной. Причиной тому является тот факт, что в России более 70-ти лет не было реальной децентрализации. Регионы не имели права самостоятельно распоряжаться финансово-материальными ценностями, принимать без ведома центра какие-либо существенные решения по со- циально-экономическому развитию своих территорий, вводить или отменять налоги, т.е. низовые органы полностью находились во власти командно-административной системы управления.

При децентрализованной системе управления региональные и местные органы власти получают возможность не только регулировать хозяйственные процессы на подведомственной им территории (в пределах оговоренных с Центром рамок), но и определять уровень региональных и местных налогов и, при недостаточности налоговых поступлений для эффективного выполнения закрепленных полномо-

128

чий, взятых публичных денежных обязательств, обращаться за финансовой помощью в вышестоящую инстанцию, выходить на денежный рынок и т.д. Естественно, что это будет отражаться на принимаемых субъектами Федерации и местными органами самоуправления решениях в децентрализованном порядке. В свою очередь, типы выделяемых бюджетных грантов могут значительно корректировать управленческие решения.

Данные обстоятельства исходят из того факта, что не всегда передача полномочий или переложение расходов на нижестоящий уровень управления сопровождается адекватным наделением их финансовыми ресурсами. Это противоречие между децентрализацией управления и централизацией доходов служит причиной порождения различных государственных пособий и бюджетных грантов, т.е. форм межбюджетных отношений.

На первый взгляд кажется, что проблему можно снять, разрешив данное противоречие постепенной децентрализацией управления, влекущей за собой рост функций региональных властей, проведением политики децентрализации государственных финансов. Такая политика стала проводиться в России в последние годы, что соответствует взятому курсу перехода на рыночные отношения. Но в то же время в стратегическом и тактическом плане центральному правительству не выгодна максимальная (абсолютная) децентрализация управления экономикой и финансами. Это означало бы попросту развал страны на мелкие государственные образования, о чем, к сожалению, свидетельствует история распада такого мощного государства, как СССР. Сказанное свидетельствует о существовании тонкой грани между бюджетным федерализмом и функционированием федеративного государства, о том, что качественные характеристики бюджетного федерализма и межбюджетных отношений имеют и политическое значение. Поэтому Центр заинтересован в сохранении в своих рамках таких мощных инструментов регулирования макро- и микроэкономических процессов, как государственный кредит, денежное обращение, налоги, государственные расходы, в том числе выделяемые нижестоящим звеньям бюджетной системы бюджетные гранты (трансферты).

Под бюджетными грантами, как правило, подразумевают различные формы передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие. В этот термин заложено собирательное значение и, по сравнению с используемым у нас понятием «финансовая помощь», он

129