Глава 2. Государственный внешний финансовый контроль

§ 1. Цели и задачи государственного внешнего

финансового контроля

Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В ст. 265 БК РФ цели контрольной деятельности сформулированы универсальным образом - как для внешнего, так и для внутреннего государственного финансового контроля. При этом законодателем проводится разграничение органов внутреннего и внешнего контроля, различаются и задачи, решаемые ими в процессе финансового контроля.

А.А. Васильев и С.М. Шахрай раскрывают существо такого разграничения, рассматривая внешний контроль как "контроль от исполнительной власти не зависимый" в отличие от внутреннего контроля, осуществляемого в рамках системы исполнительной власти соответствующими государственными органами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильев А.А., Шахрай С.М. Финансовый контроль // Правовое регулирование государственного контроля: Монография / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012. С. 241.

Характеризуя государственный финансовый контроль как средство достижения стоящих перед государством целей - установления правопорядка, Е.Ю. Грачева, разделяя понятия финансового и бюджетного контроля, обоснованно обращает внимание на то, что гл. 26 "Основы государственного (муниципального) финансового контроля" БК РФ на самом деле содержит нормы, регламентирующие деятельность по осуществлению бюджетного контроля. Между тем в теории финансового права понятие финансового контроля шире, чем понятие бюджетного контроля, поскольку последний представляет собой разновидность финансового контроля, проводимого в бюджетной сфере <1>. Соответственно, не все цели и задачи государственного финансового (муниципального) контроля определены в БК РФ, для их уяснения мы далее будем обращаться к иным нормативным правовым актам, регулирующим деятельность в рассматриваемой сфере.

--------------------------------

<1> См.: Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в РФ // Очерки бюджетно-правовой науки современности. М.; Харьков, 2012. С. 204.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль определяется как финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля <1>. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля формируются на трех уровнях:

--------------------------------

<1> См.: Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р.

1) на федеральном уровне - Счетная палата РФ;

2) на региональном уровне - контрольно-счетные органы субъектов РФ;

3) на муниципальном уровне - контрольно-счетные органы муниципальных образований.

Принципиальным отличием Счетной палаты РФ от всех иных органов государственного финансового контроля является закрепление основ ее деятельности непосредственно в Конституции РФ (ч. 5 ст. 101), где установлено, что она образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (состав и порядок деятельности определяются федеральным законом). Счетная палата РФ является одним из ключевых элементов системы общественного контроля за расходованием национальных ресурсов <1>. Она анализирует и формирует значительный массив информации об использовании государственных ресурсов, которым, по оценке Председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой, не обладает ни один другой государственный орган <2>.

--------------------------------

<1> См.: Стратегия деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2013 - 2019 годы.

<2> См.: Материалы заседания Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (28 января 2015 г.). URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/47532.

Организация контроля - признанный элемент управления общественными финансами. И.И. Кучеров следующим образом формулирует задачи финансового контроля: обеспечение исполнения бюджета, соблюдение бюджетного процесса, защита средств бюджетов от противоправных посягательств <1>. Контроль позволяет обнаружить отклонения от принятых стандартов, выявить на возможно более ранней стадии нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. Органы государственного внешнего финансового контроля осуществляют как предварительный, так и последующий контроль. Предварительный контроль проводится в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, последующий - по результатам исполнения бюджетов для установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. В итоге в ходе контрольной деятельности принимаются меры как корректирующего, так и превентивного характера, осуществляются выявление и пресечение нарушений.

--------------------------------

<1> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. С. 245.

Единство целей государственного (муниципального) финансового контроля предполагает системную взаимосвязь их органов. В настоящее время уровни государственного финансового контроля "функционируют автономно и не составляют единой "вертикали" контрольной власти" <1>, хотя очевидны и взаимосвязи между ними, позволяющие рассматривать их в рамках единой системы контроля. Триединство уровней государственного (муниципального) внешнего контроля, являясь следствием реализации конституционного принципа бюджетного федерализма, отражает особенности построения бюджетной системы РФ. В связи с этим в научной литературе обращается внимание на то, что контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может подменяться государственным контролем. Контроль за управлением муниципальными ресурсами должен осуществляться "контрольными органами, являющимися самостоятельными органами местного самоуправления" <2>.

--------------------------------

<1> Новое в региональном и муниципальном финансовом контроле. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" / Под рук. А.А. Ялбулганова. Библиотечка "Российской газеты". 2012. Вып. N 8. С. 3.

<2> Рогальская Н.А. Финансовый контроль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2006. С. 16.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ обеспечивается системой нормативных правовых актов, при этом внешний государственный финансовый контроль в силу его специфической природы "предопределяет необходимость консолидации правовых норм различных отраслей права" <1>. В развитие конституционных норм и положений БК РФ сформирована система актов, регулирующих отношения по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю. Порядок осуществления контрольных полномочий здесь определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Значительную роль в правовом регулировании данной сферы играет Закон о деятельности КСО субъектов РФ. В нем определены общие принципы функционирования контрольно-счетных органов, согласно которым субъекты РФ и муниципальные образования наделены полномочиями по регулированию деятельности соответствующих органов контроля.

--------------------------------

<1> Степашин С.В., Сурков К.В. Федеральная концепция основных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов: Монография. М., 2011. С. 23.

Длительное время специалистами обсуждается вопрос о разработке и принятии концепции осуществления государственного финансового контроля. Закон о Счетной палате, пришедший на смену Федеральному закону от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", в сочетании с БК РФ <1> и Законом о деятельности КСО субъектов РФ в определенной мере реализует концепцию создания системы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. Этому способствовало в том числе разграничение государственных контрольных органов (создаваемых законодательными (представительными) органами), осуществляющих внешний финансовый контроль, и органов контроля в системе органов исполнительной власти (внутренний контроль). Закон о Счетной палате придал завершенность системе правового регулирования внешнего государственного финансового контроля, ориентированной на обеспечение эффективности использования бюджетных средств <2>, в условиях перехода от финансового контроля к государственному аудиту. Сказанное, впрочем, не означает, что правовое регулирование и модели государственного внешнего финансового контроля не требуют дальнейшего совершенствования, однако для такой работы создана качественная нормативная основа, представленная в первую очередь указанными законодательными актами.

--------------------------------

<1> С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<2> См.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов // СПС "КонсультантПлюс".

Счетная палата РФ имеет статус высшего органа внешнего государственного аудита (контроля). Порядок и формы ее участия в осуществлении парламентского контроля закреплены не только Законом о Счетной палате, но и Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" <1>. Как можно заметить, контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу, что дает основания для его рассмотрения в качестве парламентского финансового контроля. Понятие "финансовый" выражает природу и содержание такого контроля, "парламентский" - особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту <2>.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.

<2> См.: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. Челябинск, 2008. С. 65.

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" относит к участникам стратегического планирования <1>: на федеральном уровне - Счетную палату РФ; на уровне субъекта РФ - контрольно-счетный орган субъекта РФ <2>. Дополнительные специфические задачи для органов государственного (муниципального) внешнего финансового контроля, а именно - аудит в сфере закупок, нашли отражение в Законе о контрактной системе <3>. Выступая в качестве органов аудита закупок, в пределах своих полномочий органы государственного внешнего финансового контроля анализируют и оценивают результаты закупок. Ими устанавливаются причины отклонений, нарушений, недостатков, подготавливаются предложения по их устранению и совершенствованию контрактной системы, систематизируется информация о реализации этих предложений, в единой информационной системе размещается обобщенная информация о таких результатах <4>.

--------------------------------

<1> Стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности РФ.

<2> Участниками стратегического планирования на уровне муниципального образования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 9 Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации").

<3> В соответствии со ст. 98 этого Закона о закупках осуществление аудита в сфере закупок закреплено за Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если они созданы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.

<4> В информационно-телекоммуникационной сети Интернет действуют следующие информационно-аналитические ресурсы: официальный сайт Счетной палаты РФ (www.audit.gov.ru); портал Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов РФ (www.portalkso.ru); аналитическая система "Госаудит" (http://results.audit.gov.ru/).

Анализ правоприменительной практики показывает, что в законодательстве до настоящего времени недостаточно четко разграничены полномочия органов государственного внутреннего и внешнего финансового контроля <1>. Еще одной проблемой, требующей решения, является повышенный запрос на разработку методологических основ проверки показателей, носящих в значительной степени оценочный характер. Так, при аудите закупок должны проводиться проверка, анализ и оценка информации о:

--------------------------------

<1> Так, Верховный Суд РФ в Постановлении от 3 июля 2015 г. N 5-АД15-20 сделал вывод о том, что контроль за использованием судами РФ средств федерального бюджета, а также имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется только Счетной палатой РФ, указав, что у Росфиннадзора отсутствуют полномочия по проведению проверок правомерности использования средств федерального бюджета Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. При обосновании своей позиции Суд указал, что на проверки, проводимые органами финансового контроля в отношении Судебного департамента, распространяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", устанавливающие принципы защиты прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора). Основным из принципов является недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

1) законности;

2) целесообразности;

3) обоснованности;

4) своевременности;

5) эффективности;

6) результативности расходов на закупки по контрактам (планируемым, заключенным и исполненным).

Одно лишь наполнение законодательных актов оценочными понятиями, нормами, не содержащими четких критериев, не достигает цели эффективного правоприменения. Большинство перечисленных нами понятий не раскрыты на законодательном уровне, не разработаны в доктрине, что вызывает сложности при толковании <1>, приводя в том числе к неоднородности судебной практики.

--------------------------------

<1> См.: О реализации полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ в сфере аудита закупок и административного производства: опыт и проблемы: Материалы семинара (30 сентября 2014 г.). Владимир, 2014. С. 15.

При разрешении дел, в которых затрагиваются вопросы, касающиеся аргументированности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, суды оценивают соблюдение участниками бюджетного процесса установленного ст. 34 БК РФ принципа эффективности использования бюджетных средств <1>, исходя из того, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <2> было разъяснено, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в том случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата <3>.

--------------------------------

<1> Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

<2> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

<3> В Определении Верховного Суда РФ от 25 ноября 2014 г. N 306-КГ14-2451 были поддержаны выводы нижестоящих судов по делу о признании недействительными предписания и представления Контрольно-счетной палаты Волгоградской области. С заявлением в Суд обратилось Министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области. В ходе внешней проверки по отдельным вопросам исполнения областного бюджета за 2012 г. были рассмотрены вопросы эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на выполнение долгосрочной областной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области на 2009 - 2012 годы". Признавая предписание и представление недействительными, суды исходили из того, что Палатой не были представлены доказательства того, что при заключении государственных контрактов Министерство вышло за пределы предоставленных ему полномочий, неэффективно использовало бюджетные средства, а задачи по исполнению контрактов по строительству могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств.

Принцип эффективности использования бюджетных средств закреплен в БК РФ как один из принципов бюджетной системы РФ, однако нормативно не определены понятия эффективности и неэффективности бюджетных расходов и критерии эффективности <1>. В связи с этим Т.А. Голикова справедливо обращает внимание на необходимость разработки критериев и методик оценки эффективности бюджетных расходов и порядка их применения для отдельных отраслей с учетом их особенностей по всей вертикали построения работы контрольных органов <2>. Это не только способствовало бы результативности контрольных мероприятий, но и ориентировало бы суды при разрешении данной категории споров. По мере накопления аналитического материала создавались бы предпосылки для совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Поветкина Н.А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. 2015. N 3. С. 16 - 22.

<2> Тезисы доклада Председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой на совещании контрольных органов по вопросам совершенствования государственного контроля в Российской Федерации (19 декабря 2013 г.). URL: http://ksp.tmbreg.ru/files/Vzaimodeystvie/Tezisi_doklada_Predsedatelya_Schetnoy_palati_RF_T.A.Golikovoy_na_soveschanii_kontrolnih_organov_(19.12.2013_g.).pdf.

Применительно к органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля БК РФ определяет: бюджетные полномочия (п. 2 ст. 157), а также полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 268.1). В составе их бюджетных полномочий, в частности: аудит эффективности; экспертиза проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства; экспертиза государственных (муниципальных) программ; анализ и мониторинг бюджетного процесса; подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другие вопросы, установленные Законом о Счетной палате и Законом о деятельности КСО субъектов РФ. К полномочиям по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относится контроль:

- за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- осуществляемый в других сферах, установленных Законом о Счетной палате и Законом о деятельности КСО субъектов РФ.

При осуществлении контрольных полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, обследования; объектам контроля направляются акты, заключения, представления и (или) предписания, а органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, - уведомления о применении бюджетных мер принуждения; ведется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

--------------------------------

<1> В рамках новых законодательных полномочий Счетной палатой РФ в 2014 г. была начата работа по составлению протоколов об административных правонарушениях. По состоянию на 23 января 2015 г. составлено 92 протокола, завершено производство по 56 административным делам. URL: http://ksp.tmbreg.ru/files/Vzaimodeystvie/Tezisi_doklada_Predsedatelya_Schetnoy_palati_RF_T.A.Gohkovoy_na_soveschanii_kontrolnih_organov_(19.12.2013_g.).pdf.

Переход к программному бюджету обусловил трансформацию задач органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, сместив приоритеты с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование. И здесь одним из основных инструментов стал аудит эффективности, который предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, препятствующих их достижению <1>. Стратегическая задача повышения эффективности системы государственного управления Российской Федерации в дальнейшем потребует усиления координации деятельности органов государственного финансового (муниципального) контроля всех уровней.

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года".