37. Правотворчество: понятие, принципы, стадии. Субъекты и виды правотворчества.

Правотворчество — деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм.

Правотворчество охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению, дополнению или отмене нормативно-правовых актов.

Правотворчество можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком смысле правотворчество — это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами (например, принятие Государственной Думой закона, утверждение министром положения или инструкции) либо непосредственно населением (путем референдума).

Такого рода правотворчество в юридической литературе нередко называют правотворчеством в собственном(«буквальном») смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.

Правотворчество представляет собой (Морозова):

• монопольную деятельность государства, поскольку все нормы права создаются государством, последнее придает им статус общеобязательных правил поведения.

• созидательно-интеллектуальную деятельность. Она связана с познанием, изучением, анализом явлений и процессов деятельности, выявлением потребности в правовом урегулировании общественных отношений, формулированием правил поведения, определением механизма их реализации и рядом других процессов, требующих больших знаний, умения, профессионализма;

• процессуальную деятельность. Она имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса правотворчества может привести к признанию принятого акта недействительным. В ходе процесса правотворчества происходит выявление общесоциальных интересов, согласование акта с заинтересованными органами и лицами, с действующей системой законодательства и права, оформление принятого решения, придание ему государственно-властного характера.

Процесс правотворчества осуществляется на основании следующих основных принципов.

1. Демократизм. Данный принцип предполагает выявление и выражение в нормах права воли народа. А это означает, что нормы права должны создаваться в результате учета общественного мнения, предварительного обсуждения соответствующих проектов правовых актов.

2. Законность. Этот принцип означает, что правотворческая деятельность осуществляется по определенной соответствующей нормам права процедуре.

3. Профессионализм подразумевает, что процесс правотворчества осуществляют, в подавляющем большинстве случаев, профессионалы.

4. Планомерность означает, что процесс творчества осуществляется на плановой основе. Например, в Государственной Думе на каждую сессию утверждается график рассмотрения законопроектов.

5. Своевременность — правильное определение времени подготовки и принятия актов.

6. Исполнимость — учет финансовых, кадровых, юридических и прочих условий, наличие которых позволит актам реально действовать.

7. Принцип научности включает в себя: разработку научно обоснованной стратегии правотворчества в стране; планирование приоритетности принимаемых актов; прогнозирование социальных последствий действия новых актов и норм; учет достижений юридической науки как отечественной, так и мировой; учет научных рекомендаций.

8. Принцип гласности означает, что все принимаемые правотворческими органами акты подлежат обязательному опубликованию, т. е. доведению до сведения населения.

9. Принцип системности предполагает, что вновь принимаемые акты должны «вписываться» в существующую систему законодательства, не противоречить действующим актам, не содержать коллизий, пробелов, дублирования и при этом должны использовать средства регулирования общественных отношений, присущие данной отрасли права.

Правотворчество следует отличать от правообразования. Последнее – более широкое понятие, чем правотворчество, и включает в себя анализ социальной ситуации в стране, выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, осознание этой потребности, ее адекватное правовое выражение. Процесс правообразования завершается выработкой и принятием конкретного нормативного правового акта. Следовательно, правотворчество есть завершающий этап процесса правообразования, результат правообразования и его конечный результат.

Стадии правотворчества (Радько, Лазарев, Липень)

1. подготовка проекта нормативного правового акта; ­

2. принятие (прохождение) нормативного правового акта; ­

3. введение в действие нормативного правового акта.

Морозова: Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное внесение в парламент (в нашей стране в Государственную Думу) уполномоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми атрибутами – преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а законопредложение содержит лишь идею будущего закона.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, различен в разных странах. Например, согласно Конституции ФРГ право законодательной инициативы принадлежит трем субъектам: федеральному правительству, группе членов нижней палаты – Бундестага, составляющей фракцию, и верхней палате – Бундесрату (ст. 76, абз. 1).

Во многих странах с двухпалатным парламентом законопроекты могут вноситься как в нижнюю, так и в верхнюю палату. В Германии, например, законопроекты, вносимые федеральным правительством, направляются первоначально в верхнюю палату – Бундесрат, чтобы выявить мнение земель, но законопроект может быть внесен и в нижнюю палату – Бундестаг, который должен дать заключение о нем.

В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов (ст. 104 Конституции РФ).

Стадию подготовки проекта нормативного правового акта предваряет решение компетентного государственного органа о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении его в план правотворческих работ, о создании комиссии и т. д.

Затем начинается разработка (текста) проекта нормативного правового акта. На данном этапе ведется работа специальных органов, постоянных или временных, необходимо участие специалистов. Обязательной процедурой может быть согласование проекта нормативного правового акта с государственными органами, не участвующими в его разработке, но имеющими к разработанному проекту самое непосредственное отношение (например, министерства финансов, юстиции и т. п.). В случае подготовки достаточно важного документа предусматривается его предварительное обсуждение, ознакомление с содержанием проекта нормативного правового акта для максимального учета общественного мнения, мнений всех заинтересованных сторон.

Стадия завершается доработкой проекта нормативного правового акта.

Содержание следующей стадии правотворческой деятельности – принятие (прохождение) нормативного правового акта – зависит в первую очередь от того, каким органом государства (единоначальным или коллегиальным) принимается официальный документ.

В первом случае проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, например, при возвращении проекта нормативного правового акта на доработку.

Принятие нормативных правовых актов коллегиальным органом, например парламентом, представляет собой уже более длительный и более структурированный процесс, в котором можно выделить следующие этапы:

1. во-первых, внесение проекта нормативного правового акта на рассмотрение правотворческого органа – этот этап заканчивается включением проекта нормативного правового акта в повестку дня;

2. во-вторых, обсуждение проекта нормативного правового акта;

3. в-третьих, доработку проекта нормативного правового акта;

4. в-четвертых, принятие нормативного правового акта. Прохождение законопроекта в законодательном органе определено регламентными нормами.

При принятии закона парламентом его обсуждение проходит как в комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат, где законопроект при положительных результатах голосования становится законом. Обсуждение на пленарных заседаниях называется чтением законопроекта, и во многих государствах при принятии закона предусмотрены три обязательных чтения. При первом чтении депутаты решают, необходим ли вообще предлагаемый документ. Второе чтение предполагает детальное обсуждение законопроекта: идет работа над его содержанием, принимаются либо отклоняются поправки, возможно голосование и по отдельным статьям, разделам документа. В третьем чтении законопроект обсуждается и принимается в целом. Свои особенности имеет и принятие решений на референдуме.

Последняя стадия правотворчества – введение в действие нормативного правового акта. Правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него различных процедур, совершаемых с уже принятыми нормативными правовыми актами до вступления их в юридическую силу: подпи­сания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания принятого нормативного право­вого акта до его адресатов и т. п. Многие нормативные правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию – помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться.

Содержание заключительной стадии правотворчества также в большей степени зависит от вида принимаемых нормативных правовых актов. Официальный текст принятого закона подписывается главой государства. Отказ от подписания закона – вето – может быть абсолютным и отлагательным. Абсолютное вето, когда к рассмотрению закона парламент более не возвращается, ушло в прошлое. При отлагательном вето парламент вновь рассматривает закон с возражениями главы государства или без таковых. Отлагательное вето преодолевается повторным принятием закона, при этом может быть необходимо квалифицированное большинство голосов.

Виды правотворчества

Правотворчество — богатое по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формулированию общих правил поведения.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как (Матузов, Малько):

• непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

• правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);

• правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);

• правотворчество органов местного самоуправления;

• локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

• правотворчество общественных организации (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на (Матузов, Малько):

1. законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2. делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных представительного органа;

3. подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Субъектами правотворчества в РФ являются: государство, государственные органы, должностные лица, суды (Конституционный суд), органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (если центральная и местная власти отделены), общественные организации, органы управления юридических лиц, население (народ) посредством референдума, трудовые коллективы.

Функции правотворчества

Правотворчество выполняет следующие функции:

• обновление нормативного материала;

• восполнение пробелов в праве;

• упорядочение, систематизация нормативно-правовых актов.