!Учебный год 2024 / Хольц

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

ющие предприятия. В результате возникло множество сетевых обществ и сетевых объединений, которые в соответствии с положениями законодательства могли действовать независимо от других видов деятельности вертикально интегрированных энергоснабжающих предприятий.

Теперь в центре регулирования эксплуатации сети находится всеобъемлющее предварительное одобрение сетевых сборов, образование которых находится в прямой зависимости от эффективности затрат. Признание затрат подчинено специальному масштабу эффективности, содержащемуся в § 21 Закона об энергетическом хозяйстве 2005 г. и конкретизированному в постановлениях о сетевых сборах. В рамках двух раундов по одобрению сетевых сборов регуляторы резко снизили сетевые сборы операторов сетей. В конечном итоге в 2009 г. было введено стимулирующее регулирование. С тех пор регулирующие органы устанавливают верхние границы дохода на период регулирования. Эта мера призвана дать операторам сетей возможность получать более высокую прибыль в случае, если они сократят свои расходы сильнее, чем того требуют масштабы эффективности регулятора.

Кроме того, для конкуренции был открыт газовый рынок38. С начала, однако, возникла путаница, поскольку межсетевая модель вход/выход (Entry-/Exit-Modell) была введена в Закон 2005 г. неожиданно, вследствие чего Постановление о доступе к газовой сети, призванное конкретизиро-

вать положения закона и реализовать их, не было приведено в соответствие с данными изменениями39. В этом отношении время от времени соглашение о кооперации между объединениями выполняло в известной степени функцию восполнения пробелов. Позднее, в 2007 г. в одном из процессов о злоупотреблениях Федеральное сетевое агентство настояло на так называемой модели двух договоров. В 2010 г. Постановление о доступе к газовой сети было соответствующим образом скорректировано. К этому времени была окончательно создана физическая торговля газом. Как и на рынке электроэнергии, здесь также рамочный договор Европейской федерации поставщиков энергии (European Federation of Energy Traders)40 имеет преимущественную силу.

38Помимо этого небольшим изменением в Закон об энергетическом хозяйстве было открыто для третьих лиц измерительное дело.

39Ср. также: auch de Wyl/Thole, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 16 Rn. 268 f.

40См. подр.: de Wyl/Essig, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 11 Rn. 30 und Zenke/Dessau, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 13 Rn. 139 ff.

13

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Хотя во внимание общественности все чаще попадают регуляторы, ответственные за регулирование эксплуатации сети, картельные органы и дальше остаются ответственными за проверку цен на энергию и контроль за слияниями. Контроль за ценовыми злоупотреблениями был даже на время до 2012 г. ужесточен в связи с 8-й поправкой в Закон против ограничения конкуренции41.

5.ЗАКОН ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ 2011 Г.

Оба энергетических пакета оказали существенное влияние на германское энергетическое хозяйственное право. Положения о доступе к сети Первого энергетического пакета открыли энергетические рынки для конкуренции. Второй пакет стал основой для всеобъемлющего регулирования эксплуатации сети. Однако ситуация с конкуренцией на энергетических рынках все еще была далека от представлений Комиссии ЕС. В частности, по ее мнению, ужесточение правил о декартелизации не улучшило решительным образом конкурентных отношений. Поэтому Третий пакет 2009 г.42, реализация которого была запланирована до 2011 г., предусматривал дальнейшее ужесточение положений о декартелизации на уровне передающих сетей и магистральных трубопроводов. Соответственно, Закон об энергетическом хозяйстве 2011 г. требовал полной декартелизации операторов транспортирующих сетей и усиления разделения (unbundling)43 между

операторами распределительных сетей и энергохранилищ. Кроме того, были отменены исключения для закрытых распределительных систем (= объектные сети) и усилены права потребителей.

Наконец, как Третий энергетический пакет, так и Закон об энергетическом хозяйстве предусматривали усиление регуляторов на национальном и европейском уровнях, а также в целом европеизацию регулирования энергетики. Так, Комиссия ЕС получила широкие полномочия в сфере регулирования эксплуатации сети. Однако наиболее важным явилось создание Агентства по сотрудничеству энергорегуляторов (ACER)44, ко-

41Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 5 f.

42См. подр.: Schneider, in: ders./Theobald (Fn. 5), § 2 Rn. 44 ff.; Danner (Fn. 4), Rn. 17; Gundel/ Germelmann, Kein Schlussstein für die Liberalisierung der Energiemärkte: Das Dritte Binnenmarktpaket, EuZW 2009, 7863.

43О разделении (unbundling) см.: Schmidt-Preuß, in: Säcker (Fn. 4), Einl. C. Rn. 185 ff.; Theobald (Fn. 5), Rn. 72 ff.; Rasbach, Unbundling — Regulierung in der Energiewirtschaft, München 2009, S. 9 ff.

44См.: Schmidt-Preuß (Fn. 9), Rn. 69; Schneider (Fn. 16), Rn. 74.

14

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

торое призвано содействовать Комиссии ЕС. Оно вправе выражать свое мнение в форме заключений. Однако по ряду технических вопросов относительно возможностей доступа к трансграничным инфраструктурам и исключений при создании новых инфраструктур агентство может самостоятельно принимать решения по реализации энергетических директив, а также регламентов о торговле электроэнергией и магистральных газопроводах. В долгосрочной перспективе из Агентства может сформироваться общеевропейский регулятор45.

6.ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ПЕРЕВОРОТ 2011 Г.

Параллельно с реализацией 3-го Концепта внутреннего рынка и соответственно внесением поправок в Закон об энергетике 2011 г. Германия провозгласила так называемый энергетический переворот, аналогов которому в мире нет46. Этот этап изменит немецкий энергетический ландшафт

вближайшие годы решительным образом. В связи с ядерной аварией на Фукусиме в марте 2011 г. Федеральное правительство окончательно ввело переворот в германскую энергетическую политику и объявило об отмене решения о продлении срока службы немецких атомных электростанций, принятого за шесть месяцев до этого. Некоторые атомные электростанции теперь будут выведены из эксплуатации даже раньше, чем это предусмотрено в атомном консенсусе 2000 г. Национальное энергоснаб-

жение должно в будущем происходить в основном из возобновляемых источников энергии.

Де-факто производство энергии долгое время никак не регулировалось нормами энергетического хозяйственного права. Для генерирующих установок действует, по существу, законодательство о лицензировании такого рода установок, которое по своей природе является административным правом и содержит нормы о предотвращении чрезвычайных ситуаций. Для ядерных установок действуют специальные требования Закона об атомной энергии. Кроме того, к генерирующим установкам применяются экологические требования, например, законодательство о выбросах

ввоздух. Эти требования были направлены изначально, скорее, на борьбу с загрязнением воздуха, чем с изменением климата.

45Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 6.

46См.: Danner (Fn. 4), Rn. 24; Theobald/Gey-Kern, Das dritte Energiebinnenmarktpaket der EU und die Reform des deutschen Energiewirtschaftsrechts 2011, EuZW 2011, 896 ff.; Scholtka/ Helmes, Energiewende 2011 — Schwerpunkte der Neuregelungen im Energiewirtschaftsund Energieumweltrecht, NJW 2011, 3185 ff.

15

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

С ростом экологического сознания энергетическое хозяйственное право с начала 90-х годов было расширено за счет принятия Закона о содействии производству энергии из возобновляемых источников энергии

иЗакона о комбинированном производстве тепла и электроэнергии. Это развитие проходит параллельно дебатам об изменении климата, первый пик которых пришелся на 1997 г., когда был принят Киотский протокол, послуживший отправной точкой европейской торговли квотами на выбросы. Представляется, что с принятием решения о включении производства энергии в европейскую торговлю квотами на выбросы в 2012 г. дебаты об изменении климата будут оказывать огромное влияние на энергетическую отрасль.

ВГермании же энергетический переворот 2011 г. меняет на ближайшие годы все энергетическое хозяйственное право и все связанные с ним отрасли права: законодательство об ускорении расширения сети, сроки эксплуатации атомных электростанций, переход от простых сетей к интеллектуальным, производство электромобилей и законодательные положения о повышении энергоэффективности в домохозяйствах. Это лишь некоторые актуальные примеры. Значительное расширение производства электроэнергии из возобновляемых источников энергии, ведущее к сокращению использования ископаемых источников, и меры по экономии энергии за счет повышения энергоэффективности требуют

огромных инвестиций в генерирующие установки, сети, аккумуляторы

иизоляционные меры.

II.четыРе КоЛонны энеРгетИчеСКого пРаВа

Представленное выше историческое развитие показывает, что в сфере энергетики существует большое количество разнообразных законов и постановлений, в некоторых случаях приводящее в замешательство. Германское энергетическое (хозяйственное) право основывается на четырех основных колоннах: энергетическое контрактное право, энергетическое хозяйственное право, энергетическое картельное право и энергетическое экологическое право47. Все они служат закрепленной в § 1 Закона об энергетическом хозяйстве цели обеспечения безопасного, дешевого, доступного потребителю, чистого, эффективного и экологичного энергоснабжения48.

16

§2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

1.ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ КОНТРАКТНОЕ ПРАВО

Энергетическое контрактное право (в дополнение к праву общих условий заключения торговых сделок) имеет своей основной целью защиту прав потребителя49. Данная отрасль права традиционно регулирует некоторые особенности проводного энергоснабжения (например, пользование земельным участком, права доступа, субсидирование строительных расходов, перебои в снабжении) и служит в целом обеспечению взвешенного оформления договорных отношений между поставщиком электроэнергии и газа и потребителем. В сфере основного и резервного энергоснабжения Постановления об основном электро- и газоснабжении50 обеспечивают в то же время и защиту интересов широкого круга потребителей.

В связи с либерализацией сетевой электроэнергетической и газовой промышленности в 1998 г. и связанным с этим предоставлением прав доступа к сети функции энергетического контрактного права охватывают задачу обеспечения баланса интересов сторон договора, в том числе по контрактам подключения и доступа к сети. Федеральное сетевое агентство дополняет судебный контроль контрактных соглашений, конкретизируя

впринимаемых им установлениях подзаконные акты, изданные в развитие Закона об энергетическом хозяйстве.

Положения об основном и резервном снабжении служат образцом

вособенности для договоров энергопоставки за пределами этого тариф-

ного типа. Любое отклонение от законодательных норм может обосновать риск противоправности общих условий заключения торговых сделок. Это относится в особенности к оговоркам об адаптации цен, которые в соответствии с актуальной судебной практикой подвергаются опасности быть признанными несправедливыми в соответствии с § 315 ГГУ или же быть отвергнутыми как очевидно невыгодные или непрозрачные общие условия заключения торговых сделок. То же самое относится и к ограничению ответственности в пользу более дешевого снабжения. Без ограничения ответственности на потребителя можно было бы перенести более высокие страховые расходы. Соответствующие положения в договорах с особыми (промышленными) предприятиями не были до сих пор оспорены в судах.

Наконец, различные рамочные договоры торговли энергией и их многочисленные приложения образуют еще и особое энергетическое

49См.: Theobald (Fn. 5), Rn. 114 ff.; Säcker (Fn. 4) Rn. 21.

50См. подр.: vom Wege/Finke, Grundversorgungsverordnungen (StromGVV / GasGVV) — Eine Vorstellung der wesentlichen Änderungen, ZNER 2007, 116 ff.

17

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

контрактное право, образованное стандартизированными договорными условиями, которые могут быть «подогнаны» под потребности сторон договора. Для того чтобы обеспечить возможность заключения многообразных договоров, такие условия должны быть сформулированы особенно сбалансированно. Например, риски, связанные с крупными сделками, должны быть контролируемы в случае неплатежеспособности стороны по договору51.

2.ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ПРАВО

Энергетическое хозяйственное право призвано наряду с обеспечением экологичности и интересов потребителя способствовать прежде всего безопасности, надежности и низкому ценовому уровню энергоснабжения52. Связанная

сэксплуатацией энергетических установок опасность для жизни и здоровья людей и их имущества требует определенных правовых рамок осуществления такого рода деятельности и постоянного поддержания снабжения при соблюдении необходимых стандартов безопасности. Долгосрочное обеспечение энергоснабжения как необходимая часть жизнеобеспечения производится в публичном интересе. Долгое время отграниченные региональные монополии считались оптимальным решением, для гарантирования долгосрочного и безопасного снабжения проводной энергией. Но в 1990-х годах

сначалом либерализации энергетических рынков оказалось, что безопасное,

надежное и экономичное энергоснабжение может предложить прежде всего конкуренция между поставщиками энергии. Законодатель в Законе об энергетическом хозяйстве 2005 г. решил всеобъемлюще урегулировать эксплуатацию сети для того, чтобы разрешить замену поставщиков.

Содержащиеся в Законе об энергетическом хозяйстве и развивающих его постановлениях нормы о доступе к сети образуют в то же время и энергетическое конкурентное право. В отношении эксплуатации сети эти нормы фактически замещают контроль злоупотреблений в энергетическом картельном праве. Обеспечение недискриминационного доступа к сети и возможности подключения к ней по существу обеспечивает доступ к ключевым объектам, а регулирование сетевых сборов представляет собой определенную форму контроля за ценами.

Всвязи с огромной плотностью регулирования, особыми полномочиями и инструментами (например, установлениями Федерального

18

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

сетевого агентства) и гораздо более обширным штатным расписанием регуляторов интенсивность такого регулирования во много раз выше, чем

вслучае контроля одиночных случаев со стороны картельных органов53.

3.ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ КАРТЕЛьНОЕ ПРАВО

Энергетическое картельное право имеет решающее значение для энергетической отрасли54. Оно служит соблюдению адекватных условий конкуренции на энергетических рынках. В центре внимания была и остается проверка адекватности формирования цен предприятиями энергоснабжения55. Чтобы не допустить злоупотреблений на закрытых снабжаемых территориях, картельное право предусматривало наряду с общими нормами о предотвращении злоупотреблений доминирующим положением специальные положения о контроле за ценами. С момента введения регулирования сетевых сборов контроль за ценами со стороны картельных органов ограничен де-факто ценами на электроэнергию и газ. Первые фундаментальные решения о соразмерности сетевых сборов были приняты еще на основе норм картельного законодательства. На временной основе до конца 2012 г. действует специальное правило об картельном ценовом контроле, добавленное законодателем в картельное право для того, чтобы облегчить картельным органам возможность вмешательства против потенциально незаконных цен, установленных энергоснабжаю-

щими предприятиями. Наряду с контролем цен на газ предметом картельных разбирательств последних лет в Германии и Европе выступали незаконное «ценообразование» квот на выбросы в оптовых ценах, удержание мощностей при производстве энергии, долгосрочные договоры поставки, возможности доступа к газовой сети и к хранилищам, запрет передачи энергии и введение концессионных сборов.

Общий картельный запрет для предотвращения антиконкурентной практики приобрел большее значение только в последние годы, с тех пор как он стал охватывать соглашения между компаниями в Германии, которые не конкурируют друг с другом. Так, решения картельных органов по долгосрочным договорам поставки и запретам передачи энергии были приняты в основном на основе картельного запрета.

53Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 8 f.

54Подр. см.: Scholz, in: Wiedemann, Handbuch des Kartellrechts, 2. Aufl. München 2008, § 34, Rn. 1 ff.

55Säcker, (Fn. 4), Rn. 21.

19

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

Однако не только контроль практики ведения деятельности путем картельного запрета и запрета злоупотреблений обнаружил себя как главный инструмент национального и европейского картельного надзора. Также и контроль за слиянием, служащий структурному контролю, является инструментом влияния картельных органов на конкурентную структуру энергетических рынков56. Например, Федеральное картельное ведомство поддержало слияние компаний HEW, Bewag, VEAG и Laubag, на основе которых возникла группа Vattenfall с целью привести «четвертого игрока» на немецкий рынок после того, как в 2000 г. из компаний Veba и Viag образовалась новая компания E.ON57, а RWE и VEW объединились. Последующий за этим этап участия объединенных компаний в местных распределительных сетевых компаниях завершился на основании распоряжения Федерального картельного ведомства, законность которого впоследствии подтвердил Верховный Суд ФРГ по делу Эшвеге, устанавливающего запрет на слияние.

В пограничном районе между надзором за злоупотреблениями как частью контроля за практикой ведения деятельности, с одной стороны, и контролем за слияниями и структурами, с другой, нужно выделить так называемые обязательства по урегулированию. Эти обязательства, например, в случае с E.ON и RWE изменили всю корпоративную структуру, когда они приняли на себя обязательство перед Европейской комиссией по отчуждению генерирующих мощностей, а также передающих и маги-

стральных сетей58.

4.ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

Энергетическое экологическое право59 служит, с одной стороны, сокращению выбросов СО2 при сжигании ископаемого топлива, а с другой, содействует использованию возобновляемых источников энергии. Поэтому список целей, содержащийся в § 1 Закона об энергетическом хозяйстве, упоминает экологичность энергоснабжения.

Сокращение выбросов CO2 реализуется во многом при помощи установления верхних границ выбросов CO2 в Европейской системе торговли выбросами. Имплементация на национальном уровне осуществляется

56Подр. о контроле за слияниями в европейском и немецком праве см.: Jung/Theobald, in: Schneider/Theobald (Fn. 5), § 6 Rn. 27 ff.

57Jung/Theobald (Fn. 30), Rn. 98 ff.

58Stuhlmacher/Stappert/Schoon/Jansen (Fn. 2), S. 9 f.

59Подр. об энергетическом экологическом праве см.: Schneider, in: ders./Theobald (Fn. 5), § 21 Rn. 1 ff.

20

§ 2. РАЗВИТИЕ И СОСТОЯНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРАВА В ГЕРМАНИИ

главным образом через Закон о торговле выбросами парниковых газов, который относится к административному праву. Он использует рыночные стимулы для наиболее эффективного использования ресурсов60.

Содействие использованию возобновляемых источников энергии

ищадящему ресурсы производству энергии осуществляется, в частности, на основе норм Закона о возобновляемых источниках энергии61 и Закона о комбинированном производстве тепла и электроэнергии62. На операторов сети сначала Законом о продаже электроэнергии сети 1991 г., а потом и современным Законом о возобновляемых источниках энергии была возложена обязанность по приобретению и оплате электроэнергии из возобновляемых источников энергии. Однако Закон о возобновляемых источниках энергии есть часть не только экологического права, но

изаконодательства о распределенной генерации, так как энергия из установок по производству энергии из возобновляемых источников обычно поступает в распределительные сети децентрализованно.

Закон о возобновляемых источниках энергии регулирует не только закупочные тарифы для операторов установок по производству энергии из возобновляемых источников, но и обязанности операторов сети по подключению таких установок, а также по сбалансированному приему энергии от операторов и распределению ее среди поставщиков и конечных потребителей. Кроме того, Постановление о компенсационном механиз-

ме регулирования и связанное с ним постановление по его исполнению посвящены принятию электроэнергии из генерирующих установок оптовым рынком. Теоретически, положения Закона могли бы быть включены как часть регулирования сети в Закон об энергетическом хозяйстве или в подзаконные акты по его исполнению. Так, например, требования о подключении оффшорных ветровых электростанций включены в Закон об энергетическом хозяйстве, при этом правила о приоритетном принятии биогаза в газоснабжающие сети включены не в Закон об энергетическом хозяйстве, не в новый Закон о возобновляемых источниках энергии (биогазе), а в Постановление о доступе к газовым сетям.

Комбинированное производство тепла и электроэнергии используется уже давно. Однако их значение усилилось особенно в 1990-е годы с повышением экологического сознания, когда коммуны проектировали их

21

ГЛАВА I. ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ СЕКТОР И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО

и строили в рамках «местной энергетической политики». Когда же цены на электроэнергию упали в связи с либерализацией энергетических рынков, то над ТЭЦ повисла угроза неэкономичности. В 2000 г. на это последовал законодательный ответ в виде Закона о комбинированном производстве энергии. Этот закон, как и Закон о возобновляемых источниках энергии, предусматривает механизм финансовой поддержки операторов ТЭЦ в виде тарифов за продажу энергии, обязанностей по подключению ТЭЦ к сети, а также механизм компенсации и рефинансирования (отличающийся от того, который принят в Законе о возобновляемых источниках энергии).

Наконец, к энергетическому экологическому праву относятся Закон о поддержке производства энергии из возобновляемых источников в тепловой сфере63, Закон об энергоэффективности и Постановление об экономии энергии, ориентированные на повышение энергоэффективности в секторе домохозяйств64.

III.СоВРеМенное СоСтоянИе энеРгетИКИ

Представленные выше шесть этапов развития и регулирование в виде четырех колонн энергетического экономического права оказали решающее воздействие на экономическую ситуацию. И сегодня на немецком энергетическом рынке происходят динамические колебания. Особое значение имеет энергетический переворот в том отношении, что по экологическим

и экономическим причинам происходит постоянное развитие возобновляемых источников энергии. Это оказывает влияние как на рынок труда65, так и на импортозависимость Германии, чье энергопотребление на ¾ удовлетворяется за счет импорта, что приводит к высоким затратам в этой области66. При этом следует различать развитие рынка электроэнергии и рынка газа.

63Schneider (Fn. 33), Rn. 32.

64Schneider (Fn. 33), Rn. 178 ff.

65По этому поводу см.: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Erneuerbar beschäftigt! Kurzund langfristige Wirkungen des Ausbaus Erneuerbarer Energien auf den deutschen Arbeitsmarkt, Stand: Juli 2011 (Федеральное министерство по окружающей среде, защите природы и безопасности реакторов. Заново занят! Кратко- и долговременные последствия расширения использования источников возобновляемой энергии на германском рынке труда, июль 2010 г.) // http://www.bmu. de/erneuerbare_energien/downloads/doc/46538.php (По состоянию на 17.04.2012).

66Agentur für Erneuerbare Energien, Erneuerbare Energien 2020 — Potenzialatlas Deutschland, Stand: Februar 2010, S. 4, (Агентство по источникам возобновимой энергии. Источники возобновимой энергии 2020 — Атлас потенциала Германии, февраль 2010 г.) //

22