Глава 2. Основные функции государственной службы

Организация и реальный процесс управления в современных государствах являются многогранными и сложными явлениями общественной жизни, которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение столетий “бюрократы”[20] играли важнейшую роль в процессе принятия политических решений, а “правители” решали проблему эффективного контроля деятельности государственных служащих. С ростом влияния государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую сферу. В настоящее время во всех развитых демократия роль государственной службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она еще более усиливалась централизованным партийным контролем во всех сфер общественной, а также частной жизни. В 19-м веке, описывая Австро-венгерскую империю Меттерних говорил, что ею не правят, а управляют (имея в виду административное управление, осуществляемое государственными служащими), аналогичную ситуацию можно наблюдать во многих сферах и сегодня.

Государственная служба является общественным институтом, реализующим функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным гражданам. Это своего рода двигатель государства. Функции и задачи бюрократии соответственно менялись в течение ее существования в зависимости от функций и задач, выполнявшихся государством. Однако трудно усомниться в том, что в сообществе такого масштаба, каковым является государство, где сосуществует и взаимодействует множество граждан, задачи, выходящие за рамки интересов одного конкретного гражданина должны исполняться соответствующими общественными (государственными) органами. Предметом дискуссии может быть лишь объем, выполняемых государственными органами функций, а значит, и объем функций государственных служащих, занятых в этих органах, а также опасности и негативные явления, связанных с избыточным объемом данных функций.

2.1. Функции государственной службы на ранних этапах развития государства

В эпоху абсолютизма государство распространяло свое воздействие практически на сферы общественной жизни для обеспечения благосостояния граждан (меркантилистское государство благосостояния). Такое государство называли также “полицейским”, так как оно в лице верховного правителя “обеспечивало все необходимое с его точки зрения для безопасности, удобства, хорошего воспитания, порядка, питания, населенности и богатства граждан”.[21] В этом государстве с его затрагивающим все сферы жизни регулированием государственные служащие (чиновники) занимались, прежде всего, освоением новых земель и полезных ископаемых, стимулированием развития и контролем за ремеслами, ставками налогов и пошлинами, принуждением к труду, школами, культурой, жизненным укладом граждан и демографической политикой.

Произвол и излишняя опека полицейского государства были преодолены в рамках либерального правового государства 19 столетия, в котором гражданам была обеспечена защита о произвола власти, гарантированы равенство всех перед законом и максимально возможная личная свобода. В рамках этого государства государственных служащих также были поставлены в условия, в которых они имели право и должны были действовать только в рамках закона, как исполнители воли государства.

В зависимости от формы государства изменяется объем и характер его функций, а также функции государственной службы. В современных развитых странах эти функции также могут быть различными. Так, например, в странах с социал-демократической и консервативной моделью социального государства функции, выполняемые публичным (государственным) сектором очень широки, вследствие чего объем задач государственная службы увеличивается, а значит, усиливается и объем контроля за жизнью граждан, что отмечается многими исследователями на примере скандинавской модели государства всеобщего благосостояния (welfare state).