7656

31

воздействий, функция государственного управления и правовой институт экологического права. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований. Весьма часто меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются в процессе экологического контроля или по его результатам.

Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности – контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке и обеспечению соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Экологический надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в постоянном и систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов и лиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического законодательства. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан.

В ряде случаев законодатель употребляет термины контроль и надзор как синонимы, очевидно подчеркивая тем самым отсутствие принципиального отличия в содержательном определении данных терминов. В частности в ст. 43.2 Организация федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» термины государственный контроль и надзор употребляются как равнозначные: «Под федеральным государственным контролем (надзором) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов посредством организации и проведения проверок указанных лиц и (или) проведения мероприятий по контролю на водных объектах рыбохозяйственного значения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения таких требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

32

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций.

В природоохранительной практике России выделяют государственный экологический надзор, а также производственный и общественный экологический контроль. Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

6.2. Государственный экологический надзор

Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом «Об охране окружающей среды», другими федеральными законами.

Эта деятельность осуществляется посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Государственный экологический надзор предусмотрен по всем видам природопользования.

Федеральный государственный экологический надзор осуществляется в первую очередь Росприроднадзором. Предметом надзора этого органа выступают только: государственный земельный надзор в пределах своих полномочий; надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); надзор за рациональным использованием

33

минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; надзор за использованием и охраной водных объектов.

Государственный экологический надзор в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и с учетом перечня нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде.

Критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и перечень нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, устанавливаются Правительством Российской Федерации. (Постановление Правительства РФ от 19.11.2012 № 1193 «Об утверждении перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, для целей государственного экологического надзора»).

В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Мероприятия экологического государственного надзора могут быть

плановыми и внеплановыми.

34

При этом решение органа государственного надзора о проведении внеплановых мероприятий должно быть мотивированным.

О проведении внеплановой выездной проверки юридическое и физическое лица, индивидуальный предприниматель уведомляются Росприроднадзором, территориальным органом не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Специальными законами перечень полномочий должностных лиц уточняется и конкретизируется.

Органы государственного надзора могут быть привлечены судом к участию в деле либо вправе вступать в дело по своей инициативе для дачи заключения по требованию о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений обязательных требований.

Цели осуществления государственного экологического надзора конкретизируются с учетом специфики природных объектов. Если на континентальном шельфе они направлены на предупреждение, выявление и пресечение нарушений международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 32 ФЗ О континентальном шельфе); то во внутренних морских водах и в территориальном море на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря (ст. 35 О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ); в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов – нарушений требований, предусмотренных ст. 40 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов».

По отношению к отдельным видам природных ресурсов законодатель устанавливает наряду с соответствующим конкретному природному ресурсу (например, лесному ст. 96 ЛК РФ) дополнительные (смежные) виды государственного надзора, в частности пожарного (ст. 97 ЛК РФ).

6.3. Производственный экологический контроль Сферой производственного экологического контроля служит

производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель

35

предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами. Правда, в целях экономии и в силу недооценки важности данного направления экологические службы на предприятиях часто отсутствуют. С учетом важности производственного экологического контроля и

вцелях повышения его эффективности Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлена обязанность субъектов хозяйственной и иной деятельности предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие государственный надзор (ст. 67).

6.4. Общественный экологический контроль

Общественный экологический контроль предусмотрен целым рядом природоохранных законов. В частности, согласно ст. 26 ФЗ Об охране атмосферного воздуха общественный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации

вобласти охраны окружающей среды, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации об общественных объединениях.

Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.

6.5. Мониторинг окружающей природной среды: понятие, содержание, регулирование

Одна из важнейших функций государственного управления природопользованием – государственный мониторинг окружающей среды, под которым понимаются досрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее антропогенным воздействием и происходящими в ней природными явлениями.

ФЗ «Об охране окружающей среды» определил экологический мониторинг как комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов.

Ст. 63 этого закона регламентирует организацию государственного экологического мониторинга, который осуществляется в соответствии с российским законодательством и законодательством субъектов РФ в целях

36

наблюдения за состоянием окружающей среды, в т.ч. за ее состоянием в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ (Постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)») в форме Единой государственной системы экологического мониторинга, а предоставление информации о состоянии окружающей природной среды регулируется законодательством.

Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки комплексных федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, а также целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ.

Правовой основой государственного мониторинга окружающей среды является Конституция РФ (ст. 42), ФЗ «О гидрометеорологической службе» от 19.07.1998 г. № 113-ФЗ, ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст.45), Водный кодекс РФ (ст. 78), ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ст. 36), ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 29), ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст.23), ФЗ «О недрах» (ст. 36), ФЗ «Об охране озера Байкал» (ст. 29), ФЗ «О мелиорации земель» (ст. 21), Лесной кодекс (ст. 61.1), ФЗ «О животном мире» (ст. 15) и др.

Всоответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 г.

№177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды» в обеспечении функционирования Единой государственной системы экологического мониторинга участвуют уполномоченные органы, каждый из которых или выполняет собственную функцию, или осуществляет мониторинг своего подведомственного объекта.

7.Правовой режим использования и охраны недр

1.Понятие недр, государственное управление в сфере охраны и использования недр.

2.Виды и сроки пользования недрами.

3.Правовые меры охраны недр и ответственность за нарушения законодательства о недрах.

37

7.1. Понятие недр, государственное управление в сфере охраны и использования недр, правовое регулирование

Недра в соответствии с Законом РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Согласно ст.12 ФЗ «О недрах» недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности.

Ст. 2 ФЗ «О недрах» определяет, что государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа.

Основным законодательным актом, регламентирующим вопросы охраны и использования недр является ФЗ «О недрах», который определяет условия недропользования. Регулирование отношений недропользователей в соответствии с законом относится к компетенции федеральных органов, другая часть полномочий – к исполнительным органам субъекта Федерации, третья – к компетенции органов местного самоуправления.

Среди законодательных актов, регулирующих вопросы недропользования следует также отнести ФЗ от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», который обеспечивает привлечение дополнительных инвестиций, в т.ч. иностранных в разработку новых или мало освоенных месторождений и регулирует отношения между государством и инвестором. Соглашение о разделе продукции представляет собой договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск в соответствии с положениями Федерального закона от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции».

На условиях раздела продукции разрешается предоставление не более 30 процентов разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых.

Сторонами соглашения о разделе продукции являются Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство

38

Российской Федерации или уполномоченные им органы; инвесторы – юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения (ст. 3).

Соглашение может быть заключено с победителем аукциона, проводимого в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Условиями аукциона должно быть предусмотрено участие российских юридических лиц в реализации соглашений в долях, определенных Правительством РФ. В отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, условиями аукциона должна быть предусмотрена выплата соответствующих компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования.

Правовой режим использования минеральных ресурсов континентального шельфа определяется Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Российская Федерация обладает исключительными правами на континентальном шельфе.

Участки шельфа предоставляются в пользование для:

–регионального геологического изучения континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа (региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, ресурсные исследования);

–поиска минеральных ресурсов;

–разведки и разработки минеральных ресурсов;

–одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;

–строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;

–сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

При этом в интересах обеспечения безопасности и развития промышленности и энергетики Российской Федерации на основании представления заинтересованных федеральных органов исполнительной власти могут вводиться ограничения на участие иностранных пользователей в

39

конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов отдельных участков, а также проведение конкурсов (аукционов) с участием только российских пользователей.

Пользователи участков шельфа обязаны:

–осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила РФ по защите морской среды, минеральных ресурсов и водных биоресурсов;

–регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеорологический центр РФ оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации.

Иностранные пользователи участков обязаны также:

–осуществлять региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем;

–обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц органов охраны к месту проведения работ и обратно и использование средств радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с собственным командным (руководящим) составом.

Некоторые особенности касаются и производства буровых работ на континентальном шельфе. Федеральный орган управления государственным фондом недр рассматривает заявки на проведение буровых работ и выдает разрешение на их производство по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом РФ, Правительством РФ.

Государственное управление в сфере охраны и использования недр

Содержание госуправления включает в себя осуществление мониторинга состояния недр, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, ведение государственного учета и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, осуществление государственного экологического контроля.

Функции управления осуществляет Федеральное агентство по недропользованию. Государственный геологический контроль проводит Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Государственный горный надзор возложен на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Согласно ст. 28 ФЗ «О недрах» государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами.

40

ФЗ «О недрах» устанавливает, что предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запаса, целью которой является создание условий для рационального комплексного использования недр, определение платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения, разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых и в других народнохозяйственных целях. Проведение мониторинга состояния недр регламентируется Положением о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр РФ, утвержденным Приказом МПР РФ от 21.05.2001 г. № 433.

В соответствии со ст. 37 ФЗ «О недрах» задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

7.2. Виды и сроки пользования недрами

Согласно ст.6 закона «О недрах» недра предоставляются в пользование

для:

−регионального геологического изучения, включая инженерно-геологи- ческие изыскания, создание и ведение мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод;

−их геологического изучения, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

−разведки и добычи полезных ископаемых;

−строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (метро, хранилища, объекты обороны);

−образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение;

−сбора минералогических, палеонтологических и других коллекций.

месторождений полезных ископаемых, утвержденная Госгортехнадзором РФ 31 декабря 1997 г. № 58 устанавливает единый порядок предоставления горных отводов и определения их границ при предоставлении лицензии для разработки месторождений. При определении границ горного отвода учитываются