книги / Этнополитология

7. Разделение служб. По сравнению с большинством федераций Индия отличается большей централизацией аппарата управления. Наряду с обычными федеральными службами, именуемыми в Ин­ дии центральными (иностранная, таможенная, почтовая, телеграф­ ная, информационная и др.), имеются так называемые всеиндийские службы: административная, включающая высший эшелон чиновни­ чества, полицейская, инженерная, лесная, медицинская и др. Такие службы создаются по решению верхней палаты парламента. Они являются общими для Союза и для штатов, а набор чиновников регулируется исключительно федеральными законами. Чиновники всеиндийских служб направляются в штаты по усмотрению союзных властей и занимают ключевые позиции в администрации. Всеиндий­ ские службы считаются важным инструментом национально-госу­ дарственной интеграции, призваны обеспечить высокую компетент­ ность и объективность. В то же время, как подчеркивают индийские правоведы, всеиндийские службы несовместимы с федеральным характером Конституции и «становятся подозрительными в глазах штатов, управляемых региональными и левыми партиями».

8. Гражданство. Права гражданства в Индии признаются за все­ ми лицами, которые родились в Индии, либо один из родителей родился в Индии, либо «обычно» жил на ее территории в течение пяти лет до вступления Конституции в силу. Индийское граждан­ ство свободно предоставлялось также первой волне мигрантов из Пакистана и лицам индийского происхождения в зарубежных стра­ нах, зарегистрированным в качестве граждан на основе обращения в дипломатическую миссию Индии. Согласно Конституции лицо, добровольно принявшее гражданство любого иностранного госу­ дарства, не может быть гражданином Индии.

Таким образом, по основным признакам, характерным для фе­ деративных государств, Индию можно квалифицировать как цент­ рализованную федерацию, обладающую особенностями как федера­ тивного, так и унитарного устройства. Уклон в сторону унитарности усиливают некоторые специфические нормы индийской Конституции. Отметим главные из них.

Конституционный глава штата — губернатор — не избирается ни населением, ни законодательным собранием штата, а назначается президентом, т.е. фактически союзным правительством, губернатор занимает свою должность до тех пор, пока это угодно президенту (обычно — 5 лет). Губернатор формально возглавляет исполнитель­ ную власть штата, хотя реально она принадлежит правительству,

2 6 1

ответственному перед легислатурой штата. Тем не менее губернатор обладает весьма широкими полномочиями.

Губернатор назначает главного министра штата. Обычно это лидер партии или коалиции, располагающей большинством мест в законодательном собрании. При неустойчивой расстановке сил в легислатуре от решения губернатора зависит, какая партия или ко­ алиция сформирует правительство.

Губернатор наделен правом созывать и закрывать сессии за­ конодательного собрания, обращаться к нему непосредственно и направлять послания. Губернатор следит за соблюдением поло­ жений Конституции в штате и, в случае, если он приходит к зак­ лючению, что управление штатом не может осуществляться в со­ ответствии с Конституцией (например, вследствие массовых бес­ порядков, неподчинения штата распоряжениям Союза, полити­ ческой неустойчивости), направляет президенту доклад о сложив­ шемся положении. Президент в таком случае вправе издать про­ кламацию о том, что он берет на себя часть или все функции пра­ вительства штата и распускает легислатуру штата, т.е. вводит президентское правление. Прокламация должна быть одобрена обеими палатами парламента в течение двух месяцев и действует в течение года, после чего может быть дважды продлена. Обычно срок президентского правления значительно короче, т.к. продле­ ние срока сопряжено не только с решением парламента, но и требу­ ет заключения Избирательной комиссии о невозможности прове­ дения выборов в штате.

Институт президентского правления был задуман авторами Кон­ ституции как крайняя мера, необходимая в исключительных ситуа­ циях, но в целом маловероятная. В действительности президентское правление вводилось за годы независимости более 70 раз, и нередко эта мера преследовала сугубо политическую цель — устранение от власти неугодных Центру правительств. Особенно четко это про­ явилось после прихода к власти Джаната парти в 1977 г., когда од­ новременно были смещены правительства восьми штатов, и после победы ИНК(И) на парламентских выборах 1980 г., когда были ус­ транены правительства девяти штатов. Угроза введения президент­ ского правления — это дамоклов меч, который постоянно висит над правительствами, оппозиционными по отношению к Центру, регио­ нальными партиями и коалициями. Индийский правовед справедли­ во отмечает в этой связи: «История применения этого полномочия дает возможность сделать вывод о том, что эта крутая принудительная

2 6 2

мера сводит на нет федеративный характер государственного уст­ ройства, предусмотренный конституцией».

Через институты президента и губернатора центральное прави­ тельство может эффективно контролировать законодательную деятельность штатов. Губернатор одобряет или отклоняет законо­ проекты, обладает дискреционным правом резервировать их для по­ лучения одобрения президента. Президент, в свою очередь, может законопроект одобрить или отклонить или же вернуть легислатуре на повторное рассмотрение. Если законодательное собрание отка­ зывается внести в законопроект изменения, указанные президентом, губернатор вновь направляет его президенту. Дальнейшие действия президента Конституцией (ст. 201) не определены, поэтому прези­ дент вправе откладывать решение на неопределенный срок и законо­ проект не вступает в силу. Фактически это означает, что президент обладает правом отлагательного вето и тем самым Союз осуществ­ ляет абсолютный, не ограниченный конституционными нормами контроль над законодательством штата. Этим индийский федера­ лизм резко отличается от американской федерации, полностью ис­ ключающей контроль федеральной исполнительной власти над за­ конодательством штатов в рамках их компетенции.

Одним из каналов воздействия на законодательство штатов яв­ ляются указы, издаваемые президентом и губернатором, обычно в период, когда не происходят сессии парламента или законодатель­ ного собрания соответствующего штата. Подобные указы подлежат утверждению парламентом, легислатурой или прекращают свое дей­ ствие, но вполне могут послужить для достижения конкретных крат­ косрочных целей.

Автономия штатов далее ограничивается нормами, регулирую­ щими административные отношения между федеральным правитель­ ством и штатами. Согласно ст. 256 исполнительная власть Союза вправе отдавать правительствам штатов такие распоряжения, кото­ рые она сочтет необходимыми; при этом особо оговариваются ука­ зания, связанные со строительством и поддержанием средств сооб­ щения, имеющих общегосударственное или военное значение. Как правило, союзное правительство пользуется правом отдавать указа­ ния штатам по вопросам, включенным в список совпадающей ком­ петенции Союза и штатов.

Статья 257 вменяет штатам в обязанность не препятствовать осуществлению исполнительной власти Союза в штатах, а статья 262 предоставляет союзному парламенту право решать все спорные

2 6 3

вопросы, связанные с использованием водных ресурсов рек, проте­ кающих через территорию нескольких штатов. Включение в Кон­ ституцию казалось бы столь частного вопроса объясняется тем, что в условиях Индии, где орошаемое земледелие является основой сель­ ского хозяйства, конфликты между штатами из-за использования гидроресурсов нередко приобретает очень острый характер и могут регулироваться лишь центральным правительством.

С юридической точки зрения полномочия центра в этой сфере не могут вызывать возражений, однако на практике федеральному правительству нередко очень трудно сохранять беспристрастность: правящая в центре партия не может не учитывать, какое влияние окажет решение правительства на избирателей, как поведут себя конфликтующие стороны в случае, если одна из них представляет ту же партию, а другая — оппозиционную. В результате урегулиро­ вание споров о распределении водных ресурсов между штатами нередко приобретает сходство с территориальными конфликтами и затягивается на многие годы.

Существенную роль в индийской федеративной системе играют некоторые специфические, не свойственные другим федерациям институты и структуры.

Прежде всего это финансовые комиссии, назначаемые президен­ том на пятилетний срок. В отличие от союзного министерства фи­ нансов, выполняющего обычные финансовые функции, комиссия, состоящая из небольшого числа (обычно из пяти) экспертов, разра­ батывает рекомендации относительно распределения части налого­ вых поступлений между центром и всеми штатами, вырабатывает принципы, определяющие объем целевых дотаций отдельными шта­ тами из Консолидированного фонда и, по поручению президента, может рассматривать любой другой финансовый вопрос.

В своей работе комиссия, естественно, учитывает общую эконо­ мическую стратегию правительства, но непосредственно не подчи­ няется ни исполнительной, ни законодательной власти. На основе рекомендаций комиссии президент издает распоряжения о распреде­ лении между штатами части поступлений от подоходного (т.е. союз­ ного) налога, а целевые дотации либо утверждаются парламентом, либо определяются непосредственно этим органом. Такой порядок распределения финансовых ресурсов позволяет существенно смяг­ чить остроту коллизий, неизбежных при дележе общего «пирога». Тем самым финансовые комиссии выполняют немаловажную функцию буфера, ослабляющего конфликты между наиболее обеспеченными

264

и наименее благополучными штатами, в известной мере также между штатами и центром.

Ключевую роль в выполнении социально-экономических функ­ ций играет Плановая комиссия. Создание этого органа Конституци­ ей вообще не предусмотрено. Плановая комиссия была образована в 1950 г. по решению союзного кабинета министров. Первоначально предполагалось, что ее функции будут ограничиваться формулиров­ кой пятилетних планов с целью наиболее эффективного и сбаланси­ рованного использования ресурсов, определения приоритетных направлений экономического развития, оценки имеющихся ресур­ сов и поиска путей их наращивания, определения механизма выпол­ нения пятилетних планов и оценки их осуществления. Однако по мере развития государственного сектора и расширения государ­ ственного регулирования экономики функции Плановой комиссии многократно расширялись, и она превратилась в некий экономический суперкабинет, возглавляемый премьер-министром страны.

В структуре комиссии имеется два десятка отделов: сельского хозяйства, экономики и финансов, образования, занятости и трудо­ вых ресурсов, здравоохранения, жилищного строительства и город­ ского развития, промышленности, ирригации, аграрных реформ, энергетики, науки, социального благосостояния, статистики и т.д. Наряду с премьер-министром (председателем комиссии) в ее руко­ водство обычно входят министры планирования, финансов, внут­ ренних дел и обороны. Непосредственно работой комиссии руково­ дит заместитель председателя. В ее штате занято более тысячи чело­ век. Формально будучи консультативным и внеконституционным органом, в действительности Плановая комиссия по своему значе­ нию важнее отраслевых министерств (их в Индии около десяти).

Хотя осуществление планов экономического развития отнесено к совместной компетенции Союза и штатов, выделение средств на эти цели и решения о размещении промышленных объектов зависят от центрального правительства, которое в свою очередь руковод­ ствуется рекомендациями Плановой комиссии. Поскольку суммы, выделяемые согласно статье 282 Конституции на «общественные цели» в общей сложности далеко превосходят объем целевых дота­ ций и перераспределяемой части налоговых поступлений, определя­ емых Финансовой комиссией, Плановой комиссии в конечном счете принадлежит решающее слово в распределении и перераспределе­ нии средств между штатами и при решении вопросов, связанных с экономическим развитием штатов. Не удивительно поэтому, что

2 6 5

наделение неконституционного, неподотчетного парламенту органа столь широкими полномочиями вызывает в Индии критику со сто­ роны штатов.

Роль противовеса Плановой комиссии призван выполнять дру­ гой внеконституционный консультативный орган — Национальный совет развития (НСР). В состав Совета входят премьер-министр, члены Плановой комиссии и главные министры всех штатов, при необходимости на заседания приглашаются руководители цент­ ральных отраслевых министерств. НСР собирается не менее двух раз в год и обсуждает вопросы, предложенные Плановой комиссией, союзными министрами и правительствами отдельных штатов. Прежде всего это общая концепция пятилетних планов, вопросы социальноэкономического развития страны и отдельных регионов, политики цен и т.д.

Фактически Совет определяет экономическую политику (в пре­ делах общей стратегии, устанавливаемой парламентом), и его реко­ мендации по существу обязательны для выполнения Плановой комиссией и союзными министерствами.

Однако даже индийские государствоведы затрудняются одно­ значно ответить на вопрос о том, кому принадлежит последнее сло­ во в Национальном совете развития — центру или субъектам феде­ рации (в лице главных министров, составляющих более 3/4 членов Совета), тем более, что заседание этого органа носят строго закры­ тый характер. Можно предположить, что во времена Неру преобла­ дало мнение центра, однако в последние 10— 15 лет в связи с прихо­ дом к власти во многих штатах оппозиционной по отношению к центру партий НСР никак нельзя рассматривать как послушную команду премьер-министра. В любом случае, с учетом узкого соста­ ва и закрытого характера НСР, этот орган в большей степени выполняет функции Совета федерации по вопросам социальноэкономической политики, чем верхняя палата парламента — Совет штатов.

Представление об индийской федеративной системе было бы неполным без упоминания ряда других институтов и форумов. Для координации вопросов экономического развития регионов созданы зональные советы, объединяющие группы соседних штатов. Консти­ туцией предусмотрено создание межштатного совета и комиссии по торговле между штатами. Ежегодно проводятся конференции губер­ наторов, главных министров штатов, главных судей высших судов, разнообразные специализированные совещания. Деловые професси­

2 6 6

ональные контакты, обсуждения общих для всей страны проблем и выработка решений «в рабочем порядке» составляют внешне непри­ метную, но с функциональной точки зрения эффективную систему связей, во многом нейтрализующую идейно-политические и этнорегиональные разногласия.

По сравнению с федеративным устройством высокоразвитых стран — «старых демократий» Швейцарии, США, Канады, Австра­ лии и некоторых других — индийский федерализм отличается боль­ шей степенью централизации управления и достаточно четко выра­ женными чертами унитарности. Эту особенность индийской феде­ рации нетрудно понять с учетом условий формирования Индийско­ го Союза. Федерация возникла не договорным путем, а в результате решения Учредительного собрания, принявшего Конституцию, а это означает, что не штаты создали Союз путем добровольного объеди­ нения, а наоборот — Союз, как наследник колониальной админист­ рации, создал автономные штаты и наделил их определенными пол­ номочиями.

Внешние условия становления федерации также были неблаго­ приятными ввиду раздела субконтинента, начавшегося с конфлик­ та с Пакистаном, прихода к власти коммунистов в соседнем Китае и продвижения китайских войск в сопредельные с Индией Синьцзян и Тибет. Немаловажную роль сыграло также стремление руковод­ ства страны к ускоренной модернизации посредством планового развития хозяйства и создания государственного сектора в эконо­ мике, или технократические (преимущественно экономические) соображения целесообразности.

Установки на создание централизованной федерации в целом не вызвали ощутимого сопротивления этнорегиональных сил, и демо­ кратия федеративной системы в сущности исчерпалась территори­ альной реорганизацией и созданием этнонациональных штатов. От­ части это объясняется упомянутыми причинами, обусловившими крен индийского федерализма в сторону унитарности. Однако глав­ ная причина принятия централизованной федеративной системы на­ родами Индии и их политическими лидерами заключалась в том, что социокультурная близость народов, общность политической культуры, длительная совместная борьба против колонизаторов и формирование общеиндийской социально-политической элиты создали существенные предпосылки для становления в Индии граж­ данского общества или индийского народа как гражданской и соци­ ально-политической общности.

2 6 7

Содержание национально-территориальной автономии в целом достаточно адекватно отражало уровень социокультурной, социаль­ но-политической и экономической интеграции и в то же время обес­ печивало возможности для выражения и защиты интересов практи­ чески всех крупных и ряда малых народов. Конфликты между штатами и центром по поводу распределения полномочий и ресур­ сов, а также сепаратизм некоторых периферийных этноконфессиональных групп никоим образом не могут заслонить того факта, что тенденция к интеграции далеко превосходит центробежные силы, а федеративная система в целом соответствует уровню интеграции индийского общества. За полвека независимого развития Индия нео­ днократно испытывала политические, социальные и экономические потрясения, но ее федеративная система избежала серьезных кризи­ сов и развивалась эволюционным путем, способствуя упрочению единства страны и обеспечивая долгосрочную стабильность демок­ ратической политической системы.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА США В СФЕРЕ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ1

(ИЗВЛЕЧЕНИЕ)

Статьи в дополнение и изменение Конституции Соединенных Штатов Америки, предложенные Конгрессом и ратифицированные законодательными собраниями отдельных штатов согласно пятой статье первоначальной Конституции2

Поправка I

Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какуюлибо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание, либо ограничивающих свободу слова или печати или право народа

1Принята 17 сентября 1787 г., вступила в силу 21 июня 1788 г.

2 Первые десять поправок, получивших название Билль о правах, были предложены первым Конгрессом 25 сентября 1789 г.

2 6 8

мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб.

Поправка XIII1

Раздел 1. Ни в Соединенных Штатах, ни в каком-либо другом месте, на которое распространяется их юрисдикция, не должно существовать ни рабства, ни подневольных работ, кроме случаев на­ казания за преступления, за совершение которого лицо было долж­ ным образом осуждено...

Поправка XIV2

Раздел 1. Все лица, родившиеся или натурализованные в Соеди­ ненных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражда­ нами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой про­ цедуры и не может отказать лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов.

Раздел 2. Количество представителей устанавливается для от­ дельных штатов в соответствии с численностью их населения с уче­ том всех жителей каждого штата, за исключением не обложенных налогом индейцев. Но если при избрании выборщиков Президента или Вице-Президента Соединенных Штатов на выборах представи­ телей в Конгресс, должностных лиц исполнительной и судебной вла­ сти штата или членов его Законодательного Собрания будет отказа­ но в праве голоса кому-либо из жителей штата мужского пола, до­ стигшего возраста двадцати одного года и являющегося граждани­ ном Соединенных Штатов, или если это право будет каким-либо

'Поправка XIII предложена 38-м Конгрессом 31 января 1865 г., рати­ фицирована 6 декабря 1865 г.

2Поправка XIV предложена 39-м Конгрессом 13 июня 1866 г. Ратифи­ кация закончена 9 июля 1868 г., когда 28 из 37 существовавших в то время штатов одобрило поправку. Несколько штатов, ратифицировавших поправку последними, сделали это по прошествии почти ста лет после официального ее вступления в силу (Мэриленд — 4 апреля 1959 г., Кали­ форния — 6 мая 1959 г., Кентукки — 18 марта 1976 г.).

2 6 9

образом ограничено, кроме как за участие в мятеже или за другое преступление, то число представителей этого штата должно быть уменьшено в пропорции, существующей между численностью таких граждан мужского пола и численностью всех граждан этого штата, достигших двадцати одного года.

Поправка XV1

Раздел 1. Право голоса граждан Соединенных Штатов не долж­ но оспариваться или ограничиваться Соедиенными штатами или отдельными штатами в связи с расой, цветом кожи или прежним нахождением в рабстве...

Конституции зарубежных государств. М., 1997.

Комментарии2

В силу исторических особенностей развития и целенаправлен­ ной государственной политики США сложились как однонацио­ нальное многоэтническое государство. Вплоть до 60-х годов XX века процесс сближения национальностей проходил в форме фактического подавления национальных языков и культур, полити­ ки американизации, насильственного насаждения культурного еди­ нообразия.

Около 4/5 населения страны составляют потомки европейских иммигрантов. Составляющие свыше 12% населения США черные американцы — потомки рабов, вывезенных с Африканского конти­ нента, в отношении которых и после отмены рабства еще целое сто­ летие на значительной части территории страны действовала узако­ ненная система дискриминации и сегрегации. Американцы мекси­ канского происхождения, индейцы, пуэрториканцы оказались вклю­ ченными в американскую нацию в результате территориальных зах­ ватов. Индейцы были лишены основной части ранее занимаемых ими земель, подверглись в значительной степени физическому истреблению. Американцы мексиканского происхождения также

1Поправка XV к Конституции предложена 40-м Конгрессом 26 февра­ ля 1869 г., ратифицирована 17 февряля 1870 г.

2 См.: Россия на пороге XXI века (Современные проблемы националь­ но-государственного строительства). Под общей редакцией В.Н. Кожемя­ кина, А.И. Подберезкина.— М.: ИИА «Обозреватель». 1996.— С.316—322.

270