книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет»

Н.П. Паздникова, Ж.А. Мингалёва

МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО МОНИТОРИНГА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

Монография

Издательство Пермского национального исследовательского

политехнического университета

2016

3

ВВЕДЕНИЕ

Внастоящее время реформирование общественного сектора

вРоссии относится к числу наиболее актуальных вопросов региональной экономики. Это связано с тем, что трудности, обусловленные трансформацией и глобализацией социально-экономических процессов, наиболее существенно отражаются в регионах и их локальных территориях. В этих условиях важнейшей задачей управления региональной экономикой является необходимость повышения уровня социально-экономического развития региона, которое требует применения новых, более качественных механизмов управления общественными ресурсами, к числу которых относится программно-целевое управление. В этой связи для российских регионов особую значимость приобретает эффективное внедрение инструментов программно-целевого управления региональными социально-экономическими системами, ориентированного на долгосрочныйрезультат.

Программно-целевое управление, детерминированное стратегическими задачами социально-экономического развития регионов, предопределяет объективную необходимость формирования комплексного мониторинга, реализация которого должна основываться на новых концептуальных и методологических подходах.

По вопросам применения мониторинга в области програм- мно-целевого управления региональными социально-экономичес- кими системами имеются немногочисленные работы зарубежных

иотечественных ученых, которые оставили дискуссионными и не изученными вопросы, связанные: с наличием системных исследований взаимосвязей региональной экономики и стратегического мышления (результатом такого взаимодействия стало появление государственных программ); диагностикой их развития, основанной на оценке эффективности и безопасности; разработ-

4

кой механизмов поддержки мониторинга программно-целевого управления со стороны не только государства, но и общественности (общественный мониторинг); созданием и использованием необходимых резервов в случае возникновения программнобюджетных рисков, выработкой правил взаимодействия участников программ с органами управления и др. Кроме того, небольшой практический опыт реализации программно-целевого управления в российских регионах свидетельствует о появлении многочисленных пробелов и проблем, связанных с отсутствием моделей программно-целевого управления региональным развитием, построение которых обосновано функционально-структур- ными особенностями регионального управления, стратегическими целями развития социально-экономических систем, системой сбалансированных показателей непосредственных и конечных результатов реализации государственных программ и возможности участия общественности.

Особое внимание заслуживает проблема определения базовых составляющих методологии формирования комплексного мониторинга государственных программ в целях повышения социально-экономической устойчивости в условиях перманентно меняющейся среды. В настоящее время рассматриваемая проблема приобретает все большее народно-хозяйственное значение, и от ее оперативного решения зависит стабильность, безопасность социально-экономической системы региона и повышение эффективности использования финансовых средств.

Впроцессе управления государственными программами

врегионе возникают определенные противоречия. С одной стороны, отсутствуют механизмы своевременного выявления и устранения негативных явлений и процессов в программно-целе- вом управлении, повышающие транзакционные издержки и риски регионального развития, с другой стороны, резко возрастает необходимость получения своевременной и полной информации

входе выполнения программ для того, чтобы повысить эффективность исполнения государственных программ, наметить реа-

5

листичные цели, разработать механизмы мотивации и распределить ответственность за достижение результатов. В этих условиях система комплексного мониторинга программно-целевого управления региональными социально-экономическими системами позволяет оценить и устранить подобного рода противоречия до того, как они перерастут в серьезную проблему. Необходимость разработки новых и переосмысления существующих методологических вопросов эффективного управления экономикой региона определяет значимость формирования комплексного мониторинга в отношениигосударственных программрегиона.

Глубина, масштабность, актуальность и возрастающая практическая значимость исследуемых проблем обусловили выбор темыисследования, цель, задачи.

Формирование системы стратегического управления региональными социально-экономическими системами изучают в своих трудах зарубежные и отечественные ученые: Л.И. Брагин, А.М. Букреев, В.П. Воронин, А.Г. Грязнова, О.Д. Евсеев, К. Еланчард, В.Г. Закшевский, Е. Зиндер, Е.Г. Коваленко, О.А. Козлова, В.В. Кондратьев, М.И. Круглов, С.А. Никитин, Е.Г. Ойхман, Б.М. Рапопорт, Д. Речмен, С.Б. Рубцова, А.Л. Стерлин, В.Г. Садков, Э.А. Уткин, Н.П. Федоренко, А.И. Хорев, А.И. Шишкин, Р.Л. Акофф и др.

Современные аспекты регулирования экономики на различных уровнях на основе стратегического планирования сформулированы в трудах отечественных и зарубежных ученых: Н.Т. Агафонова, А.В. Андреева, Н.Б. Антоновой, И.Д. Афанасенко, А.М. Бабича, В.В. Борисовой, А.М. Букреева, Н.А. Волгина, Н.А. Восколовича, В.Д. Гончарова, А.П. Градова, В.В. Гусева, Л.Н. Добрышиной, Е.Н. Жильцова, В.Б. Зотова, Н.С. Зенченко, В.М. Зуева, В.Н. Ивановой, В.В. Ивантера, Г. Кокинза, В.П. Колесова, Н.В. Копылова, Ю.В. Кузнецова, Б.Н. Кузыка, В.И. Кушлина, С.В. Леонтьева, Д.С. Львова, А.С. Малчинова, И.И. Меламеда, Б.З. Мильнера, Г. Минцберга, В.П. Орешина, В.А. Рыльского, В.К. Савельева, Н.И. Синдяшкина, М.В. Степанова,

6

Ф.Ф. Стерликова, С.Г. Струмилина, В.П. Третьяка, Г.Г. Фетисова, В.П. Фоминой, В.Р. Хачатурова, Н.М. Хубулавой, Р.И. Шнипера, Л.И. Якобсона и др.

Проблемы анализа и оценки социально-экономического состояния региона и применения программно-целевого подхода для обоснования возможностей развития территории при реализации территориальных программ на уровне субъектов РФ были обстоятельно рассмотрены в работах А.Д. Айгумова, В.И. Бутова, М.П. Виткина, М.Ю. Гараджи, М.Я. Гохберга, С.В. Дорошенко, М.Н. Дудина, Д.Н. Землякова, В.Г. Игнатова, О.В. Иншакова, Н.П. Кетовой, Ю.С. Колесникова, Н.Е. Кондауровой, П.И. Кононенко, Р.А. Кочкарова, Г.Р. Латфуллина, В.Н. Лексина, А.Г. Лобко, Н.В. Лясникова, Р.Г. Маннапова, И.В. Митрофановой, Н.Н. Михеевой, В.Н. Овчинниковой, С.Ф. Остапюк, Б.А. Райзберг, Н.Г. Стефанова, В.Л. Тамбовцева, И.Д. Тургель, И.В. Ускова, М.В. Филипповой, Ю.В. Яковец и др.

Проблемы организации системы регионального мониторинга управления общественными ресурсами рассматриваются в работах некоторых исследователей: С.П. Быстрицкого, К.К. Ильясова, В.В. Кондратьева, Н.А. Казаковой, А.Е. Когута, К. Морса, А.С. Пузанова, А.С. Ревайкина, В.Е. Селиверстова, Р. Страйка, Е.Н. Телушкиной, Г. Хатри, А.Н. Швецова.

Несмотря на то, что вышеназванными учеными и практиками были получены весьма существенные результаты как в теоретическом, так и в прикладном аспекте, по-прежнему целый ряд вопросов, связанных с развитием методологии управления государственными программами социально-экономической системы региона на основе инструментов комплексного мониторинга, остаются неизученными в полном объеме или дискуссионными и предопределяют необходимость проведения исследований в данной области.

Теоретической и методологической основой исследования являются концептуальные положения фундаментальных и прикладных работ ведущих отечественных и зарубежных специали-

7

стов в области региональной экономики, управления экономическими системами, регионального планирования и прогнозирования, эволюционной теории, теории управления по целям

иинституционализма. Междисциплинарный характер вопросов повышения уровня использования общественных ресурсов за счет программно-целевого управления региональным развитием на основе формирования системы мониторинга государственных программ предопределил применение методологического инструментария, включающего в себя как общенаучные методы познания теоретического характера (анализ, синтез, моделирование, системный подход, формализация, обобщение, индукция, дедукция), так и эмпирические методы (наблюдение, измерение, нормативный метод, прогноз, сравнение). Также использовались

идругие методы познания: структурный и факторный анализ, кластерный анализ, экономико-математическое моделирование, анализ временных рядов, мониторинг, диагностирование, статистические методы, программно-целевой метод, метод экспертных оценок. В исследовании применялись программные средства общего и специального назначения (Microsoft Excel, BI-платформа

Prognoz Platform 7).

Для разработки методологии формирования комплексного мониторинга государственных программ использованы методы сравнительного и системного анализа (для обоснования доминант регионального развития в рамках программно-целевого управления), моделирования и формализации (для раскрытия алгоритма построения адаптационно-функциональной модели эффективности реализации и прогнозов исполнения государственных программ), метод идеализации (для уточнения и расширения понятийно-терминологического аппарата методологии формирования системы регионального мониторинга государственных программ), метод статистических исследований и стресс-тес- тирование (для анализа бюджетно-программных рисков и оценки платформы безопасности). На эмпирическом уровне применялись такие методы, как статистическое наблюдение, накопление

8

и отбор фактов; методы анализа и синтеза (уточнение понятий, формулировка принципов, анализ внешней среды), метод классификации (систематизация результативно-ориентированных методов исследований); измерение и эксперимент (апробация методического обеспечения эффективности формирования комплексного мониторинга государственных программ).

Информационную базу исследования составили: законодательные и нормативные акты, аналитические, программные, прогнозные и стратегические материалы органов федеральной, региональной, муниципальной законодательной и исполнительной власти по вопросам программно-целевого управления территориальным развитием; правовые материалы государственных программ Пермского края на период 2012–2013 и 2014–2016 гг.; данные федеральных и территориальных органов Федеральной службы государственной статистики России; материалы министерства экономического развития Пермского края; результаты исследований, содержащиеся в монографических и периодических научных изданиях; материалы научных конференций и семинаров; информационные ресурсы Интернета, а также результаты собственных наблюдений и обобщений авторов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в дальнейшем углублении и развитии существующих всовременной экономической науке теоретических и методологических основ программно-целевого управления региональными социально-экономическими системами на основе формирования комплексного мониторинга государственных программ. Разработанные теоретико-методологические положения могут быть использованы государственными, региональными, муниципальными органами власти при формировании системы регионального мониторинга государственных программ, учитывающих особенности функционирования современных моделей программно-целевого управления территории, а также при идентификации бюджетнопрограммныхрисков.

9

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования методических положений и рекомендаций:

♦в практике исполнительных и законодательных органов региональной и муниципальной власти при формировании государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ;

♦в практике формирования проектов общественных инициатив региона;

♦в деятельности министерства экономического развития субъекта РФ при разработке нормативных документов и методических рекомендаций по формированию системы мониторинга государственных программ;

♦органами государственной и региональной статистики при формировании системы оценки показателей непосредственных и конечных результатов программно-целевого управления региональными социально-экономическими системами;

♦в учебном процессе высших учебных заведений в области экономики и менеджмента при чтении курсов «Государственное и муниципальное управление», «Стратегическое планирование», «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики»;

♦на курсах повышения квалификации служащих государственных и муниципальных органов власти.

Существенная часть исследования была выполнена в рамках: гранта Минобрнауки России ПНИПУ № 2014/152 по теме

№1487 «Инновационное развитие территории и решение ключевых проблем урбанистики»; контрактов «Использование про- граммно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании в муниципальных образованиях Пермского края» от

14.08.2014 №0156300008714000116-0172848-01 и «Деятельность юридических служб нормативно-правового регулирования развития местного самоуправления» от 06.06.2014 №015630000871400060- 0172848-027; Программы по совершенствованию методического

10