книги / Методология формирования системы регионального мониторинга государственных программ

2.2. МЕТОДИКАОЦЕНКИВЛИЯНИЯБЮДЖЕТНО-РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

Реформирование общественного сектора в Российской Федерации относится к числу наиболее актуальных вопросов регионального управления. Прежде всего это связано с тем, что проблемы и трудности, обусловленные трансформацией и глобализацией социально-экономических процессов, отражаются на регионах с выраженной спецификой и особенностями протекания. В этих условиях важнейшей задачей государственного управления является повышение уровня социально-экономичес- кого развития, которое требует применения новых, более качественных механизмов управления.

Еще в начале 2000 г. в регионах начался процесс подготовки и реализации в общественном секторе ряда фундаментальных реформ, ориентированных на результат. Потребность в этих реформах была вызвана тем, что эффективная система управления общественными ресурсами является важнейшим фактором устойчивого экономического роста и качества человеческого потенциала. Более того, существовавшие до начала реформы региональные социально-экономические системы трудно было назвать эффективными в большинстве случаев, даже если рассматривать понятие «эффективность» в узком смысле, т.е. как соотношение результатов к затраченным ресурсам. Наиболее существенный недостаток региональных экономических систем конца ХХ в. – прямая зависимость между объемами бюджетного финансирования по отдельным направлениям развития и конечными целями государственных программ, что нашло свое отражение в отсутствии финансовой прозрачности расходов региональных бюджетов, в нецелевом (неполном) расходовании средств и низком уровне бюджетной ответственности.

В большинстве развитых стран давно применяется про- граммно-целевой метод управления (система БОР). Государст-

82

венные программы субъекта Российской Федерации являются специфической формой расходования средств территориального бюджета, а их правовой статус регулируется соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Определяя роль программно-целевого метода, следует отметить, что основное значение отводится комплексному мониторингу использования ресурсов и достижения абсолютных (результативность) и относительных (эффективность) результатов в рамках всего программного цикла.

При мониторинге реализации программных бюджетов регионами (муниципалитетами) возникает ряд проблем, которые обусловлены в первую очередь отсутствием единой регламентирующей методической базы оценки эффективности, в частности, порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации программы.

На современном этапе существует множество методик, которые позволяют с разных сторон оценить уровень эффективности расходования средств. Наиболее часто используются абсолютные значения показателей или же коэффициенты, которые сравниваются с заранее установленными и утвержденными критическими значениями. Также широко применяется балльная система оценки. При этом различные по своим экономическим параметрам регионы используют разные методики, ориентируясь, прежде всего, на особенности своей соци- ально-экономической системы.

Проблема оценки эффективности программно-целевого управления общественными ресурсами региона существует и в Пермском крае, позиционирующем себя как субъект Российской Федерации, в котором осуществляется процесс социальноэкономического развития, направленный на поступательный рост качества жизни населения за счет повышения эффективности использования ресурсов [55].

Создание универсального подхода к оценке эффективности реализации государственных программ территориаль-

83

ного значения предоставляет возможности для анализа и сопоставления результатов оценки между регионами. В то же время нужно помнить и то, что каждый регион характеризуется своими особенностями, которые обязательно нужно учитывать при анализе. Совместимые требования могут быть успешно и бесконфликтно реализованы в рамках предлагаемого нами методического обеспечения, апробированного в субъекте РФ – Пермский край.

Методическое обеспечение мониторинга программноцелевого управления социально-экономической системой ре-

гиона. Для оценки эффективности программно-целевого управления социально-экономической системой региона в первую очередь необходимо оценить влияние бюджетно-ресурсного обеспечения на эффективность реализации государственных программ. При этом важно: а) проанализировать и оценить расходную часть программного бюджета; б) исследовать происхождение источников доходов бюджета; в) сопоставить дефицит бюджета с установленной законодательством нормой; г) определить резервные фонды. К примеру, регион может обладать высокой эффективностью расходования средств на реализацию государственных программ, но не иметь резервного фонда на случай возникновения высоких бюджетно-программных рисков. Также он может иметь низкую собираемость налоговых доходов и высокую зависимость от государственных дотаций, что позволяет охарактеризовать состояние бюджетного потенциала как «проблемное». Поэтому предлагаемый комплекс методического обеспечения имеет двухуровневую структуру:

I уровень– методика оценки влияния бюджетно-ресурсного обеспечения на эффективность программно-целевого управления, основанная на кластеризации государственных программ приоритетныхнаправлений социально-экономического развитиярегиона; II уровень – методика оценки качества бюджетного менеджмента программного управления, основанная на оценке устойчиво-

стибюджетно-программногопотенциала.

84

Комплекс методического обеспечения позволяет оценить влияние ресурсной базы, устойчивости бюджетно-программного потенциала на интегральный показатель эффективности про- граммно-целевого управления в регионе и в итоге сделать вывод об эффективности/неэффективности функционирования соци- ально-экономической системы в целом.

Методика оценки влияния бюджетно-ресурсного обеспечения на эффективность программно-целевого управления, основанная на кластеризации государственных программ приоритетных направлений социально-экономического развития региона.

Оценка бюджетного финансирования с учетом применения технологии кластеризации государственных программ по приоритетным направлениям социально-экономического развития региона основана на принципах системы сбалансированных показателей (ССП), разработанной Д. Нортоном и Р. Капланом в 1990-х гг. [12]. В авторской методике предлагается перенести принцип ССП на уровень управления государственными программами региона. Государственные программы (далее – ГП) Пермского края группируются в кластеры на основе критериев эффективности, рассмотренных ранее, что позволяет первоначально оценить степень влияния бюджетного финансирования на эффективность функционирования отдельных программных кластеров, на основе оценки степени достижения целей, задач отдельных государственных программ в зависимости от уровня достижения показателей конечных результатов и показателей непосредственного результата. Оценка осуществляется с учетом степени освоения запланированных бюджетных средств. Интегральная оценка эффективности использования бюджетнопрограммных расходов каждым кластером будет производиться по фактической степени достижения/недостижения целей каждой государственной программой, степени решения задач подпрограмм, входящих в программу.

Рассмотрим основные шаги методики (далее – Методика) более детально, алгоритм которой представлен на рис. 2.3.

85

Шаг 1. Применение технологии кластерного анализа к группировке государственныхпрограмм региона

Применение технологии кластерного подхода к группировке государственных программ Пермского края осуществляется на основе следующих принципов: 1) полнота и единство целеполагания в развитие установленной сферы программы; 2) единство территориально-пространственного поля решаемых задач и проблем; 3) единство функционально-целевой структуры подчинения; 4) единство сферы деятельности; 5) единство центра ответственности; 6) единство принципов формирования и исполнения программ; 7) единство ресурсного обеспечения реализации программ.

На основе вышеуказанных критериев эффективности и принципов кластеризации 22 государственные программы Пермского края систематизированы и сгруппированы в семь программных кластеров, причем доля каждого в общей сумме бюджетных расходов будет учитываться при составлении агрегированной оценки эффективности программно-целевого управления соци- ально-экономической системой региона.

Представленная в табл. 2.2 кластерная группировка государственных программ отражает направления и состав программных кластеров, а также содержит расчет доли каждого кластера в общей сумме расходов бюджета Пермского края на 2014 г., с учетом того, что общая сумма расходов бюджета составила по факту 108 920,9 тыс. руб.

Результаты кластеризации государственных программ свидетельствуют о высокой социальной направленности программного бюджета (71 %) и низкой доли экономической безопасности региона (доля – 1,86 %) (рис. 2.4).

Шаг 2. Выделение целевых показателей конечного и непосредственного результата интегральной эффективности реализации государственных программ

Для каждого программного кластера необходимо выделить целевые показатели конечного и непосредственного результата

87

Таблица 2 . 2

Программные кластеры социально-экономической системы Пермского края

88

Окончание табл. 2 . 2

Рис. 2.4. Структура программной кластеризации социально-экономической системы Пермского края

реализации ГП, причем показатели непосредственного результата определяются абсолютными значениями, а показатели конечного результата– относительными, набор которых может варьироваться в зависимости от различных факторов и особенностей социально-

89

экономического развития региона. При этом всем целевым показателям присваивается статус «позитивный» или «негативный» в зависимостиотих социальнойзначимостии влияния.

Если рост целевого показателя отражает благоприятные для общества тенденции, то данный показатель характеризуется как «позитивный», и наоборот. К примеру, рост объема выпуска промышленной продукции – позитивный показатель, а рост уровня преступности – негативный и т.п.

Система целевых показателей эффективности реализации ГП Пермского края представлена 198 показателями и может быть значительно расширена или изменена. Экспертная оценка позволила выделить качественные и количественные показатели эффективности отдельной ГП и сформировать систему показателей для каждого кластера (рис. 2.5).

Рис. 2.5. Количественная структура целевых показателей программных кластеров Пермского края

Шаг 3. Построение интервала допустимых значений целевых показателей ГП

Для каждого целевого показателя требуется построение эконометрической модели, которая бы описывала зависимость от различных факторов, в том числе и от объема финансирования соответствующего кластера (каждой ГП).

90