книги / Местное самоуправление в современном обществе

УДК 342.25+332.1:342.25 ББК 66.3(2Рос),124+66.3(0)'6

М41

Местное самоуправление в современном обществе : сб. науч. М41 ст. / под ред. Э. Маркварта, В.П. Мохова, П.В. Панова. – Пермь :

Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2017. – 357 с. – (Серия «Современный город: власть, управление, экономика»).

ISBN 978-5-398-01764-9

Данное издание продолжает серию «Современный город: власть, управление, экономика» и сотрудничество Европейского клуба экспертов местного самоуправления (ЕКЭ МСУ), Пермского национального исследовательского политехнического университета (ПНИПУ) и Германского фонда международного правового сотрудничества (IRZ). Книга приурочена к 10-летнему юбилею ЕКЭ МСУ. В центре внимания авторов, среди которых многие известные российские и немецкие эксперты в области местного самоуправления (значительная их часть – члены ЕКЭ МСУ), – состояние и роль данного института в современном обществе, анализ вызовов современности и их возможного влияния на местное самоуправление. Авторы и издатели надеются, что книга будет интересна и полезна выборным должностным лицам и служащим органов публичной власти, экспертам, ученым, преподавателям, аспирантам и студентам, изучающим государственное и муниципальное управление и право, всем лицам, интересующимся местным самоуправлением. Редакторы и издатели выражают благодарность Фонду IRZ за финансирование расходов на печать издания, а авторам – за активное сотрудничество.

Мнение авторов может не совпадать с позицией Европейского клуба экспертов местного самоуправления и Фонда IRZ.

2

Уважаемый читатель!

Вы держите в руках очередной подготовленный по инициативе Европейского клуба экспертов местного самоуправления сборник статей, посвященных феномену местного самоуправления. Данное издание – особенное, ибо его выход приурочен к 10-летнему юбилею Европейского клуба экспертов (далее – Клуб) местного самоуправления (ЕКЭ МСУ).

Решение о создании Клуба было принято на учредительном заседании 6 марта 2010 года; в состав учредителей вошли 13 экспертов, представлявших в основном Россию. На настоящий момент их 55 – членов Клуба преимущественно из России, а также из Германии, Италии и Азербайджана. Значительно шире круг экспертов и организаций, которые постоянно и активно сотрудничают с Клубом на протяжении всего времени его существования. Целями Клуба в соответствии с уставом являются развитие местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления, а также саморазвитие профессионального сообщества. Оставаясь все эти годы независимым объединением экспертов, профессионально занимающихся проблемами МСУ, Клубу удалось стать одним из важных институтов, объединяющих профессиональное сообщество. Идейной платформой объединения всегда служили принципы Европейской хартии МСУ и интересы развития местного самоуправления как самостоятельного, сильного демократического института.

Одной из форм деятельности Клуба на протяжении 10 лет являлось издание ежегодных сборников научных и экспертных публикаций по наиболее актуальным проблемам развития местного самоуправления. Представленное на ваш суд издание также является юбилейным, десятым сборником1. ЕКЭ МСУ многие

1 Местное самоуправление в современной России. М.: ИСРМО «Малые города»; Владимир, 2007. 440 с.

Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности: сб. публикаций / под общ. ред. Э. Маркварта. М., 2007. 196 с.;

3

годы осуществлял активное международное сотрудничество (в первую очередь, с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и группой независимых экспертов при КМРВСЕ, а также с учеными и экспертами из различных европейских стран), проводил крупные международные конференции по различным аспектам местного самоуправления. Неудивительно, что некоторые публикации серии были приурочены или напрямую связаны с подобными мероприятиями.

В течение ряда лет Клуб активно взаимодействует с Пермским национальным исследовательским политехническим университетом и Германским фондом международного правового сотрудничества. Среди результатов такого взаимодействия – вышедшие в свет в серии «Современный город: власть управление, экономика» сборники Клуба 2014, 2015 годов, а также данное юбилейное издание.

15 лет Российской Конституции и развитие местного самоуправления: сб. статей/ подред. А.Е. Балобанова, Э. Маркварта, Е.С. Шугриной. М., 2008. 300 с.; Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом: сб. статей / под ред. А.В. Мадьяровой, Э. Маркварта, Н.М. Миронова,

Л.В. Шапиро. М., 2009. 380 с.;

Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции: сб. статей / под ред. Э. Маркварта, Е.С. Шугриной, М.А. Якутовой. М., 2011. 282 с.;

Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии: сб. статей / под ред. А.Е. Любарева, А.В. Мадьяровой,

Л.В. Шапиро. М., 2012. 240 с.;

Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества? // Сборник статей российско-германской конференции / под. ред. В.П. Мохова. Пермь: Изд-воПерм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2013. 100 с.;

Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт / под ред. Е.В. Гриценко, Э. Маркварта, В.П. Мохова. Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. 529 с.;

Проблемы реформирования местного самоуправления в России / под ред. Э. Маркварта, В.П. Мохова, П.В. Панова. Пермь, Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2015. 293 с.

4

СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Э. Маркварт

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ВЫЗОВЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

«Все проблемы, которые считаются сегодня слишком большими и потому неразрешимыми, когда-то казались слишком малыми, чтобы заниматься ими всерьез» профессор Дж.А. Френкель, бывший президент Центрального банка Израиля

Сделан обзор различных вызовов современности, наиболее существенно, по мнению автора, влияющих на институт местного самоуправления. Определяется предмет анализа, дается классификация вызовов, рассматриваются вызовы, связанные

сизменением человеческого капитала (депопуляция, старение, миграция, рост и дифференциация образовательного уровня),

стехническим и технологическим прогрессом (в частности,

сразвитием информационно-коммуникационных технологий),

сизменением внешней среды (экологии, с террористическими угрозами, глобальными изменениями в экономике). Демонстрируется возможное влияние тех или иных вызовов на институт и задачи местного самоуправления; активно используется зарубежный опыт. Автор заявляет о необходимости разработки и реализации комплексной концепции (стратегии) развития

местного самоуправления и государственной политики в данной сфере, учитывающих перечисленные и иные вызовы современности.

Ключевые слова: местное самоуправление, современные вызовы, современное общество, депопуляция, старение населения, миграция, информационно-коммуникационные технологии, развитие местного самоуправления

5

О понятии «вызова» в контексте задач местного самоуправления

Общество, общественная жизнь и общественное устройство непрерывно изменяются – даже в те периоды, когда нам, «живущим внутри», это кажется не слишком заметным. На определенных этапах такие изменения становятся гораздо более многочисленными, быстрыми и оттого гораздо более очевидными для всех. Власть во всех ее проявлениях и на всех уровнях может поразному относиться к этим изменениям – содействовать, противостоять, пытаться корректировать, игнорировать. Каждая из этих форм поведения, как правило, может иметь различные последствия и для общества, и для самой власти. Будут ли последствия носить позитивный или негативный характер, – конечно, зависит от самих этих изменений, позиции общества, позиции власти, своевременности и правильности предпринимаемых усилий и других факторов. Исторический опыт свидетельствует о том, что попытки игнорирования властными институтами происходящих в обществе изменений чаще всего имеют негативные последствия. Сказанное вполной (если даже не в большей) мере касается и органов местного самоуправления, для которых отслеживание и понимание происходящих в обществе изменений, правильная оценка самих изменений и их возможных последствий представляются чрезвычайно важными, поскольку нередко требуют от них конкретных действий, решений, организациивзаимодействияит.п.

Нынешний этап общественного развития характеризуется значительными и разнообразными изменениями и новыми тенденциями развития, которые, по нашему мнению, требуют серьезного внимания со стороны органов местного самоуправления (собственно, как и государства) и могут уже в краткосрочной перспективе в значительной мере влиять на развитие этого института, его функции и формы деятельности. Говоря о таких изменениях, мы будем использовать термин «вызовы». Данный термин по-разному толкуется специалистами различных областей зна-

6

ния1. Применительно к вопросам общественного развития более уместно использовать понятие «вызов» в контексте, используемом историками. Как справедливо отмечал А. Тойнби, в своем развитии человеческие сообщества постоянно дают ответы на разнообразные вызовы, движение истории определяется полнотой и интенсивностью «ответа» на «вызов». Вызов является некой исторической ситуацией, проблемой, конфликтом, преодолевая который цивилизация обретает свою идентичность, расширяет экологическую нишу, создает условия для дальнейшего развития. Конкретные проявления и формы вызова могут быть разнообразны. Таким образом, вызов – это некие обстоятельства, которые возникают при резком изменении условий жизни2. Социологи также определяют вызов как «состояние некоторой напряженности, возникающее внутри общества как системы и требующее разрешения. Его можно определить как противоречие между наличным состоянием общества как социокультурной

иидентификационной целостности, включающей определенные ценности, нормы, идеалы, стереотипы, и возникающей потребностью в глубоких социальных изменениях, проявляющейся в по-

вышении уровня неопределенности и нестабильности, угрожающего безопасности системы»3. Обратим внимание на то, что вызов – не любое простое (текущее) изменение, а изменение, которое ведет к появлению существенных отличий по сравнению с существовавшей ранее ситуацией. Именно в этом контексте данный термин будет использован в дальнейшем.

1В частности, данный термин наиболее часто используется в документах

иисследованиях, связанных с национальной безопасностью – см. к примеру:

А.Н. Михайленко, С.В. Груздов. Понятие угрозы и вызова национальной безо-

пасности // Обозреватель/Observer. 2011. № 2. С. 57–62.

2Тойнби А.Дж. Постижение истории. М.: Прогресс, 1991. (цит. по: Теория и методология исторической науки. Терминологический словарь / отв. ред. А.О. Чубарьян. М.: Аквилон, 2014. С. 64–66.

3Социология безопасности : учеб. пособие для студентов пед. вузов / авт.-сост. Е.А. Цыглакова. Балашов: Николаев, 2009. C. 15 URL: https:// refdb.ru/look/2576412.html.

7

Итак, развитие общества постоянно ставит определенные вызовы перед властью (к слову, и перед самим обществом тоже). Государство и местное самоуправление, в свою очередь, должны быть заинтересованы в своевременном и правильном распознавании этих вызовов и готовы к выработке адекватных ответов на них. Адекватность ответа определяется, в первую очередь, тем, насколько он служит интересам развития общества как сегодня, так и в будущем. Поскольку изменения в обществе носят динамический характер, к тому же они имеют существенные различия применительно к различным территориям и слоям (группам) лиц, то очевидно, что невозможно составить исчерпывающий перечень «вызовов современности». Тем не менее можно попробовать выделить наиболее явные и значимые с точки зрения задачи анализа вызовы и их возможное влияние на общественное и государственное устройство, функционирование сложившейся системы отношений в целом и публичного управления в частности. При этом мы постараемся сконцентрироваться на вызовах, имеющих существенное значение с точки зрения функционирования и развития института местного самоуправления, хотя, безусловно, ответы на многие из описанных ниже вызовов не могут быть даны только местным самоуправлением – важная роль в поиске соответствующих решений принадлежит государству. Немецкий Фонд Бертельсманна (Bertelsmann Stiftung) выделяет 4 так называемых мегатренда общественного развития, которые порождают большинство вызовов нашего времени: глобализация, цифровые технологии («дигитализация»), рост социального неравенства и демографические преобразования4. С данной позицией в целом можно согласиться.

Поскольку системное исследование вызовов современного общества с точки зрения их влияния на местное самоуправление до настоящего времени не было предметом пристального вни-

4 Bertelsmann Stiftung (Hrsg.). Eine demographische Reise durch Deutschland. Trends und Perspektiven. Gütersloh, 2014. С. 7 (зд. и далее – переводы автора).

8

мания российского научного и экспертного сообщества, возможности анализа экспертных позиций по данному вопросу довольно ограниченны. В то же время ряд вызовов сам по себе достаточно глубоко и разносторонне исследуется специалистами – социологами, психологами, экологами и др. Их мнения о природе, тенденциях и возможных экстерналиях соответствующих изменений представляются очень важными для формирования позиции местного самоуправления, в связи с чем в ходе анализа мы будем прибегать к наиболее распространенным и ярким умозаключениям таких экспертов. Нельзя не отметить также то обстоятельство, что в России в настоящее время отсутствует внятная стратегия (концепция) развития местного самоуправления, в то время как потребность в ней существует. Задачами стратегии, по нашему убеждению, и являются поиск ответов на разнообразные вызовы современности, определение базовых, устойчивых подходов к решению нынешних и будущих проблем и задач, адаптация института местного самоуправления к соответствующим вызовам и формирование условий для развития самого института.

Вызовы современного общества могут быть классифицированы по различным основаниям. С сущностной точки зрения подавляющее большинство вызовов, так или иначе влияющих на местное самоуправление в современном обществе, может быть разделено на три больших группы:

вызовы, связанныесизменениемчеловеческогокапитала,

вызовы, связанные с техническим (технологическим) прогрессом,

вызовы, связанные с изменением внешней среды. Подобное деление в какой-то мере носит условный харак-

тер, поскольку, к примеру, технический прогресс и его влияние на институты в немалой степени зависит от качества человеческого капитала и наоборот. Изменения окружающей среды, в свою очередь, в немалой степени связаны с техническим прогрессом, с одной стороны, и с человеческим капиталом – с дру-

9

гой. В то же время предлагаемое деление позволяет структурировать группы вызовов с точки зрения их сущностной природы и рассматривать конкретные вызовы более системно. Специфика развития российского общества и российских институтов, по нашему мнению, в ряде случаев делает необходимым деление вызовов на более общие, типичные для большинства развитых стран (в первую очередь, европейских), и специфические – свойственные именно России. В дальнейшем при рассмотрении отдельных вызовов мы будем обращать внимание на их общий или специфический характер.

Вызовы, связанные с изменением человеческого капитала

Депопуляция

Среди вызовов современности, связанных с человеческим капиталом, в первую очередь, на наш взгляд, необходимо выделить демографические изменения. Негативные тенденции в демографии, свойственные практически всем странам Европы, возникли несколько десятилетий назад. Однако именно сегодня европейские страны (и Россия здесь – не исключение, а страна, где большинство негативных тенденций выражены экстремально) всерьез столкнулись с первыми последствиями подобного развития. По оценкам специалистов, пик некоторых последствий (в частности, старения населения) Европа испытает на себе примерно через 25–30 лет. О каких же демографических изменениях идет речь?

В первую очередь – существенное, местами драматичное уменьшение численности населения (депопуляция) в европейских странах и особенно в России. Согласно данным ООН, только эти два региона в мире характеризуются устойчивым снижением численности населения. Так, к 2050 году численность населения Европы снизится по сравнению с 2007 годом на 8,3 % (до 542 млн чел.), а России – на 21,1 % (до 112 млн чел.). Все остальные регионы продемонстрируют устойчивый рост

10