книги / Местное самоуправление в современном обществе

но быстро и в самых различных направлениях. В частности, за последние 10–20 лет в мире появилось множество технологий ресурсосбережения. Так, например, реальностью становится строительство жилых и нежилых зданий, практически не требующих подключения к сетям теплоснабжения. Развитие технологий выработки и использования альтернативной тепловой энергии (солнца, ветра, земных глубин) в сочетании с новыми строительными конструкциями, обеспечивающими максимальное сохранение тепла, автономизация снабжения ведут к необходимости переосмысления традиционных подходов к планированию генерирующих мощностей и сетей теплоснабжения, освоению земельных участков под жилищное, промышленное и социальное строительство. Развитие альтернативной энергетики влияет и на организацию снабжения территорий электроэнергией. Многие современные комплексные технологические решения позволяют иначе подходить к решению задач в сфере удаления отходов. Этот перечень может быть продолжен. С нашей точки зрения, важно иметь в виду то значение, которое все эти и многие другие результаты технического (и технологического) прогресса имеют для муниципального управления. Они не только дают шанс оптимизировать, повысить эффективность предоставления муниципальных услуг, но и требуют осмысления того, какими должны стать города и другие населенные территории в средне- и долгосрочной перспективе и какие решения должны приниматься уже в настоящее время для того, чтобы обеспечить соответствующее развитие.

Вызовы, связанные с изменением внешней среды

В завершение кратко коснемся вызовов, связанных с изменением внешней среды в широком смысле. Здесь можно выделить впервую очередь серьезные изменения в экологии, масштабность ивсепроникающая сущность последствий которых не позволяют устраниться от поиска решений в этой сфере ни местному самоуправлению, ни государству, ни обществу в целом. Одна из ключе-

31

вых задач местного самоуправления – сделать территорию, среду обитания максимально комфортной, благоприятной для жителей – не может быть решена в отрыве от решения экологических проблем. Вызовы экологической ситуации требуют от местного самоуправления разноаспектных ответов и решений. Это и экологически продуманное удаление бытовых отходов, иэкологически обоснованное градорегулирование (в том числе зонирование, размещение производств), и экологический контроль, и снижение экологической нагрузки на атмосферный воздух, водные ресурсы внаселенных пунктах, и ряд других. Безусловно, масштаб экологических проблем в разных муниципалитетах различен, в более благополучных задача состоит в том, чтобы сохранить окружающую среду в нынешнем состоянии, не допустить ее существенного ухудшения, которое непременно скажется на здоровье жителей, комфортности среды обитания (и, соответственно, привлекательности территории). В местах с неблагополучной экологической обстановкой задачи гораздо сложнее имасштабнее, начиная от улучшения/восстановления экологии (там, где это возможно, к примеру, путем вывода объектов, мер по снижению загрязнения и выбросов, восстановления лесов ит.д.) и заканчивая масштабными проектами по переселению жителей (там, где это невозможно). Однако и небольшими, на первый взгляд, проектами пренебрегать не следует, ибо и они могут существенно повлиять на экологическую обстановку. Так, кпримеру, введение в муниципалитетах раздельного сбора и/или сортировки на ранних стадиях бытовых отходов и вторичное использование ценных фракций (которые, по оценкам специалистов, в среднем достигают 70 % объема бытовых отходов) в сочетании с использованием современных технологий уничтожения остатков могут существенно улучшить состояние окружающей среды на плотно населенных территориях и не допустить ее существенного ухудшения в местах такого уничтожения29. Можно спрогнозировать, что в средне- и долгосрочной пер-

29 См. также: Э. Маркварт. Баланс публичных и частных интересов // National Business. 2012. Июнь-июль. С. 40–42.

32

спективе экологическая обстановка станет одним из важнейших факторов оценки привлекательности того или иного муниципалитета для жителей, а следовательно, и для бизнеса, и для развития территориивцелом.

Среди других изменений внешней среды на нынешнем этапе нельзя не отметить рост проявлений терроризма, в значительной мере связанных с международными конфликтами в странах Ближнего и Среднего Востока, а также – применительно к России – сконфликтами в регионе Северного Кавказа. По нашему мнению, даннаяпроблеманоситсложный, комплексныйхарактеркаксточки зрения причин иусловий, способствовавших появлению и развитию ситуации, так и с точки зрения мер и механизмов ее преодоления. Безусловно, терроризм есть один из серьезных вызовов в современном обществе. Нам, однако, кажется, что ответы на этот вызов,

впервую очередь, должны давать государство и общество. Местное самоуправление ни по своей сущности, ни по своим задачам и возможностям (кадровым, техническим, организационным и т.д.) не

всостоянии, да и не должно разрабатывать и/или реализовывать собственную политику в этом вопросе. Вотдельных случаях (к примеру, внебольшихнаселенныхпунктах, гдепроживаниенеявляется

анонимным) органы местного самоуправления, конечно, могут идолжны принимать превентивные меры самого общего характера (информация, коммуникация, вовлечение). Однако они не носят явно выраженного «антитеррористического» характера и касаются организациивзаимодействияместнойвластиижителейвцелом.

Другой вызов, довольно значимый для России как страны, чья экономика очень сильно зависит от экспорта сырья, связан стенденциями на рынке энергоносителей. Резкое снижение цен на энергоносители, которое вопреки предположениям российской политики, оказалось довольно затяжным трендом, развитие альтернативных источников энергии, энергосбережение, появление новых игроков на рынке энергоносителей в совокупности привели к тому, что Россия не может дольше существовать (итем более развиваться) за счет продажи сырья, как это продолжалось в пери-

33

од с конца 90-х годов прошлого столетия до недавнего прошлого. Несмотря на кажущееся (на первый взгляд) отсутствие прямой связи данного вызова с задачами и деятельностью местного самоуправления, нам кажется, что она существует. Так, следствиями данного вызова является высокий риск «угасания» «нефтяных

игазовых» городов и поселков, а следовательно, необходимость скорейшей диверсификации, переориентирования, изменения стратегий этих территорий. С другой стороны, резкое уменьшение доходов в федеральном и региональных бюджетах (очень сильно зависящихотнефтянойигазовойконъюнктуры), безусловно, ведет к резкому сокращению межбюджетных трансфертов муниципалитетам, атакже к сокращению социальных расходов. Следователь-

но, умуниципалитетов, с одной стороны, будет меньше возможностей решать возложенные на них законом задачи30, с другой – усиливающееся недовольство жителей уменьшением социальных гарантий, снижением социальных выплат и т.п. как обычно будет отражаться в первую очередь на положении местных властей (независимо от того, что ответственность за сложившуюся ситуацию лежит не на них). В то же время данный вызов дает очередной шанс для реструктуризации экономики, уходу от пресловутой нефтяной зависимости. Будет ли реализован этот шанс, зависит, безусловно, не только от местного самоуправления. Однако непринятие мер к изменению ситуации будет негативно проявляться, в первую очередь, наместномуровне– там, гдеживутлюди.

Эти и некоторые иные изменения внешней среды, равно как

идругие перечисленные выше вызовы должны осознаваться, оцениваться и учитываться как при формировании общей концепции (стратегии) развития местного самоуправления и государственной политики в сфере местного самоуправления, так и при разработке и реализации муниципалитетами собственных страте-

30 Поскольку количество так называемых «бездотационных» муниципальных образований в России крайне мало (2–3 % от общего числа), то речь идет о подавляющей части муниципалитетов, зависящих от государственных дотаций и субсидий.

34

гий, программ, проектов, направленных на развитие местных сообществ и территорий. Стратегический подход в муниципальном управлении, развитии государства и общества требует постоянного отслеживания и своевременного реагирования на вызовы, которые диктует современное, развивающееся общество. Своевременность в данном случае предполагает «игру на опережение». Если институт местного самоуправления в России хочет не только пережить нынешние, весьма нелегкие для него времена, быть востребованным для решения текущих задач, но и развиваться, быть нужным и полезным обществу и завтра, ему следует давать адекватные (взвешенные, обоснованные, учитывающие интересы жителей и тенденции развития) ответы на эти вызовы.

E. Markwart

LOCAL GOVERNMENT AND THE CHALLENGES

OF MODERN SOCIETY

This article provides an overview of the various challenges of modernity, most significantly, in the author's opinion, affect the institution of local self-government. Determines the subject of the analysis, the classification of challenges, examines the challenges associated with changes in human capital (depopulation, ageing, migration, growth and differentiation of the educational level), with technical and technological progress (in particular, the development of information and communication technologies), changes in external environment (ecology, terrorist threats, global changes in the economy). Demonstrates the potential impact of certain challenges for the Institute and the tasks of the local government; actively used foreign experience. The author expresses the need for the development and implementation of a complex concept (strategy) of development of local self-government and state policy in this sphere taking into account these and other challenges.

Key words: local government, current challenges, modern society, depopulation, population ageing, migration, information and communication technologies, the development of local government.

35

А.Н. Швецов

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ИСТОРИЧЕСКОЙ КОЛЕЕ РЕФОРМ И КОНТРРЕФОРМ

Дается обобщающая оценка ходу и результатам становления местного самоуправления в постсоветской России. Показано, что этот идущий на протяженииуже более 25 лет процесс характеризуется непрерывными преобразованиями, которые проходят по схеме «реформа – контрреформа». Доказывается, что феномен таких по- ступательно-возвратных пульсаций является отнюдь не признаком современного периода, его корни автор обнаруживает еще в эпоху земскойигородскойреформXIX века. Именновтовремяначалось и продолжается до настоящего времени соперничество между об- щественно-хозяйственной и государственной теориями местного самоуправления. Современное действие механизма «реформа – контрреформа» иллюстрируется примером преобразований территориальнойорганизацииместногосамоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, реформа, контрреформа.

Десятки тысяч (в настоящее время чуть меньше 23 тысяч) самоуправляемых муниципальных образований являются, вы-

ражаясь метафорично, фундаментом пространственной орга-

низации российского общества и системы управления страной. И беда, если этот фундамент не только не оберегается как залог долговременной устойчивости всей огромной государственной конструкции, но, напротив, претерпевает непрерывные и существенные переделки, от которых испытывает деформации не только само это основание, но подвергается рискам и все покоящееся на нем многоуровневое и массивное сооружение. Разумеется, чтобы оставить фундамент в покое, надо быть уверенным в том, что он грамотно спроектирован, правильно сооружен и аккуратно эксплуатируется. Конечно, не исключено и вполне допустимо, что и в таком почти идеальном случае, время от времени в силу разных причин, могут потребоваться и текущее подновление, и серьезный ремонт или даже существенная ре-

36

конструкция фундамента. Но когда подобные работы являются не редкими и вынужденными исключениями, вызванными объективными серьезными и хорошо осознанными причинами, а затеваются без малейших раздумий, идут сплошным потоком, выполняются на скорую руку и с неудовлетворительным качеством, словом, становятся прихотливо мотивированным и рутинным безответственным делом, то это уже серьезный непоря-

док, угроза национальной безопасности.

В таком случае или изначальный проект был плохо продуман, или его воплощение оказалось непрофессиональным, или же созданная опорная конструкция эксплуатируется с грубыми нарушениями. Нельзя, конечно, исключить и ситуацию, когда многочисленные переделки выполняются ради них самих, так сказать, для симуляции политической активности и «освоения средств». Как бы то ни было, именно такие неудобные вопросы порождает анализ хода и результатов становления местного самоуправления в постсоветской России. Четверть века этой истории отмечены нескончаемой чередой многочисленных, разнообразных, но далеко не всегда вынужденных, последовательных и результативных (направленных во благо обществу и государству) преобразований.

Перманентные преобразования: основные вехи

Несмотря на непрерывность процесса муниципальных нововведений он тем не менее поддается этапизации. Отчетливо выделяются три прокатившихся по стране крупных волны – «девятых вала» – муниципального реформирования. Первая волна нововведений прошла на рубежах перехода от советского к постсоветскому периоду развития страны в 1990–1992 годах, когда появились первые основополагающие законы о местном самоуправлении. Вмарте 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», узаконивший само понятие «местное самоуправление». Местныеорганы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и са-

37

моорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. В июле 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», заменивший систему исполкомов Советов с их коллегиальной ответственностью главами местных администраций, действовавших на принципах единоначалия, и определивший компетенции местных Советов и местных администраций по их типам (поселковых и сельских; районных; городских). Воктябре 1992 года указанный закон РСФСР был переименован вЗакон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РоссийскойФедерации». Окончательнозаконодательноеустановление местного самоуправления уже собственно в современной России произошло в апреле 1992 года, когда в Конституцию РФ были внесены изменения, провозгласившие местные советы органами местного самоуправления.

Вторая волна муниципального реформирования началась в1993 году с признания вновь принятой Конституцией РФ местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя российского государства. Новая муниципальная конфигурация страны начала формироваться с принятием в августе 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в сентябре 1997 года – Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В1995 и 1999 годах были приняты две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления. Была создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, на базе которых в 1998 году был образован Конгресс муниципальных образований РФ, деятельность которого была поддержана Указом Президента РФ. При Президенте РФ был создан Совет по местному самоуправлению. Аналогичные советы были созданы при Правительстве РФ и при председателе Государственной думы. Принципиальное значение имела ратификация в марте 1998 года основополагающего документа международного права – Европейской хартии местного самоуправления. В мае 1998 года Совет по местному самоуправле-

38

нию при Президенте РФ принял решение о разработке концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации, а в октябре 1999 года Указом Президента РФ были утверждены «Основные положения государственной политики в области развитияместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации».

Третья волна полномасштабных преобразований в сфере местного самоуправления пришлась на начало 2000-х годов. Особенность этого этапа состояла в том, что он был, по сути, предопределен принятой Правительством РФ в августе 2001 года «Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года», которая предусматривала для местного самоуправления возможность законодательного регулирования особенностей муниципальных образований разных видов, определения для них минимального круга предметов ведения и полномочий, уточнения перечня вопросов местного значения. Под определяющим концептуальным влиянием именно этого подзаконного акта в октябре 2003 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этими решениями были запущены процессы масштабной и тотальной территориальной реорганизации местного самоуправления и разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. В системе финансового обеспечения местного самоуправления усилилась роль поддержки муниципальных образований со стороны государства за счет федеральных целевых программиприоритетныхнациональныхпроектов. Возросло значение представительной ветви местной власти, увеличилось количество депутатов в представительных органах, усилилась партийная составляющаявихдеятельности.

Но на этом «шторм» муниципального реформирования не собирается утихать, и в настоящее время, похоже, начинает набирать силу очередной «девятый вал». Его предвестниками, в частности, стали принятые в мае 2014 года законодательные поправки, предусматривающие отмену прямых выборов мэров и перевод крупных городов на двухуровневую систему с районным делением, в которой горсовет формируется внутригород-

39

скими районными муниципалитетами, а мэр избирается из числа депутатов. Все активнее обсуждается вопрос о радикальной муниципальной реформе и о необходимости принятия нового федерального закона о местном самоуправлении1.

Ну а между описанными «валами» кардинальных преобразований несть числа волнам изменений помельче, вызванных многочисленными законодательными поправками, президентскими указами и правительственными постановлениями, а также деяниями органов власти субъектов РФ. И нескончаемость таких воздействий – это еще полбеды, хуже их содержательная противоречивость и непоследовательность. Муниципалитеты то разукрупняют, то объединяют, то передают им дополнительные права, то забирают, то расширяют их налоговые полномочия, тосужают, то вводят выборность местных глав, то упраздняют ит.п. И каждый раз, едва принимается пакет одних нововведений, как начинаются разговоры о необходимости разработки новой концепции, стратегии или программы продолжения реформ, не очень беспокоясь выяснением, почему же предыдущие решения оказались неудачными и зачем надо вдруг затевать разработку новой доктрины развития местного самоуправления? Каковы побудительные мотивы (причины) ее разработки? Что произошло непредвиденного, какие проблемы обострились сверх допустимой меры, какие обозначились исключительные новые вызовы, какие выявились дополнительные небывалые возможности для активизации и корректировки реформационных действий? И почему со всем этим нельзя справиться в русле декларированной ранее и не один год осуществляемой с тем или иным успехом государственной политики и требуется в очередной раз принципиально менять курс действий. Ведь многие из вполне справедливых критических выводов и предложений вовсе не должны быть предметом нового курса, а связаны снеобходимостью и достаточностью простого выполнения действующего законодательства и активизации прокурорских усилий по

1 Бухвальд Е. Реформа реформы или Тришкин кафтан? // Федерализм. 2014. № 2. С. 63–74.

40