Значение планирования

Важным правилом правотворческой юридической техники является планирование правотворческой работы, поскольку она имеет целенаправленный характер. Планы в подготовке и принятии нормативных актов помогают построить правотворческую деятельность наиболее рационально, избежать поспешности, несогласованности, дублирования.

Значимость планирования заставила некоторых ученых прийти к мнению, что оно является самостоятельной и необходимой стадией законодательной работы.

Планировать правотворческую работу можно на разный срок.

Научным сообществом выработаны определенные требования к указанным прогнозам:

1) должны быть исследованы возможные варианты развития прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо отдельного закона) с целью определения наиболее оптимального решения;

2) должен быть сделан опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;

3) необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и неред-

ко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза;

4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;

5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного мнения;

6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.

Основными задачами прогнозирования в правотворчестве являются^[2]:

(а) получение научной прогностической информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития законодательства;

(б) определение первоочередных и наиболее актуальных проблем, требующих своего правового разрешения со стороны органов уполномоченных органов власти;

(в) выявление общественных потребностей и общественных отношений, подлежащих в будущем правовому регулированию;

(г) определение наиболее перспективных и прогрессивных форм и методов правового регулирования;

(д) определение наиболее целесообразной первоочередности подготовки проектов законов и иных нормативных правовых актов;

(е) использование в правотворчестве специальных прогнозов в сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах.

Субъектами прогнозирования в правотворчестве могут выступать:

• органы государственной власти и местного самоуправления;

• научно-исследовательские организации;

• образовательные учреждения и их научные подразделения;

• структурные подразделения органов государственной власти и местного самоуправления;

• иные организации и общественные объединения;

• специально сформированные для составления прогноза группы. Следует отметить, что состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в за

висимости от поставленной задачи и предмета прогнозного исследования. Так, например, прогнозирование развития отрасли законодательства потребует привлечения не только юристов, владеющих спецификой правового регулирования объекта отрасли, но и специалистов, способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические последствия.

Объектами прогнозирования в правотворчестве являются:

• общие закономерности развития системы законодательства;

• тенденции развития отдельных отраслей (блоков) законодательства;

• тенденции развития отдельных правовых институтов;

• тенденции и перспективы действия отдельных нормативных правовых актов или отдельных правовых норм.

Методологию прогнозирования в правотворчестве составляет совокупность научных методов, которые используются субъектами прогнозирования в процессе исследования правовой действительности и определения состояния и перспектив развития законодательства (его отдельных отраслей, институтов) и эффективности его применения. К ним относятся:

1) фактографические методы, для которых характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте прогнозирования, информации об его прошлом развитии. Данная группа методов может быть реализована в такой последовательности:

(а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте прогнозирования;

(б) установление источников информации, содержащих в себе данные об объекте прогнозирования (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике (отчеты и иные данные органов государственной власти и местного самоуправления, электронные справочные правовые системы, материалы средств массовой информации, статистическая информация и др.);

(в) анализ и оценка полученной информации об объекте прогнозирования в соответствии с прогностической целью;

2) статистический метод, который определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте прогнозирования по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей характеристик с целью получения прогнозных моделей;

3) метод экстраполяции, который характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его будущее состояние;

4) метод сравнительного правоведения, который используется для определения динамики регулирования общественных отношений на национальном уровне с учетом общемировой практики или практики отдельных зарубежных государств (групп государств) в том случае, если предмет прогнозирования имеет там развитое правовое регулирование;

5) методы математического моделирования (построение математической модели развития объекта прогнозирования на основе выявленных математических и фактических данных);

6) метод экспертных оценок, применение которого основано на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения их мнения. Существуют различные виды метода экспертных оценок: метод мозговой атаки, метод Дельфи и др.^[3] К способам выявления мнений экспертов относятся: интервью, анкетирование, экспертные заключения.

Этапы прогнозирования в правотворчестве

Прогноз в правотворчестве, как и любой иной прогноз, состоит из двух частей:

• поисковой, представляющей собой заключение о состоянии и степени эффективности исследуемого законодательства (отраслей, институтов, норм);

• нормативной, содержащей конкретные рекомендации о путях и способах совершенствования и повышения эффективности исследуемого законодательства (отраслей, институтов, норм).

Перспективное планирование

Планирование на длительный срок (более года) не предполагает проработку всех конкретных пунктов (название нормативных актов, разработчиков и т.п.), а имеет примерный характер (например, разработать и принять законы, упорядочивающие миграционную политику). Одним словом, в перспективных планах указываются лишь направления правотворческой работы.

Такие планы не имеют обязательного характера и, возможно, поэтому часто нарушаются. Этот вид планирования еще называют программным, а такие планы — программами.

Среднесрочное планирование

Среднесрочное планирование подразумевает определение правотворческой работы на год и менее. Здесь уже можно не только назвать направления этой работы, но и определить конкретные нормативные акты, готовящиеся к принятию. Чтобы план не стал блефом, уместно указать и ответственных (лиц, структурные подразделения правотворческого органа) за выполнение тех или иных пунктов плана проектных работ.

С выполнением среднесрочных планов также встречаются трудности как объективного, так и субъективного порядка. Если обстановка в стране резко изменилась и в связи с этим срочно требуется нормативное урегулирование того или иного вопроса, такая ситуация скорее будет носить объективный характер. Так, практически сразу после погрома, устроенного в Москве в 2002 г. футбольными болельщиками в связи с проигрышем российской команды, был принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Однако депутаты Государственной Думы иногда втягиваются в ненужные дебаты и тем самым срывают график работы, что автоматически нарушает и план работы палаты. Это уже будет считаться причиной субъективного характера.