Расходы!

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы и их классификация определены в нормах БК РФ (ст. 21).

Осуществление бюджетных расходов возложено на главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 6, 21 БК РФ). Главный распорядитель бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств находятся в определенном соподчинении.

Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Это новый термин, введенный в БК РФ (ст. 6, 65) Федеральным законом от 20 августа 2004 г. No 120-ФЗ и впоследствии уточненный. Расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, определяются как бюджетные обязательства на определенный финансовый год (ст. 6 БК РФ).

При распределении расходов между бюджетами действуют следующие принципы:

1) соответствие состава расходов предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ или органов местного самоуправления (по принадлежности);

2) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

3) учет значения и роли определенных учреждений или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на развитие общества;

4) принцип самостоятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Определяя состав расходов бюджетной системы, БК РФ устанавливает юридические основания возникновения расходных обязательств Российской Федерации (ст. 84), субъектов РФ (ст. 85) и муниципальных образований (ст. 86).

В рамках бюджетов создаются различные фонды.

Бюджетными (внутрибюджетными) фондами являются упоминавшиеся выше фонды финансовой поддержки, фонды компенсаций, фонды софинансирования, образуемые в составе бюджетов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

• Кроме того, в расходной части бюджетов всех уровней предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти Российской Федерации и местных администраций (ст. 81 БК РФ). При этом запрещено создавать резервные фонды органов законодательной (представительной) власти и депутатов. Средства названных фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Определяются предельные размеры этих фондов.

• В федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период создается Резервный фонд Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов этого бюджета (ст. 82 БК РФ). Его средства направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента РФ. Использование бюджетных ассигнований Фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается.

• Особое место в федеральном бюджете принадлежит фондам, которые обобщенно и условно можно назвать запасными. Такой характеристике ранее соответствовал Стабилизационный фонд, а в настоящее время Фонд национального благосостояния и Резервный фонд.

• Помимо названных фондов, входящих в состав бюджетов, средства федерального бюджета используются для формирования Инвестиционного фонда РФ. Фонд осуществляет государственную поддержку реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и организуемых на условиях государственно-частного партнерства. Отбор этих проектов производился в установленном порядке.

Обязательства:

Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права, средства из соответствующих бюджетов <1>.

Исходя из определения, расходные обязательства не могут не соответствовать публичным целям и задачам, так как непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений или государственных контрактов.

Представляется очевидным, что сумма расходных обязательств, действующих в очередном финансовом году, должна соответствовать годовым расходам бюджета. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации обозначающем направления бюджетных ассигнований. В этой связи нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публично-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (как правило, финансовые органы). Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта бюджета публично-правового образования, служат основой формирования государственного (муниципального) задания.

Среди расходных обязательств законодателем выделена группа публичных обязательств, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

В отличие от обычных расходных обязательств, публичные расходные обязательства возникают исключительно из нормативных правовых актов.

Среди публичных расходных обязательств выделены публичные нормативные обязательства, которые представляют собой публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Из определения видно, что публичные нормативные обязательства отличаются от публичных расходных обязательств исключительно тем, что могут возникать только в отношении физических лиц.

Расходное обязательство, включенное в очередной бюджет, трансформируется в бюджетное обязательство и подлежит оплате в определенном законом (актом) о бюджете размере.

Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние - несколько лет (например, многолетний государственный контракт), а постоянные - до отмены нормативного правового акта, их установившего.

Бюджетное обязательство должно при исполнении бюджета погашать соответствующее ему денежное обязательств.

Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств, в силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или в соответствии с законом, иным правовым актом.

Публичное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство - обязанность публично-правового образования, а денежное обязательство - обязанность получателя бюджетных средств. Иначе говоря, для того, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть обязательство у получателя бюджетных средств.

Из сравнения денежных обязательств по гражданскому праву и по бюджетному праву вытекает, что получатель бюджетных средств обязывается по денежному обязательству не принадлежащим ему имуществом, а средствами бюджета. Кроме того, в гражданском праве обязательства не возникают непосредственно из закона и иного нормативного правового акта, в отличие от публичных обязательств бюджетного права.

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву, в отличие от гражданско-правовых обязательств, не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать расширительно как компетенцию, т. е. совокупность предмета ведения, прав и обязанностей государственных и муниципальных территориальных образований в лице соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, или полномочия. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей состава субъектов бюджетного права — вхождение в него государственных и муниципальных территориальных образований. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность.

Бюджетные полномочия публично-правовых образований определяют именно их бюджетно-правовой статус как субъекта бюджетного права. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет, реализуемое в правах на зачисление в свой бюджет определенных видов бюджетных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не тем или иным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных полномочий материального и процессуального содержания, распределенных между различными органам государственной власти и местного самоуправления. Посредством деятельности этих органов и реализуется право государства и его территориальных подразделений на самостоятельный бюджет и регулирование бюджетных отношений.

Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это принадлежащие им в области бюджета полномочия (права) по формированию и исполнению собственного бюджета, а также регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах, осуществляемые соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Так, к бюджетным полномочиям Российской Федерации, касающимся бюджетной системы РФ в целом, отнесены следующие:

• установление общих принципов и основ организации и функционирования бюджетной системы, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

• определение порядка установления расходных обязательств в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях;

• определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

• установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения и другие полномочия.

БЮДЖЕТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Роль бюджетных полномочий Российской Федерации состоит в обеспечении формирования финансовой базы, без которой невозможно реальное осуществление государственного суверенитета Российской Федерации и деятельности по предметам ее ведения. В результате осуществления бюджетных полномочий федеральными органами власти формируется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства при выполнении им своих внутренних и внешних задач.

Посредством бюджетных полномочий Российской Федерации проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и, в конечном счете, — единая социально-экономическая политика.

Следует отметить, что в компетенцию Российской Федерации входит разграничение (распределение) бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. При этом часть доходных источников Российская Федерация оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация закрепляет за бюджетами субъектов РФ или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на доходы физических лиц).

К полномочиям Российской Федерации относится также:

а) определение компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению и введению в действие на подведомственной им территории налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размеров;

б) установление основ направления расходов бюджетов бюджетной системы в целом; порядок установления расходных обязательств публично-правовых образований, а также определение порядка установления и исполнения расходных обязательств РФ, исходя из задач и функций государства в целом, и разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее территориальными подразделениями.

в) регулирование соотношения доходов и расходов (сбалансированность) бюджетов субъектов РФ путем передачи в них отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения дотаций, субвенций; оказание финансовой поддержки из федерального бюджета в других формах;

г) создание в федеральном бюджете резервных и других фондов, которые могут быть использованы для финансовой поддержки субъектов РФ;

д) контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями средств, выделенных им из федерального бюджета, и другие полномочия.

Бюджетные полномочия субъектов РФ

В БК РФ комплексно определены виды доходов, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов РФ: перечень налоговых доходов (ст. 56 БК РФ) и неналоговых доходов (57 БК РФ), а также основания возникновения расходных обязательств субъектов РФ (ст. 85). Расходные обязательства субъектов РФ возникают в результате принятия правовых актов субъектов РФ, а также заключения субъектом РФ договоров (соглашений) по его предметам ведения при осуществлении полномочий совместного ведения; при осуществлении органами власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации и другим основаниям.