18. Понятие бюджетного устройства. Правовые принципы бюджетного устройства Российской Федерации (самостоятельность бюджетов и единство бюджетной системы).

Бюджетное устройство – это организация бюджетной системы, что предполагает структурное построение ее элементов, их взаимосвязь. Оно определяется федеративным устройством государства, наличием местного самоуправления. Бюджетное устройство обусловливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает такое взаимодействие элементов бюджетной системы, которое обеспечивает ее целостность, единство и обособленность существования каждого бюджета.

Необходимо отметить, что бюджетное устройство определяется устройством государства. Если государство федеративное, то бюджетная система трехуровневая, а если государство унитарное, то двухуровневая бюджетная система.

Принципы бюджетной системы

Принцип (лат. principium — основа, первоначало) — основоположение, исходная, руководящая идея, основное правило по- ведения, деятельности.

Принципы бюджетной системы РФ (закреплены в ст. 28 БК РФ):

— единство бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение доходов и расходов и источников финан- сирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

— самостоятельность бюджетов;

— равенство бюджетных прав субъектов Российской Феде- рации, муниципальных образований;

— полнота отражения доходов, расходов и источников фи- нансирования дефицитов бюджетов;

— сбалансированность бюджета;

— эффективность использования бюджетных средств; — общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; — прозрачность (открытость);

— достоверность бюджетов;

— адресность и целевой характер бюджетных средств; — подведомственность расходов бюджетов;

— единство кассы.

Содержание принципов:

Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

Бюджетный федерализм — многоуровневая бюджетная система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под бюджетным федерализмом обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанной на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах, положениях.

Бюджетный федерализм предполагает:

— самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации;

— законодательное закрепление расходных функций бюджетов различных уровней;

— разграничение доходных источников бюджетов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— закрепление за субъектами РФ, в том числе за органами местного самоуправления, ответственности в отношении собственных бюджетных расходов;

— бюджетное выравнивание субъектов Федерации путем предоставления финансовой помощи регионам.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1) означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ) состоит в том, что все доходы и расходы должны быть отражены в бюджетах. Полнота охвата всех доходов и расходов заключается в том, что правительство не должно иметь доходы и расходы, не предусмотренные бюджетом. Таким образом, в бюджете должны быть обязательно отражены все доходы и расходы, иные обязательные поступления, предусмотренные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации в обязательном порядке и в полном объеме. Данный принцип предусматривает включение доходов по источникам, а расходов по направлениям использования средств.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Данный принцип заключается в том, что расходы бюджета должны соответствовать доходам, только тогда правительство может должным образом обеспечивать финансирование расходов бюджета. Сбалансированность бюджета должна быть необходимым условием утверждения бюджета.

Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Данный принцип основывается на соблюдении режима эффективности и экономии как на стадии составления проекта бюджета, так и на стадии исполнения бюджета. Нам думается, что имеет значение введение полномасштабного анализа статей расходов и доходов бюджета, средств бюджетополучателей, с тем чтобы в дальнейшем использовать выявленные недо- статки и разрабатывать предложения по совершенствованию результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации означает следующее:

— во-первых, обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту пред- ставления информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государ- ственной власти, органов местного самоуправления;

— во-вторых, обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и при- нятия решений по проектам бюджетов, в том числе и вопросам, вызывающим разногласия, либо внутри представительного органа государственной власти, либо между представительным и испол- нительным органами государственной власти;

— в-третьих, стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ.

Принцип прозрачности (открытости) находит свое отра- жение не только на стадиях исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, но и на стадии рассмотрения и утверждении проекта бюджета.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета, т. е. бюджет должен быть достоверным и реальным.

Реальность запланированных расходов и доходов состоит в том, что бюджетная система предусматривает в процессе составления бюджетов всех уровней аккумулирование всех источников и размеров бюджетных доходов, источников накопления внутрихозяйственных резервов, установление размеров средств на развитие экономических и социальных процессов на территории Российской Федерации. Данный принцип должен отражать в бюджете действительное положение расходов и доходов.

Если рассматривать реальность в теоретическом аспекте, то она охватывает сочетание потребностей государства с возможностями их удовлетворения. С практической точки зрения реальность выступает как действенность бюджетных операций при разумном использовании имеющихся средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

(ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что

получатель бюджетных средств вправе получать бюджетные ас- сигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Однако ранее складывалась на прак- тике такая ситуация, когда бюджетополучатель был вынужден работать с несколькими органами исполнительной власти, что затрудняло систему управления общественными финансами от планирования до формирования отчетности.

Принцип единства кассы был ранее закреплен в ст. 216 БК РФ как принцип стадии исполнения бюджета. С 1 января 2008 г. он рассматривается законодателем как принцип современной бюд- жетной системы Российской Федерации и означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых вы- плат с единого счета соответствующего бюджета.

19. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это их право на собственный бюджет, права и обязанности в области бюджета, осуществляемые соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Содержание бюджетных полномочий (компетенции) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований составляют их права и обязанности:

— формировать собственный бюджет;

— использовать средства собственного бюджета для осуществления задач и функций соответствующего государственного и муниципального уровня;

— самостоятельно определять направления расходов собственных бюджетов соответственно своим предметам ведения;

— распределять собственные бюджетные доходы между бюджетами данной территории;

— формировать и использовать в рамках собственного бюджета резервные и другие фонды;

— объединять средства своего бюджета со средствами других бюджетов и иными финансовыми ресурсами;

— привлекать в бюджеты заемные средства;

— оказывать финансовую поддержку нижестоящим бюджетам;

— получать компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений вышестоящих органов государственной власти после утверждения бюджета или связи с передачей полномочий органов вышестоящего уровня на нижестоящий уровень;

— самостоятельно распоряжаться дополнительно выявленными или сэкономленными средствами;

— осуществлять правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета и в установленных пределах — межбюджетных отношений;

— защищать свои права в судебном порядке.

Бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на каждом уровне бюджетной системы осуществляется не изолированно друг от друга, а в тесном взаимодействии. Характер такой связи определяется федеративным устройством государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные правоотношения с учетом интересов центра, особенностей и традиций каждого субъекта и муниципального образования.

Разграничение бюджетных компетенций между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями основано на принципах федерализма и местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ и российском законодательстве.

20. Особенности бюджетной политики в федеративном государстве. Межбюджетные отношения и межбюджетное регулирование. Распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты.

Бюджетный федерализм — многоуровневая система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

Принципы бюджетного федерализма:

— самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации;

— законодательное закрепление расходных функций бюджетов различных уровней;

— разграничение доходных источников бюджетов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— закрепление за субъектами РФ, в том числе за органами местного самоуправления, ответственности путем предоставления финансовой помощи регионам.

Основными принципами бюджетного федерализма, закрепленными в Бюджетном кодексе РФ, являются принцип единства бюджетной системы (ст. 29), равенства бюджетных прав как субъектов РФ, так и муниципальных образований (ст. 28, 31.1), а также самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в правах и обязанностях осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне, обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств (ст. 31).

Межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Распределение доходов и расходов

Одним из принципов межбюджетных отношений в соответствии со ст. 129 Бюджетного кодекса РФ является разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

При этом разграничение доходов, как следует из содержания принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, сформулированного в ст. 30 Бюджетного кодекса РФ, означает законодательное закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами разного уровня. Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса РФ виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации, являются собственными доходами этих бюджетов. Следовательно, разграничение доходов между бюджетами представляет собой закрепление их в качестве собственных, являющихся основой самостоятельности любого бюджета.

В соответствии с п. 2 ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относятся:

- налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации; неналоговые доходы, указанные во втором -пятом абзацах п. 4 ст. 41 Кодекса, иные неналоговые доходы; безвозмездные перечисления.

При этом второй - пятый абзацы п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ определяют следующий состав собственных неналоговых доходов:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов. Следует отметить, что включение п. 2 ст. 47 (путем ссылки на пятый абзац п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ) финансовой помощи (за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов) в состав собственных неналоговых доходов бюджетов противоречит п. 3 ст. 47 Бюджетного кодекса РФ, в котором прописано, что финансовая помощь (независимо от формы ее предоставления) не является собственным доходом соответствующего бюджета. Это позволяет сделать вывод о том, что в Бюджетном кодексе РФ нет четкого определения состава собственных доходов бюджетов. Для устранения данного противоречия, на наш взгляд, следует из п. 2 ст. 47, определяющего состав собственных доходов бюджетов, исключить ссылку на пятый абзац п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ.

В состав неналоговых доходов в соответствии с п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ в настоящее время не входят доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. До внесения поправок в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 05.08.2000 № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» указанные доходы входили в перечень неналоговых доходов, установленных п. 4 ст. 41 Кодекса. Этим же Федеральным законом поступления от продажи имущества, находящегося государственной или муниципальной собственности, были включены в ст. 94, 95 и 96 Бюджетного кодекса РФ в качестве источников финансирования дефицитов бюджетов соответствующих уровней. Но при этом ст. 43 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, осталась без изменений. Таким образом, в соответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса РФ доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, с одной стороны, включены в состав неналоговых доходов. Это подтверждается также ст. 51, 57, 62 Бюджетного кодекса РФ, в которых отмечено, что неналоговые доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов формируются в соответствии со ст. 41 - 46 Кодекса, то есть в том числе и в соответствии со ст. 43, следовательно, прописанные в данной статье доходы являются неналоговыми. С другой стороны, поступления от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, отнесены к источникам финансирования дефицитов бюджетов согласно ст. 94, 95 и 96 Бюджетного кодекса РФ. Причем из содержания перечисленных статей Кодекса неясно, в каких случаях средства от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся к неналоговым доходам, а в каких -поступления от продажи такого имущества при-

влекаются в качестве источников финансирования дефицитов бюджетов.

Межбюджетные трансферты – это средства одного бюджета, перечисляемые другому бюджету (гл. 16 «Межбюджетные трансферты» БК РФ):

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Но собственных источников доходов большинству субъектов Федерации недостаточно. В связи с этим в рамках межбюджетных отношений устанавливается порядок и формы предоставляемых из одних бюджетов в другие межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты осуществляются через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

Существующие в настоящее время в России межбюджетные трансферты можно разделить на следующие группы:

▪ нецелевые (блочные) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

▪ целевые трансферты;

▪ компенсационные выплаты.

Бюджетным кодексом РФ определены следующие формы межбюджетных трансфертов:

▪ Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юр.лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

▪ Дотация — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации осуществляются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Предоставляются они при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах;

▪ Субвенция — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы.

Субвенция – это вид денежного пособия местным органам власти со стороны государства, которое выдается на определённый срок на конкретные цели. Субвенция подлежат возврату в случае выявления фактов нецелевого использования денежных средств или использования денежного пособия не в установленные ранее сроки.

Субсидия – межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях софинансирования расходных обязательств нижестоящего бюджета;

субсидию отличает то, что:

• субсидии выделяются на строго определенные цели (денежные средства, выделенные на определенную цель, не могут быть потрачены ни на что другое);

• денежные средства предоставляются безвозмездно (то есть выдача субсидий не предусматривает возврата денежных средств или процентов за пользование субсидией. Возврат требуется только в том случае, если деньги были потрачены не на выделяемые нужды;

• субсидия является софинансирующим инструментом (т. е. не полностью «закрывает» ту или иную финансовую «дыру», а выступает в качестве дополнительного финансирования).

• выплаты могут производиться не только из государственного бюджета, но и из бюджета регионов.

1 Приказ ФНС России от 27.12.2012 N ММВ-7-1/1005@ "Об осуществлении бюджетных полномочий главного администратора доходов федерального бюджета Федеральной налоговой службой, администраторов доходов федерального бюджета территориальными органами Федеральной налоговой службы"