Глава 15. Некоторые скромные предложения: конец двухпартийной системы

Проезжая по северо-западной части Вашингтона, округ Колумбия, я обратил внимание на роскошь, столь бросающуюся в глаза в этой части города. Мой друг Джим Кан, сидя на пассажирском сиденье, удивлялся, как такое огромное богатство может скопиться в городе, славящемся тем, что не производит почти ничего стоящего. Я поспешил с очевидным циничным ответом: в моральном отношении большая часть этого богатства украдена, частично — за счет прямого налогообложения, а в значительной степени — посредством политических «пожертвований» и «взносов», вымогаемых на оказание услуг по «защите». Но Джим оказался проворнее меня и заметил, что, в соответствии с экономической теорией, мое объяснение было недостаточно циничным. При наличии конкуренции между партиями все средства, добытые нечестным путем, должны использоваться для покупки голосов. Если у власти находятся республиканцы, прикарманивающие по 100 миллиардов долларов в год, то демократы могут предложить избирателям ту же политику, что и республиканцы, но потратив один миллиард в год на своих ключевых сторонников. Бесспорно, такая стратегия позволила бы им купить следующие выборы, присвоив себе 99 миллиардов долларов. Но в ответ на это республиканцы готовы будут отказаться от 2 миллиардов долларов в пользу своих ключевых сторонников и согласиться на 98 миллиардов долларов для себя. Наш опыт работы с конкурентными рынками свидетельствует о том, что это снижение ставок не закончится до тех пор, пока чрезмерная прибыль не исчезнет.

Если в отрасли доминируют две высокоприбыльные компании, то, в соответствии с теорией, отсутствие войны свидетельствует о возможном сговоре. В случае с республиканцами и демократами необходимый сговор может наблюдать каждый. Это называется двухпартийной системой.

Когда законодатели от республиканцев и демократов встречаются для «выработки компромисса», они участвуют в деятельности, за которую любого из их коллег, работающих в частном секторе, можно было бы посадить в тюрьму. Мы не позволяем президентам United и American Airlines вырабатывать компромисс по стоимости авиабилетов. Почему же мы должны позволять лидерам большинства и меньшинства в Конгрессе вырабатывать компромиссы в отношении налоговой политики?

Адам Смит отмечал, что «представители одного и того же вида торговли или ремесла редко собираются вместе даже для развлечений и веселья без того, чтобы их разговор не кончился заговором против публики или каким-либо соглашением о повышении цен». Эта истина лежит в основе антимонопольного законодательства, которое призвано предотвращать попытки таких заговоров и махинаций. Когда президент United сталкивается на пикнике с президентом American, то по закону ему запрещено произносить «я не стану снижать цены на направлении Чикаго—Лос-Анджелес, если вы не станете снижать цены на направлении Нью-Йорк—Денвер». И все же мы позволяем лидерам республиканцев обращаться к демократам с предложениями, вроде: «Я поддержу программы жилищного строительства для ваших городских избирателей, если вы поддержите сельскохозяйственные программы для фермеров моего округа».

Когда люди становятся богатыми, руководя авиакомпаниями, я могу предположить, что они обладают редкостным талантом оказывать качественные авиауслуги. Когда люди становятся богатыми благодаря своей принадлежности к политическому истеблишменту, я не склонен считать, что они обладают редкостным талантом представлять качественные правительства. Экономическая наука предлагает альтернативное объяснение: отсутствие антимонопольного законодательства в политике.

Предлагаю, чтобы на все политические компромиссы — впрочем, как и на все дискуссии между кандидатами, государственными служащими или должностными лицами конкурирующих партий — в полной мере распространялись те же положения Антимонопольных актов Клейтона и Шермана, которые регулируют деятельность частного бизнеса в Америке. Полагаю, что политическое антимонопольное законодательство наделит избирателей теми же преимуществами, какими экономическое антимонопольное законодательство наделяет потребителей. Как только богатство на северо-западе Вашингтона растает в результате политических ценовых войн, политикам, возможно, придется конкурировать, предлагая более эффективное управление.

Перед свадьбой вы заключаете помолвку. Руководствуясь обещанием в вечной любви, данным вашей невестой, вы отвергаете других поклонниц, а она в конечном итоге не приходит к алтарю. Закон позволяет обратиться в суд с иском о нарушении обещания.

Вы голосуете на президентских выборах. Руководствуясь заявлением кандидата «Читайте по губам: никаких новых налогов», вы упускаете возможность проголосовать за других кандидатов. В результате ваш кандидат побеждает и одобряет одно из самых значительных повышений налогов в истории. Что можно сделать с тем, кто не сдержал обещания?

Можно, конечно, пообещать никогда впредь не отдавать свой голос за этого кандидата. Как можно пообещать никогда не воссоединяться со своей бывшей невестой? Почему обманутые избиратели не могут обратиться в суд с коллективным иском против кандидата, который их предал?

Наш опыт работы за пределами области политики показывает, что кандидаты могут поддерживать идею введения действенных гарантий исполнения обещаний. Способность давать юридически обязывающие обещания чаще являются возможностью, нежели бременем. Потому что если вы можете сделать юридически обязывающее обещание погасить свои кредиты, то вы можете получить ипотеку на дом. Если суд откажется заставлять вас исполнять обещание, вы не сможете получить ипотеку.

Экономисты знают, что есть много случаев, когда правительства могли бы выиграть, если бы их обещания были обязательными к исполнению. Теория и данные наблюдений говорят о том, что если ожидания относительно инфляции не оправдываются, совокупный объем производства может упасть. Правительство, которое может убедительно пообещать не следовать инфляционной политике, может избежать даже возникновения ожиданий, которые обходятся очень дорого.

То, что верно в частных делах и в государственном управлении, также верно и в политике. Кандидат, чье заявление о том, что он не станет вводить новых налогов, встречено со скепсисом, не получит голосов; кандидат, который берет на себя личную ответственность за свое обещание не вводить новые налоги, получит большой кредит доверия.

Мой коллега Алан Стокман предлагает разрешить кандидатам делать имеющие юридическую силу обещания. Было бы неправильно привлекать политиков к суду за каждое обещание, которое они дают в ходе избирательной кампании в ответ на неожиданные вопросы, так что лучше ограничить этот замысел теми обещаниями, которые кандидат сам называет обязательными к исполнению.

Можно возразить, что обязывать кандидатов следовать той политике, которая может оказаться неразумной в непредвиденных обстоятельствах, не самая лучшая идея. Я отвечаю, что мы уже делаем это. Действительно, бывают непредвиденные обстоятельства, когда свобода слова, право на рассмотрение дела судом присяжных или разделение властей оказываются неразумными, но мы готовы признать эту возможность в обмен на гарантии определенных свобод. Разрешение политикам давать реальные обязательства будет способствовать проведению общественной дискуссии относительно того, какие дополнительные гарантии являются достаточно важными, чтобы обосновать отказ от гибкости.

Обязательное к исполнению обещание политика могло бы быть чем-то вроде временной конституционной поправки, действующей на период полномочий политика. Это обещание было бы обязательным только для самого кандидата: например, в ситуации, когда президент, обещавший наложить вето на любое повышение налогов, исполнил свое обещание, но вето это могло бы быть преодолено. В результате ограничения в отношении возможной политики стали бы гораздо менее строгими, чем положения Конституции Соединенных Штатов, многие из которых, похоже, в целом рассматриваются как желательные.

Рассмотрим этот вопрос более подробно. Если президент нарушил обещание наложить вето на любое повышение налогов, проигнорируем ли мы его отказ и будем настаивать на изначальном обещании, считая каждый новый законопроект, касающийся введения налогов, автоматически заблокированным? Или мы позволим ему нарушить данное обещание, а затем призовем его к ответственности посредством судебного иска или процедуры импичмента? Нужно ли вводить положение об освобождении от ответственности, в соответствии с которым должностное лицо, убедившись в том, что оно совершило нарушение, может избежать ответственности, подав в отставку?

Я поддерживаю предложение Стокмана в любом из этих вариантов. Раздел 10 статьи 1 Конституции США защищает право граждан вступать в договорные отношения, обеспеченные правовой санкцией. Почему же политикам, в отличие от всех остальных американских граждан, должно быть отказано в этом фундаментальном праве?

Постоянный американский кошмар: преступника, обвиняемого в совершении ужасного убийства, в ожидании предстоящего суда отпускают под залог на свободу. О судье, подписавшем ордер об освобождении, нелестно отзываются в прессе, а иногда и в кабинках для голосования. Политики осуждают мягкость системы правосудия и требуют подходить с более строгими стандартами к вопросам освобождения под залог.

Здесь есть две отдельные проблемы. Первая заключается в том, чтобы решить, какую позицию занимаем мы в вопросе баланса между общественной безопасностью и правами обвиняемого. Насколько мы должны быть уверены в заключенном, чтобы быть готовыми освободить его до начала судебного разбирательства? Разумные люди будут иметь разные мнения по этому вопросу. Обычно в нашей системе столь сложные вопросы баланса рассматриваются Законодательным собранием.

Вторая проблема заключается в том, чтобы, когда Законодательное собрание достигнет согласия относительно стандарта, побудить судей соблюдать его. Мы можем назначить надзорные органы, но они, скорее всего, будут обладать куда меньшей информацией о характере различных обвиняемых, чем сами судьи. Поэтому они никогда не смогут быть уверенными в том, что судья действительно использует всю имеющуюся информацию и делает все от него зависящее.

Экономическая теория подсказывает, что, когда мы не можем контролировать человека, принимающего решения, мы должны хотя бы попытаться предложить ему правильные стимулы. Судьи будут иметь правильные стимулы, когда осознают свою личную ответственность за уголовное преступление, совершенное обвиняемым, которого они выпустили под залог.

Личная ответственность, по крайней мере, задает правильные стимулы в одном направлении: судьям бы не захотелось освобождать тех обвиняемых, которых они считают наиболее опасными. К сожалению, им бы не захотелось освобождать вообще никого из обвиняемых. Поэтому я предлагаю еще и противоположный стимул в виде поощрения судей деньгами за каждого выпущенного обвиняемого.

Станут ли судьи выпускать на свободу больше (или меньше) обвиняемых, чем выпускают сегодня, будет зависеть от размера поощрения, которое может быть скорректировано с учетом пожеланий законодательной власти. Преимущество моего предложения заключается не только во влиянии на количество обвиняемых, выпускаемых под залог, но и в его влиянии на то, каких обвиняемых отпускают под залог. Независимо от того, выступаем ли мы за освобождение 1% или 99%, мы согласны с тем, что эти 1% или 99% не должны выбираться случайно. Мы хотим, чтобы судьи сосредоточили все свое внимание на потенциальных издержках своих решений, а личная ответственность способствует большей концентрации. Я не призываю проявлять большую строгость или большую снисходительность. Я призываю лишь к тому, чтобы мы признали суть этого компромисса. Второе преимущество моего предложения заключается в том, что оно будет способствовать прозрачности. В ходе дебатов о введении денежного поощрения д ля судей законодатели будут вынуждены занять четкую позицию по основному вопросу, касающемуся безопасности для общества и прав обвиняемого. Вместо того чтобы скрывать свою точку зрения в сложном и внутренне противоречивом законодательстве, им придется вспомнить об избирателях и начать отстаивать определенную позицию, чтобы избиратели затем могли либо принять ее, либо отвергнуть.

Можно возразить, что нам не следует упрощать сложный вопрос, требуя, чтобы законодатели ограничились определенным числом. Я отвечаю, что они уже ограничиваются определенным числом. В существующих сегодня законах уже выбрано определенное значение на шкале между строгостью и мягкостью. Нам просто не говорят, какое именно. Почему сложность вопроса должна служить оправданием для застенчивого умалчивания об уже сделанном выборе?

Мое предложение сделало бы судей более прилежными, а законодателей — более открытыми. Таковы два преимущества моего предложения. Я не вижу в нем никаких серьезных недостатков и потому выступаю за его скорейшее принятие.

Вы покупаете видеозапись — сомнительную, но совершенно законную. Шесть месяцев спустя вступает в силу закон, запрещающий покупку таких видеозаписей. Рьяный прокурор пытается привлечь вас к суду.

В Конституции нет четкого ведения таких процедур. У вас есть фундаментальное право знать о последствиях своих действий в момент их совершения. Поэтому Статьей I вам гарантируется абсолютный иммунитет от преследования постфактум. Любой суд немедленно прекратит дело прокурора.

Вы приобретаете активы, производящие поток дивидендов, которые облагаются налогом в 25%. Через шесть месяцев после этого новый закон повышает ставки налога до 35%. Рьяный чиновник налоговой службы пытается взыскать с вас не уплаченный до конца налог.

Вы обращаетесь в суд по налоговым делам, утверждая, что у вас есть фундаментальное право знать о последствиях своих действий в момент их совершения. Ведь вы купили свой актив, обоснованно ожидая, что дивиденды будут облагаться налогом по ставке 25%, и это все, что вам нужно будет заплатить. Судья сочтет ваши аргументы абсурдными и наложит арест на вашу заработную плату.

Мне бы хотелось понять, в чем разница в этих двух случаях. Могут сказать, что вы приобретали активы, полностью сознавая, что налоговое законодательство время от времени меняется. С другой стороны, вы покупали видеозапись с полным осознанием того, что уголовные законы иногда изменяются. Так что я не уверен, что здесь есть сколько-нибудь значимая разница.

Более тонкое различие состоит в том, что неожиданное увеличение налога производится для пополнения казны, в то время как уголовное преследование постфактум не служит вообще никакой цели.

Новый закон способен удержать от будущих покупок видеозаписей, обещая наказать тех, кто не соблюдает его, в будущем. Сила сдерживания не зависит от того, наказываем ли мы тех, кто не соблюдал его в прошлом.

Но судебное преследование постфактум действительно служит цели предотвратить поведение, которое может стать предметом уголовного законодательства в ближайшем будущем, и, предположительно, государство действительно заинтересовано в сдерживании такого поведения. Те, кто будет принимать закон против определенных видов видеозаписей, предположительно, будут рады увидеть падение объема их продаж еще до принятия самого закона.

Я спросил своего друга, профессора права, может ли он сформулировать тот глубокий философский принцип, который запрещает судебное преследование постфактум, но позволяет налоговым ставкам расти. Он сказал мне, что мой вопрос основывается на ложном допущении: «Вы хотите знать, есть ли разница с точки зрения теории права, но теории права не существует». Он посоветовал мне не тратить попусту время на поиски непротиворечивости в законодательстве.

Как всегда бывает в случае общения с юристами, я проигнорировал его совет. Глубоко в душе я признаю, что предписания Конституции мудры и что в налоговом законодательстве должна присутствовать гибкость. Но я предлагаю всерьез задуматься об источнике этого интуитивного ощущения и задаться вопросом о том, действительно ли это оправдано. Какое бы обоснование мы ни нашли, скорее всего, оно будет иметь значительные последствия для политики. Если мы не найдем ни одного, значит, политические последствия будут еще более значительными.

Иногда мне попадаются статьи, в которых говорится, что система правосудия передает преступников пострадавшим для наказания. Подозреваю, что такая система была бы довольно мягкой. Жертвы часто понимают, что потерянного они уже не вернут, и чувствуют некоторую неловкость от возмездия ради самого возмездия. Их неловкость может быть настолько большой, что преступник не получит даже того наказания, которое не является возмездием в чистом виде: преступника же приговорить к исправительным работам с удержанием заработной платы.

Если это так, то никакого эффекта сдерживания наблюдаться не будет, а преступность вырастет. Но здесь есть рыночное решение. Уверен, что если бы здесь работали рынки, люди стали бы продавать свои права на наказание фирмам с репутацией безжалостных и во всеуслышание говорить о том, что это они сделали. Контракт с фирмой можно было бы сделать нерасторжимым, так чтобы преступники осознавали, что у них нет шансов быть помилованными их жертвой.

Одним из преимуществ такой схемы было бы то, что фирмы, занимающиеся наказанием, имели бы все основания позаботиться о том, чтобы заключенные работали как можно более продуктивно — в конце концов, фирма сама получает то, что производится заключенными. Существующая же система заставляет инвестиционных банкиров работать в тюремной прачечной.

У меня нет уверенности, что эта система правосудия будет лучше нынешней, хотя в силу своей прорыночной позиции отношусь к этой идее с одобрением. Я абсолютно уверен, что если мы принимаем более общее предложение, позволяющее жертвам вершить правосудие, то мы должны также разрешить возможность продажи и покупки прав на исполнение наказания.

Когда Джонатан Свифт отстаивал использование детей в качестве источника продовольствия, он назвал свой памфлет «Скромное предложение» и не рассчитывал, что это будет воспринято всерьез. Хотя предложения, выдвинутые в этой главе, могут показаться столь же нетривиальными, как и свифтовские, я надеюсь, что они будут восприняты всерьез. Расширение конкуренции, обеспечение исполнения контрактов, соответствующие стимулы, внимание к последствиям и рыночные силы в целом служат нам хорошую службу, и я считаю, что нам необходимо постоянно искать новые возможности их применения.

В экономической теории нет ничего такого, что позволяло бы сказать, что существующие политические институты хотя бы минимально близки к оптимальным. Если лучшее политическое предложение выглядит странным, это может объясняться только тем, что мы не привыкли видеть лучшее политическое предложение в действии.

Каждое из этих предложений имеет серьезные недостатки. Но это не повод от них отказываться. Необходим определенный стандарт, позволяющий сравнивать их недостатки с недостатками статус-кво. Для начала нужно провести серьезный анализ. Но в конечном итоге ничто не может собой заменить смелый эксперимент.