8. В каком порядке производится замена выбывшей стороны исполнительного производства ее правопреемником?

— Замена выбывшей стороны исполнительного производства — взыскателя или должника (смерть гражданина, реорганизация организации, уступка права требования, перевод долга и др.) ее правопреемником производится путем вынесения судебным приставом-исполнителем соответствующего постановления после и на основании вынесенного по этому вопросу «удовлетворительного» судебного акта, акта другого органа или должностного лица (постановления руководителя (его заместителя) налогового органа и др.), выдавших исполнительный документ. Это прямо следует из положения ст. 52 нового Закона об исполнительном производстве.

Упомянутое положение Закона 2007 г. — не новелла. Замена выбывшей стороны исполнительного производства на ее правопреемника органом (должностным лицом), в том числе судом, выдавшим исполнительный документ, а впоследствии (на основании решения указанного органа, должностного лица) — судебным приставом-исполнителем, а не последним самостоятельно, давно признана в судебной практике применительно к аналогичной норме, содержавшейся в ст. 32 Закона об исполнительном производстве 1997 г.

ВАС РФ и Верховный Суд РФ исходят из того, что исполнение судебного акта (постановления) в правоприменительном аспекте — стадия арбитражного (гражданского) судопроизводства¹⁷.

9. Распространяются ли правила ст. 52 нового Закона об исполнительном производстве о замене выбывшей стороны исполнительного производства ее правопреемником на случаи изменения взыскателем (должником) — гражданином фамилии (взыскателем (должником) — организацией — наименования)?

— Нет, не распространяются. Правопреемства в этих случаях не происходит (субъект правоотношения остался прежним). К случаям правопреемства не относятся:

а) преобразование акционерного общества одного типа в акционерное общество другого типа (например, ЗАО «Уралцветмет» в ОАО «Цветные металлы Урала»).

В свое время Пленум Верховного Суда РФ и Пленум ВАС РФ разъяснили судам, что при рассмотрении споров, связанных с преобразованием акционерного общества одного типа в акционерное общество другого типа необходимо учитывать, что изменение типа общества не является реорганизацией юридического лица (его организационно-правовая форма не изменяется) (п. 6 Постановления от 02.04.97 № 4/8 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах»¹⁸);

б) изменение наименования юридического лица (например, ООО «Сосновский мясокомбинат» на ООО «Мясокомбинат «Сосновский»), так как организационно-правовая форма юридического лица не изменяется;

в) изменение фамилии, имени и (или) отчества гражданина (например, изменение гражданкой Ивановой при вступлении в брак с гражданином Лукьянчук своей фамилии на фамилию последнего, восстановление гражданкой Лукьянчук своей добрачной фамилии — Иванова в случае расторжения брака (ч. 1, 3 ст. 32 Семейного кодекса РФ)), поскольку физическое лицо (Лукьянчук, Иванова) осталось прежним.

10. Вправе ли судебный пристав-исполнитель совершать исполнительные действия и применять меры принудительного исполнения без предварительного уведомления об этом лиц, участвующих в исполнительном производстве?

— Суды общей юрисдикции в период действия Закона об исполнительном производстве 1997 г. зачастую признавали действия судебного пристава-исполнителя по наложению ареста на имущество должника-гражданина незаконными, если последний не был заблаговременно извещен о предстоящем исполнительном действии (аресте имущества) и не присутствовал при его совершении.

Закон об исполнительном производстве 2007 г. (ч. 1 ст. 50), равно как и Закон 1997 г., наделяет стороны исполнительного производства правом участвовать в совершении исполнительных действий. В ч. 1 ст. 24 нового Закона прямо установлено, что лица, участвующие в исполнительном производстве, извещаются об исполнительных действиях и о мерах принудительного исполнения.

В то же время из данного правила имеется ряд исключений. Согласно ч. 2 ст. 24 нового Закона об исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель вправе совершать исполнительные действия и применять меры принудительного исполнения без предварительного уведомления об этом лиц, участвующих в исполнительном производстве, в случаях когда:

а) исполнительный документ подлежит немедленному исполнению;

б) при наложении ареста на имущество ответчика (должника) и исполнении определений судов о принятии иных обеспечительных мер.

В связи с этим с 01.02.2008 судебный пристав-исполнитель вправе налагать арест на имущество должника в том числе во исполнение исполнительного листа, выданного на основании определения суда о наложении ареста на имущество ответчика в обеспечение иска, без предварительного извещения должника о времени и месте совершения такого исполнительного действия.

Практика судов общей юрисдикции, придерживавшихся по этому вопросу противоположной позиции, с указанной даты вступает в противоречие с новым Законом.

11. Территориальный орган ФССП России в субъекте РФ (управление ФССП по субъекту РФ) заключает договор с организациями и индивидуальными предпринимателями на оказание услуг по оценке арестованного имущества на условии выплаты специалисту-оценщику вознаграждения за выполненную работу за счет взысканных с должника денежных средств путем реализации этого имущества.

В результате специалист-оценщик либо получает вознаграждение за выполненную работу спустя длительное время с момента ее выполнения (подписания акта выполненных работ), либо не получает его вовсе ввиду нереализации имущества должника.

Правомерно ли включение указанного условия в договор? Может ли специалист-оценщик взыскать вознаграждение за выполненную работу в случае нереализации оцененного им арестованного имущества?

— В соответствии с ч. 3 ст. 61 Закона об исполнительном производстве 2007 г.специалист имеет право на вознаграждение за выполненную работу. Данный Закон (как и Закон об исполнительном производстве 1997 г.) не ставит оплату работы специалиста (в том числе оценщика) в зависимость от иных, помимо факта выполнения работы, условий.

Поэтому условие договора об оказании услуг по оценке арестованного имущества, заключаемого управлением ФССП России по субъекту РФ с лицом, осуществляющим оценку, согласно которому обязанность оплаты услуг ставится в зависимость от реализации такого имущества, недействительно (ст. 168, 180 ГК РФ). Это условие не лишает специалиста-оценщика права на получение вознаграждения за выполненную работу.

Судебной практике известны случаи признания такого условия договора недействительным и взыскания вознаграждения в пользу оценщика¹⁹.

(Окончание читайте в следующем номере.)

¹ Суждение об административной природе штрафов, налагаемых судебным приставом-исполнителем на граждан и должностных лиц, виновных в неисполнении законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушении законодательства РФ об исполнительном производстве (в плане относимости к сфере действия КоАП РФ), было высказано в судебной практике Верховным Судом РФ в период действия Закона об исполнительном производстве 1997 г. (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15.02.2002 № 3-В02пр-3). ² Пленум ВАС РФ в Постановлении от 17.05.2007 № 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение» разъяснил, что «в судебном порядке осуществляется взыскание с бюджетных учреждений задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам за налоговые правонарушения, поскольку применение к данным организациям установленной ст. 46 и 47 НК РФ внесудебной процедуры взыскания по решению налогового органа исключено абз. 4 п. 2 ст. 45 НК РФ. Установленная ст. 25 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» внесудебная процедура взыскания недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, пеням и штрафам (если в отношении юридических лиц размер причитающейся к уплате суммы не превышает 50 тыс. руб.) подлежит применению ко всем юридическим лицам независимо от их организационно-правовой формы. Данный Федеральный закон не содержит исключения в отношении бюджетных учреждений (выделено мной. — А. З.) и не устанавливает правила о судебном порядке взыскания указанной задолженности. В этой связи положения ст. 239, 242.1, 242.3 — 242.5 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающие, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ по обязательствам бюджетных учреждений производится по решению суда на основании направляемого в орган Федерального казначейства исполнительного листа, не могут рассматриваться как устанавливающие судебный порядок взыскания с бюджетных учреждений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, пеней и штрафов <...>. При неисполнении бюджетным учреждением в добровольном порядке решения территориального органа Пенсионного фонда РФ, принятого в предусмотренном п. 3 ст. 25 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» случае, или постановления о наложении административного штрафа данное решение (постановление) обращается к исполнению и направляется судебному приставу-исполнителю, который в силу п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ осуществляет принудительное взыскание со счетов должника, открытых в учреждении Банка России или в кредитной организации (выделено мной. — А. З.). В случае отсутствия у бюджетного учреждения указанных счетов (учитывая, что нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций, являются специальными по отношению к положениям главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ) соответствующий исполнительный документ подлежит исполнению органом Федерального казначейства в порядке, предусмотренном ст. 242.3 — 242.5 Бюджетного кодекса РФ». Президиум ВАС РФ в Информационном письме от 20.02.2006 № 105 «О некоторых вопросах, связанных с вступлением в силу Федерального закона от 04.11.2005 № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» рекомендовал арбитражным судам исходить из того, что «при рассмотрении дел, связанных с взысканием недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов либо с обжалованием действий по взысканию недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов в соответствии с положениями ст. 25 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» с изменениями, вступившими в силу с 01.01.2006, следует иметь в виду, что полномочиями по взысканию указанных сумм наделены лишь территориальные органы Пенсионного фонда РФ, налоговые органы такими полномочиями не обладают» (выделено мной. — А. З.). ³ Юридически такие требования утратили силу исполнительного документа с 05.11.97 (с даты вступления в силу Закона об исполнительном производстве 1997 г.). ⁴ О конституционности института исполнительной надписи нотариуса см.: Настольная книга нотариуса: Справочно-методич. пособие. Т. 2. М., 2000. С. 315 — 316 (автор параграфа — В. В. Ярков). ⁵ Федеральный закон от 30.11.95 № 189-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу). ⁶ См., напр.: Служба судебных приставов Свердловской области в 2000 — 2005 гг. Екатеринбург, 2005. Т. 2. Ч. 1. С. 136. ⁷ См. Рекомендации по итогам заседания от 12.12.2007 — 13.12.2007 (п. 9 разд. II «Применение законодательства об исполнительном производстве») // Интернет-сайт ФАС Уральского округа: http://www.fasuo.arbitr.ru ⁸ Арбитражный суд Свердловской области в 2006 г. / Под ред. И. В. Решетниковой. Екатеринбург, 2006. С. 32; интернет-сайт Арбитражного суда Свердловской области // http://www.ekaterinburg.arbitr.ru ⁹ См., напр., Служба судебных приставов Свердловской области в 2000-2005 гг. Екатеринбург, 2005. Т. 2. Ч. 1. С. 78. ¹⁰ ГПК РФ не содержит аналогичной нормы. ГПК РСФСР 1964 г. прямо предусматривал, что по правилам, установленным разделом V «Исполнительное производство» этого Кодекса, подлежали исполнению мировые соглашения, утвержденные судом. К исполнительным документам ГПК РСФСР относил исполнительные листы, выдаваемые на основании мировых соглашений, утвержденных судом (п. 4 ст. 338, п. 1 ст. 339). ¹¹ См. вопрос № 1. ¹² По результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности в случае удовлетворения соответствующего заявления арбитражный суд (в отличие от судьи районного суда, мирового судьи, другого органа, должностного лица) выносит не постановление (п. 1 ч. 1 ст. 29.9, ст. 29.10 КоАП РФ), а решение (ст. 206 АПК РФ). На это было обращено внимание арбитражных судов в Постановлении Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»: «В силу ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, а также дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральном законе об административных правонарушениях. Судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом (по тексту данного Постановления имеется в виду КоАП РФ — примеч. автора) к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименования категорий дел (§ 1 и 2 главы 25), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (ст. 206 и 211 АПК РФ), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК РФ), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ),порядка исполнения судебных актов арбитражных судов (раздел VII АПК РФ) (выделено мной. — А. З.)» (п. 14). Соответственно, исполнительным документом по делу о привлечении к административной ответственности, рассмотренному арбитражным судом, является исполнительный лист арбитражного суда. ¹³ См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (п. 36); постановление Президиума ВАС РФ от 12.07.2006 № 15904/05. ¹⁴ Постановление Пленума ВАС РФ от 20.06.2007 № 41 «О применении арбитражными судами статьи 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в части регулирования сроков предъявления к исполнению постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях». ¹⁵ Об указании в исполнительном документе срока предъявления его к исполнению см. вопрос № 4. ¹⁶ См.: постановления Президиума ВАС РФ от 07.04.98 № 4095/97, от 29.03.2002 № 4439/01, от 01.06.2004 № 14778/03, от 29.11.2005 № 8964/05; п. 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 21.06.2004 № 77 «Обзор практики рассмотрения дел, связанных с исполнением судебными приставами-исполнителями судебных актов арбитражных судов»; Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2005 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01.03.2006 (вопрос № 7). ¹⁷ Там же. ¹⁸ Данное Постановление признано утратившим силу (см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.11.2003 № 19 и Пленума ВАС РФ от 20.11.2003 № 20). ¹⁹ См.: определение ВАС РФ от 16.01.2008 № 17625/07; постановление ФАС Поволжского округа от 04.10.2007 по делу № А57-7668/06-36-34.

НАЛОГОВЫЕ СПОРЫ

Проблемы возврата (зачета) излишне уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование

Мезинова Элеонора Петровна  судья Арбитражного суда Ростовской области

Жигунова Наталья Александровна  помощник судьи Арбитражного суда Ростовской области

Российская правовая действительность такова, что обеспечивать безупречность действий государственного правоприменительного органа приходится власти судебной, в частности арбитражному суду. За период 2006 — первое полугодие 2008 гг. Арбитражный суд Ростовской области рассмотрел порядка двухсот споров, связанных с возвратом из бюджета денежных средств, уплаченных хозяйствующими субъектами в связи с исполнением обязанности по уплате обязательных платежей в Пенсионный фонд РФ.

Поводом для обращения заявителей в арбитражный суд по указанным делам послужил вывод налоговых инспекций о том, что действующим законодательством не определен орган, который должен производить зачет (возврат) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Следовательно, по мнению налоговых органов, положения ст. 78, 79 НК РФ до внесения соответствующих изменений в законодательство не могут применяться при осуществлении зачета (возврата) данных страховых взносов.

Степень урегулированности этого вопроса в российском законодательстве, сложившаяся судебная практика, в том числе наличие позиции ВАС РФ, оказались для налоговых органов недостаточными.

При этом в качестве «нормативно-правового обоснования» правомерности своей позиции налоговые инспекции ссылались на письмо УФНС России по Ростовской области от 27.01.2006 № 16.22-29/68@, адресованное руководителям инспекций ФНС России по городам и районам Ростовской области, межрайонных инспекций ФНС России по Ростовской области, инспекций ФНС России по районам г. Ростова-на-Дону.

По вопросу о возврате излишне уплаченных сумм страховых взносов на обязательное пенсионное страхование управление сообщило, что положения ст. 78, 79 НК РФ не могут применяться при осуществлении зачета (возврата) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Причина — отличительные признаки налогов и страховых взносов обусловливают их разное целевое предназначение и различную социально-правовую природу и не позволяют рассматривать страховой взнос на обязательное пенсионное страхование как налоговый платеж.

До внесения в Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее — Закон № 167-ФЗ) изменений, направленных на возложение на налоговые органы обязанности по проведению зачета (возврата) сумм излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов и установление порядка проведения такого зачета (возврата), у налоговых органов отсутствуют правовые основания для осуществления зачетов (возвратов) страховых взносов.

Опираясь на позицию вышестоящего налогового органа, отдельные инспекции не предлагали субъектам предпринимательской деятельности конкретного выхода из ситуации ошибочной либо излишней уплаты в бюджет страховых взносов помимо судебного разбирательства.

Письмом от 30.11.2006 № 16.08-09/481@ УФНС России по Ростовской области заявителю рекомендовано провести сверку по страховым взносам в операционном зале ИФНС и оплатить задолженность.

По одному из дел ИФНС России по Тарасовскому району Ростовской области отказала заявителю в возврате суммы страховых взносов. В письме от 03.03.2008 № 1215 указано, что поскольку действующие нормы НК РФ и Закона № 167-ФЗ не наделяют налоговые органы правом на осуществление зачета (возврата) суммы излишне уплаченных страховых взносов, возвраты и зачеты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование отменяются.

ИФНС России по Песчанокопскому району Ростовской области сообщила заявителю, что он может обратиться с исковым заявлением в Арбитражный суд Ростовской области за уточнением назначения платежа, возвратом ошибочных или излишне уплаченных страховых взносов, а при положительном решении суда может подать новое заявление в налоговую инспекцию по месту регистрации юридического лица.

ИФНС России по Мартыновскому району Ростовской области разъяснила заявителю, что возврат ошибочно перечисленных денежных средств будет произведен на основании решения суда.

Межрайонная ИФНС России № 7 по Ростовской области констатировала, что нормы НК РФ и Закона № 167-ФЗ не наделяют налоговые органы правом на осуществление зачета (возврата) суммы излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов, иначе как по решению суда.

УФНС России по Ростовской области, рассмотрев жалобу на действия одной из инспекций района Ростовской области, заявило плательщику взносов, что если предприятие вместе с заявлением о возврате страховых взносов представит подлинник решения суда о возврате (зачете) страховых взносов, то налоговые органы обязаны будут произвести их возврат (зачет).

При этом ни заявителю, ни суду налоговые органы не пояснили, в какой именно норме права установлен судебный порядок возврата (зачета) страховых взносов.

Довод налоговых органов о том, что страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по своей социально-правовой природе не являются налоговыми платежами, основан на неправильном толковании норм материального права. Главными обобщающими критериями являются их обязательность и целевой характер. Кроме того, содержание и характер норм о порядке и сроках уплаты страховых взносов, мерах ответственности плательщиков, об осуществлении Пенсионным фондом РФ контроля за своевременной и полной их уплатой плательщиками с участием органов ФНС России сближают страховые взносы с налоговыми платежами. Данный вывод содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.02.98 № 7-П.

Вопрос возврата (зачета) излишне уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование для юридических лиц и предпринимателей является одним из наиболее важных. Сложность состоит в том, что официальные органы — ФНС России, Пенсионный фонд РФ, Минфин России перекладывают друг на друга обязанность произвести возврат (зачет) страховых взносов. Каждый из названных органов считает, что решение этого вопроса не входит в его компетенцию.

Несмотря на сложившуюся по данной категории дел судебную практику, число таких споров не уменьшается.

Рассматривая подобные споры до 01.01.2008, суды руководствовались Федеральным законом от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (далее — Закон № 115-ФЗ). В соответствии с приложением № 11.1 к этому Закону главным распорядителем средств федерального бюджета — администратором поступлений в бюджеты РФ относительно страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, зачисляемых в Пенсионный фонд РФ на выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии, является ФНС России.

С 01.01.2008 Закон № 115-ФЗ утратил силу. В настоящее время суды руководствуются следующим.

Согласно ст. 3 Закона № 167-ФЗ, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование — это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ. Уплата страховых взносов (авансовых платежей по страховым взносам) осуществляется отдельными платежными поручениями по каждой из частей страховых взносов в Пенсионный фонд РФ (п. 5 ст. 24 Закона № 167-ФЗ).

Статьей 2 Закона № 167-ФЗ установлено, что правоотношения, связанные с обязательным пенсионным страхованием в РФ за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ, в том числе за счет средств, направляемых в бюджет Пенсионного фонда РФ из федерального бюджета в соответствии с настоящим Законом, регулируются законодательством РФ. Понятие «законодательство РФ» для целей Закона № 167-ФЗ раскрыто в ч. 1 этой же статьи.

Правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством РФ о налогах и сборах, если иное не предусмотрено настоящим Законом.

Контроль за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством РФ, регулирующим деятельность налоговых органов (п. 1 ст. 25 Закона № 167-ФЗ). Следовательно, к данным правоотношениям применяются положения главы 12 НК РФ.

Распоряжение бюджетными средствами осуществляют государственные органы в пределах их компетенции. Возврат денежных средств из бюджета относится к полномочиям по распоряжению бюджетными средствами, которыми должен быть наделен госорган в установленном законом порядке.

В соответствии с п. 2 ст. 160.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджетные полномочия администратора доходов бюджета входит принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представление поручений в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Минфином России; принятие решений о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и представление уведомлений в орган Федерального казначейства.

Согласно п. 17 Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденного Приказом Минфина России от 16.12.2004 № 116н (далее — Порядок), возврат (возмещение) плательщикам излишне уплаченных (взысканных) сумм осуществляется органами Федерального казначейства на основании платежных документов на возврат, представленных администраторами поступлений в бюджет.

В силу п. 44 Порядка взаимодействие Федерального казначейства и (или) его органов с администраторами поступлений в бюджет заключается в предоставлении Федеральным казначейством и (или) его органами администраторам документов о проведенных операциях по учету поступлений в бюджет, а также в получении Федеральным казначейством и (или) его органами от администраторов платежных документов на возврат, документов об уточнении вида и принадлежности поступлений и иных документов, предусмотренных настоящим Порядком, в пределах возложенных на администраторов полномочий.

В соответствии с Приложением 8 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 24.08.2007 № 74н, главным администратором поступлений взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет Пенсионного фонда РФ является ФНС России. Значит, обязанность по возврату страхователю излишне уплаченных страховых взносов возложена на налоговый орган.

Применение к спорным правоотношениям ст. 78 НК РФ не противоречит сущности платежей как возмездных и неналоговых. Согласно п. 2.1 Соглашения по информационному взаимодействию между МНС России и Пенсионным фондом РФ от 02.12.2003 № БГ-16-05/189/МЗ-08-32/2с, налоговые органы обязаны представлять в органы ПФР копии электронных расчетных документов и исполненных органами Федерального казначейства заключений налоговых органов на зачет (возврат) по форме, установленной МНС России в части платежей, относящихся к ПФР.

Президиум ВАС РФ в постановлении от 29.06.2004 № 2046/04 установил следующее. Поскольку зачет излишне уплаченной суммы налога, сбора и пеней представляет собой сокращение налогового обязательства плательщика на будущий период и влечет недополучение бюджетом соответствующих сумм налоговых платежей, уплаченных ранее, а возврат излишне уплаченного налога заключается в изъятии из бюджета ранее уплаченных сумм налога, сбора и пеней, то по своему экономическому содержанию между зачетом и возвратом налоговых платежей существенных различий не имеется и фактически зачет излишне уплаченных сумм налога является разновидностью (формой) возврата этих сумм, восстановлением имущественного положения налогоплательщика.

В постановлениях от 05.09.2006 № 2776/06 и № 4240/06 Президиум ВАС РФ констатировал, что право проводить зачет или возврат излишне уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование еще в силу Закона № 115-ФЗ предоставлено ФНС России.

При рассмотрении каждого дела суд учитывает правовую позицию, сформулированную ВАС РФ применительно к данной категории споров.

Рассмотрим ситуацию уплаты страховых взносов на неверный код ОКАТО.

Согласно ст. 18 Бюджетного кодекса РФ, применяемого к отношениям между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов (в том числе ПФР), код ОКАТО применяется в целях регулирования бюджетных, а не налоговых правоотношений.

Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления ОК 019-95, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 31.07.95 № 413, предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и др. Поступление денежных средств строго по назначению достигается путем правильного межбюджетного распределения средств органами Федерального казначейства. Исполнение плательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, взносов не зависит от правильности указания кода ОКАТО при их перечислении.

Действующее законодательство не связывает факта уплаты платежей с правильностью указания налогоплательщиком кода ОКАТО в соответствующем поле назначения платежа расчетных документов. Неправильное указание кода ОКАТО не препятствует зачислению платежей по назначению. Если несмотря на такую ошибку, страховые взносы фактически перечислены в полном объеме в бюджет Пенсионного фонда РФ, который является консолидированным (п. 2 ст. 16 Закона № 167-ФЗ), препятствий для возврата нет.

Арбитражному суду вместо разрешения конкретного правового спора приходится разъяснять налоговому органу, какими же нормами российского законодательства на него возложены обязанности производить возврат либо зачет страховых взносов.

Сам факт поступления денежных средств в бюджет налоговые органы, как правило, не оспаривают. Позиция инспекций в ряде случаев заключается в том, что интересы государства состоят в неприкосновенности бюджетных средств. Эти интересы налоговые органы якобы и защищают в суде. Хозяйствующие субъекты оказываются вынужденно вовлечены в судебные процессы. Лишь таким образом они могут защитить свои имущественные интересы, нарушенные незаконными действиями госорганов.

Позиция Арбитражного суда Ростовской области, согласно которой возврат (зачет) излишне уплаченных сумм страховых взносов на обязательное пенсионное страхование производится налоговым органом, поддержана ФАС Северо-Кавказского округа¹.

Анализ постановлений федеральных арбитражных судов других округов также свидетельствует о стабильности практики и единообразном подходе судов к рассмотрению данной категории споров².

Стоит обратить внимание, что при обращении в суд заявители не всегда четко определяют надлежащего ответчика. Подчас требования заявляются к Пенсионному фонду РФ, а иногда одновременно к ПФР и налоговой инспекции.

Суд зачастую вынужден оставлять заявления без движения по причине несоблюдения заявителями требований ст. 125, 126 и 199 АПК РФ. Одним из оснований является неуплата заявителями государственной пошлины в установленном НК РФ размере. Причина — неправильное определение ее размера по указанным спорам.

В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 333.22 НК РФ по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, при подаче исковых заявлений, содержащих требования имущественного и неимущественного характера, одновременно уплачивается госпошлина, установленная для исковых заявлений обеих категорий.

В силу подп. 5 данной нормы по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, при подаче заявлений о возврате (возмещении) из бюджета денежных средств госпошлина уплачивается исходя из оспариваемой денежной суммы в размерах, установленных подп. 1 п. 1 ст. 333.21 Кодекса.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 333.21 НК РФ, по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными госпошлина уплачивается организациями в размере 2 тыс. руб., а физическими лицами — в размере 100 руб.

С 01.01.2007 при вынесении решений об удовлетворении требований заявителей об обжаловании ненормативных актов и действий (бездействия) госорганов расходы по уплате госпошлины относятся на государственные органы.

В соответствии с п. 2 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.03.2007 № 117 «Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации» Налоговый кодекс РФ не содержит положений, предусматривающих освобождение государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, выступающих в суде от имени публично-правового образования, от уплаты государственной пошлины при совершении соответствующих процессуальных действий по делам, по которым данные органы или соответствующее публично-правовое образование выступали в качестве ответчика.

В интересах заявителей, которые в большинстве случаев вынужденно участвовали в судебных разбирательствах с налоговыми органам, чтобы такие разбирательства имели место по действительно спорным моментам, а не являлись следствием необходимости обжалования некачественной работы госорганов. Однако даже отнесение расходов по уплате госпошлины по таким делам на проигравшую сторону не уменьшает их количества.

Вызывает недоумение заявление отдельными инспекциями в ходе рассмотрения дел ходатайств об уменьшении размера госпошлины либо об освобождении от ее уплаты в связи с отсутствием вины в действиях налоговых органов.

Статья 102 АПК РФ и п. 2 ст. 333.22 НК РФ предусматривают право арбитражного суда уменьшить размер госпошлины, подлежащей уплате по делам, рассматриваемым арбитражными судами, исходя из имущественного положения плательщика.

Согласно п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 20.03.97 № 6 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами законодательства Российской Федерации о государственной пошлине», в ходатайстве об уменьшении уплаты госпошлины должны быть приведены соответствующие обоснования с приложением документов, свидетельствующих о том, что имущественное положение заинтересованной стороны не позволяет ей уплатить госпошлину в установленном размере. К упомянутым документам относятся: подтвержденный налоговым органом перечень расчетных и иных счетов, наименования и адреса банков, в которых они открыты; подтвержденные банком (банками) данные об отсутствии на соответствующем счете (счетах) денежных средств, необходимых для уплаты госпошлины.

Налоговые инспекции не представляют суду доказательств, свидетельствующих, что имущественное положение заинтересованной стороны не позволяет ей уплатить госпошлину в установленном размере. Ссылки налогового органа на отсутствие в его действиях вины, поскольку нормы НК РФ и Закона № 167-ФЗ не наделяют налоговые органы правом на осуществление зачета (возврата) излишне уплаченных страховых взносов, суд считает противоречащими нормам действующего законодательства (например дело № А53-18632/2007-С6-46).

В рассматриваемой ситуации действия налоговых инспекций по отказу в осуществлении предусмотренного законодательством возврата (зачета) страховых взносов, несмотря на сформированную судебную практику,являются не основанием для уменьшения размера или освобождения от уплаты госпошлины по делу, а злоупотреблением правами госорганов.

Позиция налогоплательщика осложняется тем, что АПК РФ и НК РФ установили обязательную досудебную процедуру урегулирования спора. Суд выясняет ее соблюдение в ходе производства по таким делам. Несоблюдение процедуры урегулирования спора возлагает на суд обязанность вынести определение об оставлении заявления без рассмотрения.

Нередко на момент рассмотрения спора в суде размер переплаты по страховым взносам у заявителя оказывается больше суммы, в отношении которой соблюден досудебный порядок. В связи с этим суд оставляет требования заявителя в указанной части без рассмотрения (п. 2 ст. 148 АПК РФ). Заявитель вынужден снова обращаться в налоговый орган с соответствующим заявлением, заведомо зная, что предстоит очередное судебное разбирательство.

Аналогичная ситуация возникает, если сумма переплаты увеличилась на момент исполнения по делу судебного акта, которым налоговый орган обязан произвести возврат или зачет.

Установив в ходе производства по делу наличие у заявителя недоимки, суд со ссылкой на п. 6 ст. 78 НК РФ³ отказывает в удовлетворении требований заявителя в указанной части. Налоговые органы, получая решение суда по такому делу с формулировкой резолютивной части «обязать произвести возврат <...> и в остальной части требования оставить без удовлетворения», отказываются производить зачет в счет установленной недоимки. В качестве довода к отказу в производстве такого зачета налоговые инспекции указывают на отсутствие в резолютивной части решения арбитражного суда обязания произвести зачет.

Таким образом, субъектам предпринимательской деятельности не представляется возможным вернуть принадлежащие им денежные средства иначе, как по решению суда.

Позиция налоговых органов приводит к искусственному увеличению течения трехлетнего срока на предъявление иска в суд. Налогоплательщики полагают, что началом течения данного срока является момент составления акта сверки расчетов с налоговым органом, Пенсионным фондом РФ, т. е. момент, когда они узнали о наличии переплаты.

Арбитражная практика свидетельствует также о несоблюдении налоговыми инспекциями п. 3 ст. 78 НК РФ, в силу которого налоговый орган обязан сообщить налогоплательщику о наличии у него соответствующей переплаты.

Рассмотрение данных споров осложнено поведением налоговых органов в рамках производства по делу. Представители инспекций зачастую не исполняют требований суда, не являются в судебные заседания либо приходят только в случае обязания инспекции провести сверку расчетов с заявителем. Все это объективно затрудняет установление фактических обстоятельств дела — наличия реальных переплат в бюджет.

По мнению Председателя ВАС РФ А. А. Иванова, ситуация, когда по какому-то спору уже сформирована практика Президиума ВАС РФ и имеется противоречащий ей иск, граничит со злоупотреблением⁴. Ссылки представителей налоговых органов на незнание практики ВАС РФ по данному вопросу вызывают недоумение. Акты ВАС РФ публикуются на его сайте в Интернете, обсуждаются в СМИ. Если инспектор добросовестно относится к своим обязанностям, он не может их не знать.

¹ См., напр.: постановления от 10.09.2007 № Ф08-5731/2007-2169А, от 27.11.2007 № Ф08-7786/2007-2915А, от 28.11.2007 № Ф08-7774/07-2911А, от 04.12.2007 № Ф08-7792/07-2924А, от 05.02.2008 № Ф08-8617/2007-10А, от 04.03.2008 № Ф08-772/2008-275А. ² См., напр.: постановления ФАС Волго-Вятского округа от 31.03.2008 по делу № А11-10466/2007-К1-1/510, от 13.02.2008 по делу № А31-5175/2007-13; ФАС Восточно-Сибирского округа от 14.05.2008 № А58-1519/2007-04АП-434/07-Ф02-1938/08; ФАС Дальневосточного округа от 28.02.2008 № Ф03-А51/08-2/396, от 06.12.2007 № Ф03-А51/07-2/4852; ФАС Западно-Сибирского округа от 24.03.2008 № Ф04-2081/2008(2749-А45-25); ФАС Московского округа от 28.05.2008 № КА-А41/4362-08, от 28.05.2008 № КА-А40/4648-08; ФАС Поволжского округа от 28.02.2008 по делу № А55-10622/2007-11, от 07.02.2008 по делу № А06-4224/2007-24; ФАС Северо-Западного округа от 09.11.2007 по делу № А56-50346/2006, от 22.10.2007 по делу № А26-1655/2007; ФАС Уральского округа от 04.03.2008 № Ф09-981/08-С3, от 11.12.2007 № Ф09-10157/07-С1; ФАС Центрального округа от 27.03.2008 по делу № А14-9000/2007/353/24, от 24.12.2007 по делу № А64-3029/07-11. ³ Согласно п. 6 ст. 78 НК РФ, возврат налогоплательщику суммы излишне уплаченного налога при наличии у него недоимки по иным налогам соответствующего вида или задолженности по соответствующим пеням, а также штрафам, подлежащим взысканию в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, производится только после зачета суммы излишне уплаченного налога в счет погашения недоимки (задолженности). ⁴ Судьям надоела безответственность налоговиков. Интервью с Председателем ВАС РФ А. А. Ивановым // Главбух. 2007. № 3.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ

Регулирование процедуры составления протокола об административном правонарушении

Толстой Роман Валентинович  помощник судьи Арбитражного суда Ивановской области

В современных условиях важнейшее требование, предъявляемое к деятельности государственных органов и должностных лиц, правомочных привлекать к административной ответственности, — знание нормативного регулирования и безусловное соблюдение процедуры, установленной КоАП РФ и АПК РФ, в ходе производства по делу в рамках казуального регулирования общественных отношений. Термин «казуальное» подчеркивает, что такое регулирование осуществляется в условиях конкретной жизненной ситуации, дополнительно к общенормативному, на основе норм права и в пределах их предписаний1.

Протокол об административном правонарушении является главным процессуальным документом, на основании которого принимается решение по делу об административном правонарушении. В этом документе фиксируются сведения, отражающие сущность совершенного правонарушения и характеризующие лицо, привлекаемое к ответственности.

В случае совершения административного правонарушения составление протокола — обязательное процессуальное действие. Исключение составляют случаи, перечисленные в ст. 28.6 «Назначение административного наказания без составления протокола» КоАП РФ. Кроме того, если дело об административном правонарушении возбуждено прокурором (ст. 28.4 Кодекса), выносится постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которое в любом случае должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении должен быть составлен на каждого правонарушителя. Если административное правонарушение совершено группой лиц, протоколы должны быть составлены на каждого участника правонарушения отдельно. Когда необходимо привлечь к административной ответственности юридическое лицо и его должностных лиц, на каждого субъекта составляется протокол.

• В арбитражный суд обратилось управление по борьбе с экономическими преступлениями областного УВД с заявлением о привлечении к административной ответственности генерального директора ООО на основании ст. 6.14 КоАП РФ. Арбитражный суд первой инстанции возбудил производство по делу в отношении общества, а в последующем, с учетом заявления органа внутренних дел об уточнении требования в части субъекта ответственности, рассмотрел дело по существу и решением привлек общество к административной ответственности. Данное решение пересматривалось в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ и было отменено по следующим основаниям.

Согласно правилам производства по делам об административных правонарушениях, установленным в главах 28 и 29 КоАП РФ, назначение административного наказания без составления протокола об административном нарушении не допускается, кроме случаев, прямо указанных в ст. 28.4 и 28.6 Кодекса. Правонарушение, предусмотренное ст. 6.14 КоАП РФ, законодатель не отнес к таким случаям. Значит, применение административного наказания за подобное правонарушение возможно только при наличии протокола об административном правонарушении.

На основании ст. 28.2 КоАП РФ протокол составляется о совершении административного правонарушения и в нем указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Эти требования касаются не только формы, но и содержания протокола, ибо позволяют обеспечить соблюдение гарантий защиты прав привлекаемого к ответственности лица.

Таким образом, протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица, составляется в отношении упомянутого лица и является необходимым правовым основанием для его привлечения к административной ответственности. КоАП РФ допускает оформление одного протокола в отношении одного лица, совершившего несколько административных правонарушений, но не предусматривает оформления одного протокола по правонарушениям нескольких лиц.

В силу приведенных выше норм никто не может быть подвергнут административному наказанию по протоколу об административном правонарушении, составленному в отношении другого лица.

Часть 3 ст. 2.1 КоАП РФ не исключает, что при выявлении в деятельности юридического лица единственного события правонарушения, к административной ответственности могут быть привлечены сразу несколько лиц: само юридическое лицо, его руководитель и (или) иные работники. Однако каждое такое лицо может быть подвергнуто административному наказанию с соблюдением порядка и условий его применения. Протокол о допущенном руководителем юридического лица административном правонарушении не дает оснований привлечь к административной ответственности само юридическое лицо, а протокол в отношении последнего не влечет административного наказания его руководителей или иных работников.

В данном случае представленный в суд протокол об административном правонарушении был составлен в отношении генерального директора ООО. Согласно протоколу, именно руководитель общества был признан лицом, совершившим административное правонарушение. Протокола в отношении ООО в деле нет. Следовательно, привлечение юридического лица к административной ответственности было произведено судом незаконно, без соблюдения обязательной процедуры административного производства, вопреки установленному порядку назначения административного наказания².

Поскольку дела об административных правонарушениях рассматривают разные органы и должностные лица, то о каждом правонарушении конкретного лица нужно составлять отдельный протокол. Исключение из этого правила, т. е. составление одного протокола о нескольких проступках, совершенных одним лицом, возможно, если рассмотрение дел о таких проступках подведомственно одному органу либо должностному лицу.

Содержание протокола регламентировано ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ. Согласно ч. 3 названной статьи, при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Отсутствие в протоколе сведений, перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также иных сведений в зависимости от их значимости для конкретного дела об административном правонарушении (например отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу; данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т. п.) будет являться существенным недостатком³.

В практике арбитражных судов вопрос о внесении исправлений в текст протокола об административном правонарушении решается следующим образом.

• Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о назначении административного наказания на основании ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ. В качестве одного из оснований для отмены постановления заявитель указал внесение административным органом исправлений в протокол в отсутствие законного представителя общества, не ознакомленного с текстом уточненного процессуального документа.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении управление выявило в протоколе неточности в определении даты совершения правонарушения. В связи с этим, руководствуясь п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, управление определением возвратило протокол в налоговый орган, его составивший, для устранения недостатков. Не изменяя существа правонарушения, налоговый орган вынес уточненный протокол и представил его в управление.

Доводы заявителя относительно нарушения его прав по причине неознакомления с уточненным протоколом арбитражный суд обоснованно отклонил. Существо административного правонарушения в уточненном протоколе осталось прежним, исправлены были лишь неточности в определении даты совершения правонарушения; копия уточненного протокола направлена в адрес общества. В свою очередь, первоначальный протокол был составлен налоговым органом с участием законного представителя общества, ему разъяснялись права и обязанности, получены объяснения по существу дела⁴.

К «иным сведениям, необходимым для разрешения дела», упомянутым в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, можно отнести указание на момент совершения правонарушения либо на момент его обнаружения, поскольку таким образом определяется начало исчисления срока давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).

Момент совершения административного правонарушения или его обнаружения нельзя однозначно связывать с датой составления протокола об административном правонарушении.

• По делу о привлечении к административной ответственности крестьянского хозяйства за осуществление продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции без надлежаще оформленных товаротранспортных документов (ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ) Президиум ВАС РФ указал следующее. Начало течения срока давности привлечения к административной ответственности определяется днем совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — днем его обнаружения. Дата составления протокола об административном правонарушении не влияет на исчисление срока давности⁵.

Особое внимание законодатель уделяет обеспечению лицу, привлекаемому к административной ответственности, а также потерпевшему правовых возможностей для защиты своих прав и законных интересов.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу. Лицо вправе собственноручно написать объяснения, замечания или по просьбе лица их может записать составитель протокола, иной участник производства.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа упомянутых лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

На практике нередки случаи, когда лицо, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, уклоняется от ознакомления с ним, от подписи протокола, не является для его составления. Однако соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ со стороны административного органа возможно и при отсутствии привлекаемого к административной ответственности лица либо его представителя при условии надлежащего извещения о времени и месте составления протокола.

• Президиум ВАС РФ в постановлении от 12.08.2003 № 1242/03 указал, что суду при рассмотрении дела о признании незаконным решения административного органа, следует проверить, приняты ли административным органом необходимые и достаточные меры для извещения общества или его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения обществу возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ⁶.

При составлении протокола об административном правонарушении для административного органа возможна еще одна неоднозначная ситуация. Протокол об административном правонарушении в отношении лица часто составляется с участием его работников, например продавца, менеджера, товароведа и т. д. Согласно КоАП РФ этих работников нельзя рассматривать в качестве «законных представителей» юридического лица либо индивидуального предпринимателя. Следовательно, постановление о привлечении к административной ответственности, основанное на таких протоколах, будет признано незаконным.

• Президиум ВАС РФ отменил постановления судов нижестоящих инстанций, которые ошибочно отнесли продавца общества к числу его законных представителей, отметив, что физические лица, присутствовавшие при составлении протокола об административном правонарушении (продавец и заведующий магазином), по смыслу ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, не являются⁷.

Если в нарушение ст. 28.2 КоАП РФ законный представитель юридического лица не был извещен о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, протокол, составленный в его отсутствие, не может служить основанием для привлечения данного лица к административной ответственности. Соответственно, оспариваемое постановление административного органа о привлечении к административной ответственности вынесено незаконно и подлежит отмене⁸.

Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, содержится в ст. 28.3 КоАП РФ.Указанная норма уполномочивает перечисленных в ней должностных лиц составлять протоколы об административных правонарушениях, но не рассматривать данные правонарушения. Таким правом наделены исключительно должностные лица, указанные в главе 23 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 28.3 Кодекса эти лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.

Например, в силу ч. 4 названной статьи Приказом МЧС России от 06.02.2006 № 68 установлен перечень должностных лиц органов государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Перечисленные в этом Приказе должностные лица правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.16, ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, ч. 1 и 2 ст. 19.19, ст. 19.20, 19.26, 20.4, ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ, уполномочены судьи арбитражных судов. Органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, согласно ст. 23.34 Кодекса, рассматривают дела об административных правонарушениях, установленных ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ.

• Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора города и района по пожарному надзору о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. В подтверждение своей позиции заявитель привел довод о том, что поскольку санкцией названной нормы предусмотрена возможность административного приостановления деятельности юридического лица, дело о привлечении общества к административной ответственности на основании абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ должно рассматриваться не административным органом, а судьями районных судов.

Суд признал данное утверждение основанным на неправильном толковании закона. Часть 1 ст. 23.1 КоАП РФ предусматривает исключительную подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, перечисленных в этой норме, судьям. Часть 2 настоящей статьи устанавливает альтернативную подведомственность рассмотрения определенной категории дел об административных правонарушениях должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях данной категории и к которым поступило дело о таких административных правонарушениях, либо судьями, если это должностное лицо передает дело на рассмотрение судье.

Часть 3 ст. 23.1 Кодекса определяет подсудность дел об административных правонарушениях, перечисленных в ч. 1 и 2 указанной нормы (т. е. разграничивает, какие конкретно судьи должны рассматривать дела об административных правонарушениях исключительной и альтернативной подведомственности, с учетом особенностей субъектного состава дел), особенностей производства по делу об административном правонарушении и вида административного наказания.

Таким образом, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.4 КоАП РФ, рассматриваются судьями районных судов лишь в том случае, если орган или должностное лицо, осуществляющие государственный пожарный надзор, передает его на рассмотрение судье. Этот вывод подтверждается тем, что в ст. 23.34 КоАП РФ закреплено полномочие органов, осуществляющих государственный пожарный надзор, рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена ст. 20.4 Кодекса⁹.

Протокол об административном правонарушении должен быть составлен в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ. По общему правилу, протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. К таким дополнительным обстоятельствам относятся данные о лице, в отношении которого возбуждено дело, и иные сведения, указанные в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ.

В качестве примера сведений, которые могут быть выяснены в срок до двух суток с момента выявления административного правонарушения, можно привести данные, перечисленные в Письме ГТК России от 17.05.2002 № 01-06/19136 «О применении статей 28.5, 27.11 КоАП РФ»:

• сведения об отдельных обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих ответственность либо указывающих на малозначительность правонарушения (например получение подтверждения о выдаче лицу, привлекаемому к ответственности, документа, имеющего значение для таможенных целей (лицензии, справки банка, сертификата и т. п.));

• данные о физическом лице, в отношении которого возбуждается дело (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы и должность, место жительства, семейное положение, количество лиц, находящихся на иждивении, размер его зарплаты или иного заработка, пенсии или стипендии, привлечение ранее к административной ответственности и др.);

• сведения о юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело (ИНН, ОКПО, полное наименование, юридический и фактический адреса, наличие на учете в налоговом органе, наличие счетов в банках (расчетных, текущих и иных)).

Указанные сведения могут быть получены по оперативным каналам связи из налоговых органов, органов внутренних дел, других государственных органов, организаций по месту работы лица, привлекаемого к ответственности, и других учреждений. В случае необходимости должностное лицо вправе для установления личности или выяснения обстоятельств административного правонарушения применить меры обеспечения производства по делу вплоть до административного задержания физического лица.

Промедление с составлением протокола об административном правонарушении возможно только для выявления информации, отсутствие которой несовместимо с составлением протокола. Например, отсутствие свидетелей и потерпевших не является препятствием для составления протокола немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ.

Как следует из ч. 5 названной статьи, срок проведения административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа — на срок до шести месяцев.

В то же время пропуск административным органом срока, установленного ст. 28.5 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении и вынесения постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, не может считаться существенным недостатком указанных процессуальных документов, влекущим их безусловную незаконность. Данные сроки не являются пресекательным, а значит, такие недостатки могут быть устранены при рассмотрении дела по существу. Это подтверждается п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»¹⁰.

¹ См.: Кашанина Т. В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Советское государство и право. 1992. № 1; Краснояружский С. Г. Индивидуальное правовое регулирование (общетеоретический аспект) // Государство и право. 1993. № 7; Минникес И. А. Индивидуальное правовое регулирование как научная проблема // Академический юридический журнал. 2006. № 1 и др. ² Постановление Президиума ВАС РФ от 24.02.2004 № 13894/03. См. также постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 02.03.2006 № Ф08-591/2006-264А; ФАС Волго-Вятского округа от 23.07.2007 по делу № А17-529/5-2007; ФАС Западно-Сибирского округа от 22.05.2008 № Ф04-3157/2008(5384-А75-43). ³ Абзац 2 п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». ⁴ Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 03.09.2007 по делу № А31-4744/2006-7; ФАС Северо-Западного округа от 14.09.2007 по делу № А13-2899/2007. ⁵ Постановление Президиума ВАС РФ от 07.12.2004 № 8981/04. ⁶ См. также постановления ФАС Северо-Западного округа от 10.01.2008 по делу № А05-8599/2007; ФАС Уральского округа от 14.01.2008 № Ф09-11089/07-С1. ⁷ Постановление Президиума ВАС РФ от 08.06.2004 № 1790/04. См. также постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17.04.2007 по делу № А29-7252/2006А. ⁸ Постановление Президиума ВАС РФ от 12.08.2003 № 1242/03. ⁹ Постановление ФАС Уральского округа от 16.10.2007 № Ф09-8373/07-С1. См. также постановления ФАС Поволжского округа от 24.04.2008 по делу № А55-18736/2007; ФАС Московского округа от 21.05.2008 № КА-А40/4112-08. ¹⁰ См. также постановления ФАС Северо-Западного округа от 26.03.2007 по делу № А21-2440/2006; ФАС Западно-Сибирского округа от 01.04.2008 № Ф04-2179/2008(2984-А03-27).

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ

Осуществление предпринимательской деятельности без лицензии: проблемы толкования

Гурский Александр Филиппович  председатель судебного состава Арбитражного суда Красноярского края