Учебный год 2023-2024 / Карелина_Несостоятельность (банкротство) 2019 Том 2-1

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

Рассмотрение института банкротства кредитных организаций через призму антикризисного и банковского регулирования позволяет обратиться к особенностям антикризисного, банковского законодательства и законодательства о банкротстве кредитных организаций. Это даст возможность не только увидеть соотношение законодательных норм, но и попробовать определить приоритеты применения соответствующих законодательных положений. Данный вопрос является достаточно сложным, так как каждый из указанных массивов законодательных норм, как правило, применяется приоритетно к иным требованиям законодательства. Соответственно, возникает крайне важный не только с теоретической, но и с практической точки зрения вопрос о соотношении этих законодательных требований между собой.

1.4.1. Антикризисное законодательство на рынке банковских услуг

Учитывая выводы об условных границах антикризисного регулирования рынка банковских услуг, можно предложить определение антикризисного законодательства, регулирующего отношения, возникающие на рынке банковских услуг, а также выделить основные блоки антикризисного законодательства в банковской сфере.

Антикризисное законодательство на рынке банковских услуг – совокупность федеральных законов, устанавливающих антикризисные средства банковского и (или) банкротного регулирования рынка банковских услуг, внедряемых как на фоне кризисных явлений на рынке, так и постоянно действующих инструментов, в том числе их модификации.

При этом основными чертами антикризисного законодательства являются:

1)комплексный характер;

2)зачастую временный характер нормативных актов;

3)наличие программных документов, определяющих средства антикризисного регулирования, сроки их внедрения и нормативные акты, подлежащие принятию;

4)преимущественная нацеленность на регулирование сферы финансового рынка;

5)абсолютно экстраординарный характер действия.

Важнейшей характеристикой антикризисного законодательства является его «экстраординарный характер», позволяющий ему внедряться в существующую систему законодательства, причем практически в любые отрасли законодательства. Поэтому среди основных

81

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

характеристик антикризисного законодательства можно выделить, как

правило, его временный характер и наличие приоритета его положений

над положениями иных отраслей законодательства.

Все указанные черты в полной мере раскрываются в трех сформировавшихся на сегодня блоках антикризисного законодательства:

антикризисное законодательство, направленное на преодоление острой фазы международного финансово-экономического кризиса 2008 г.; антикризисное законодательство, направленное на выравнивание

экономической ситуации на рынке банковских услуг 2014−2015 гг.; антисанкционное законодательство, направленное на выравнивание

экономической ситуации на рынке банковских услуг 2014−2015 гг.1

1.4.2. Понятие и содержание банковского законодательства

Наиболее актуальным вопросом с позиции теории и практики является уяснение содержания понятия «банковское законодательство», которое не так однозначно, как это представляется на первый взгляд.

Одним из центральных нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, является одноименный Закон о банках и банковской деятельности. Согласно ст. 2 данного Закона правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, непосредственно Законом о банках и банковской деятельности, Законом о Банке России, другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.

Исходя из формулировки ст. 2 Закона о банках и банковской деятельности достаточно сложно сделать однозначный вывод о том, что представляет собой банковское законодательство.

Существует позиция, согласно которой термин «банковское законодательство» можно рассматривать в узком и широком смысле. При этом в узком понимании к банковскому законодательству относят-

ся два прямо определенных закона: о банках и о Банке России. В широком же смысле вся возможная совокупность законов, предусмотренная ст. 2 Закона о банках и банковской деятельности, регулирующих отношения с участием кредитных организаций, может быть отнесена к банковскому законодательству2. Однако представляется, что такое и узкое, и широкое

1См. подробнее об этом: Лаутс Е.Б. Действия Банка России в условиях финансовоэкономических санкций // Юридическая работа в кредитной организации. 2015. № 1.

С.22–32; Она же. Антикризисное законодательство и законодательство в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности // Юрист. 2017. № 15.

2См., например: Тедеев А.А. Банковское право: Учебник. М., 2011. С. 97−99.

82

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

понимание не вполне соответствует действительности. Понятие банковского

законодательства целесообразно выводить из практической области, оттуда, где сталкивается правовая норма и ее применение, т.е. из норм, определяющих те пределы, в рамках которых Банк России имеет право применять меры воздействия к кредитным организациям.

Следует учитывать, что согласно ст. 74 Закона о Банке России последний имеет право применять меры воздействия к кредитным организациям в случае нарушения ими федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России. Согласно ст. 7 Закона о Банке России он издает нормативные акты (инструкции, положения и указания) только по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и другими федеральными законами. Получается, что Банк России осуществляет нормотворчество только в строго определенных законом пределах.

Следует заметить, что в Законе о Банке России в качестве одной из основных функций Банка России указывается установление правил проведения банковских операций. Банк России активно реализует эти полномочия в своих многочисленных нормативных актах,

в том числе и в сфере банковского кредитования.

Поэтому, строго говоря, даже если Банк России не сможет напрямую применить меры воздействия за нарушение гражданского законодательства, например ГК РФ, то существует большая вероятность, что соответствующие нормы, нарушение которых было допущено банком, окажутся закрепленными в специальных законах или нормативных актах Банка России, принятых в соответствии с ними.

Таким образом, понимание пределов надзорной деятельности Банка России ограничивается нарушением банками требований банковского законодательства и нормативных актов Банка России. Предмет регулирования данных актов должен ограничиваться отношениями, связанными с осуществлением банковской деятельности, где центральной категорией является банковская операция, имеющая публично-правовую природу.

Исходя из этого под банковским законодательством следует пони-

мать федеральные законы, содержащие нормы банковского права, за нарушение которых Банк России имеет право применять к кре-

дитным организациям меры воздействия.

Учитывая, что основу банковского права составляет банковская деятельность, содержание которой составляют банковские операции,

83

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

при определении банковского законодательства целесообразно также ориентироваться на понятие банковской операции, которая будет рассмотрена в параграфе о конкурсном производстве.

Такое понимание несколько усложняет возможность простого перечисления федеральных законов, являющихся актами банковского законодательства. Так, в ряде случаев мы можем столкнуться с наличием норм банковского права в документах, предметом регулирования которых являются не только банковские правоотношения. С другой стороны, иногда можно столкнуться и со своего рода «вовлечением» отдельных документов в сферу банковского права со всеми вытекающими последствиями в виде применения мер воздействия со стороны Банка России за их нарушение.

В качестве примера можно привести Закон о противодействии легализации преступных доходов. Данный нормативный акт не является «в чистом виде» актом банковского законодательства, его действие распространяется не только на банки, а на всех субъектов, осуществляющих так или иначе операции с денежными средствами и иным имуществом в качестве посредников. Тем не менее Банк России может применять к банкам меры воздействия за нарушение законодательства о противодействии легализации преступных доходов − вплоть до отзыва лицензии. В практике такое положение дел вызывает закономерное недовольство, особенно с учетом того, что в отдельные годы нарушение рассматриваемого Закона было наиболее распространенным основанием отзыва лицензии у банков1. Однако в данной ситуации Банку России как регулятору важно обеспечить стабильность банковской системы, не допуская увеличения различных рисков банков в связи с их вовлечением в рассматриваемую деятельность.

Поэтому нарушение данного не банковского, а «противолегализационного» законодательства рассматривается в качестве самостоятельного основания отзыва лицензии у банка (ст. 20 Закона о банках).

Как верно отмечает Д.Г. Алексеева, деятельность банков по про-

тиводействию легализации (отмыванию) доходов, полученных

преступным путем, и финансированию терроризма необходимо рассматривать «как одну из форм управления риском потери деловой репутации − составной части управления банковской безопасностью в целях

1 См., например: Основные результаты исследования по вопросам противодействия использованию банковской системы в целях легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, выполненного ЗАО «Делойт и Туш СНГ» в соответствии с договором, заключенным с Банком России // www.cbr.ru

84

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

предотвращения лавинообразного возникновения убытков, и как неминуемого следствия − потери банком финансовой устойчивости, вызывающей проблемы в области банковской безопасности»1.

Исходя из вышеизложенного к актам банковского законодательства можно отнести, например, следующие:

•Федеральный закон о банкротстве (параграф о банкротстве кредитных организаций в части мер по предупреждению банкротства

иконкурсного производства в части, охватываемой регулирующей

инадзорной функцией Банка России);

•Федеральный закон о национальной платежной системе;

•Федеральный закон о страховании вкладов;

•Федеральный закон о кредитных историях;

•Федеральный закон о потребительском кредите;

•Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 222-ФЗ «О деятельности кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации, о внесении изменения в статью 76.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

1.4.3.Законодательство о банкротстве кредитных организаций

В настоящее время законодательство о банкротстве кредитных организаций составляет § 4.1 «Банкротство кредитных организаций» гл. IX «Особенности банкротства отдельных категорий должников − юридических лиц» Закона о банкротстве. Реализованный вариант регулирования отношений по предупреждению банкротства и собственно банкротства кредитных организаций является результатом реформы, проведенной в самом конце 2014 г. На основании положений Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»2 в Законе о банкротстве были консолидированы нормы специального Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)

1Алексеева Д.Г. Банковская безопасность: правовые проблемы: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011.

2СЗ РФ. 2014. № 52 (ч. I). Ст. 7543.

85

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

кредитных организаций»1 и Федерального закона от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года»2.

Как было отмечено, § 4.1 гл. IX Закона о банкротстве устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций (далее – восстано-

вительная часть банкротства кредитных организаций/банков), а также особенности оснований и порядка признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства (далее – ликвидационная часть банкротства кредитных организаций/банков). Эти части объединяются понятием

«правовое регулирование банкротства кредитных организаций».

Основной вопрос, на который необходимо дать ответ в отношении законодательства о банкротстве кредитных организаций, – это его соотношение с банковским законодательством. Является ли законо-

дательство о банкротстве банков составной частью банковского зако-

нодательства или же специальным законодательством по отношению к банковскому? Соответственно, от ответа на данный вопрос будет зависеть наличие или отсутствие полномочий у Банка России применять меры воздействия за нарушения законодательства о банкротстве кредитных организаций.

Относительную определенность по данному вопросу может дать законодательство о банкротстве. Согласно п. 2 ст. 189.7 «Правовое регулирование банкротства кредитных организаций» Закона о банкротстве отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению банкротства кредитных организаций и не урегулированные Законом о банкротстве, регулируются другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России. Пункт 3 рассматриваемой статьи устанавливает, что отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций и не урегулированные § 4.1 «Банкротство кредитных организаций», регулируются определенными главами Закона о банкротстве, а в случаях, предусмотренных Законом о банкротстве, нормативными актами Банка России.

Полагаем, что из данных норм можно сделать несколько выводов.

1. Законодательство о предупреждении банкротства кредитных орга-

низаций полностью является составной частью законодательства о банк-

1СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097 (Закон утратил силу).

2СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4981 (Закон утратил силу).

86

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

ротстве и банковского законодательства. Это следует из п. 2 ст. 189.7 Закона о банкротстве. Законодатель использует привычную формулировку: «другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты Банка России». Как было отмечено выше, Банк России принимает нормативные акты в рамках его компетенции, определенной Законом о Банке России и другими федеральными законами (ст. 7 Закона о Банке России). Она определена ст. 4 Закона о Банке России. Поэтому Банк России не может принимать нормативные акты в соответствии с любыми федеральными законами, а только в соответствии с теми, которые закрепляют основу для реализации соответствующих функций Банка России, т.е. составляющими содержание банковского законодательства. Вместе с тем хотя данный блок и является частью банковского законодательства, но при регулировании вопросов предупреждения банкротства банков будет применяться приоритетно по сравнению с иными нормами, закрепленными в других федеральных законах, составляющих часть банковского законодательства. Это следует из буквального толкования рассматриваемого п. 2 ст. 189.7 Закона о банкротстве.

2. Законодательство о банкротстве кредитных организаций является

составной частью законодательства о банкротстве и, за исключением отдельных норм, касающихся регулирующей и надзорной функций Банка

России, не входит в состав банковского законодательства. В п. 3 ст. 189.7 Закона о банкротстве используется иная по сравнению с п. 2 формулировка: «…в случаях, предусмотренных Законом о банкротстве, нормативными актами Банка России». Таким образом, очевидно, что в случае банкротства банков сфера компетенции Банка России гораздо ýже. Она ограничивается вопросами, прямо предусмотренными для него Законом о банкротстве, т.е. той сферой, где он выступает в качестве органа банковского регулирования и надзора.

Косвенно это подтверждается ст. 189.59 Закона о банкротстве, определяющей, кто является лицами, участвующими в деле о банкротстве кредитной организации. Помимо обычно признаваемых лиц, к таковым относится, например, Банк России. Однако он назван не просто как таковой, а как орган банковского регулирования и надзора. Получается, что он является лицом, участвующим в деле о банкротстве кредитной организации, причем законодатель предусматривает две

формы такого участия:

–как один из конкурсных кредиторов по банковским услугам, которые Банк России предоставляет кредитным организациям, например, по расчетно-кассовому обслуживанию, по БЭСП или СПФС;

–как орган банковского регулирования и надзора.

87

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

Банкротство банков (в ликвидационной своей части) регулируется исключительно Законом о банкротстве: приоритетно соответствующим § 4.1 Закона. Банковское законодательство практически

не регулирует данные вопросы. Однако некоторая компетенция Банка России как органа банковского регулирования и надзора в данной сфере имеется, поскольку сам Закон о банкротстве может предусматривать вопросы, по которым Банк России издает нормативные акты.

Таким образом, возможность применять меры воздействия у Банка

России остается, но не за нарушение банковского законодательства или законодательства о банкротстве (в ликвидационной его части), а за нарушение требований своих нормативных актов, принятых по прямому

указанию Закона о банкротстве.

Однако следует заметить, что эти акты на самом деле немногочисленны. По существу, законодательство о банкротстве делегирует Банку России право принимать нормативные акты в рамках привычных для него функций по установлению правил осуществления банковских операций, а также как органа банковского регулирования и надзора.

Сам институт банкротства (в случае с кредитными организациями в ликвидационной своей части) является своего рода «комнатой с кривыми зеркалами», где модифицируются привычные правовые институты, иска-

жаются традиционные правовые статусы участников, их функции и полномочия. Обеспечение контроля за процедурой поднимается на уровень судебных органов, и все для того, чтобы обеспечить баланс интересов участников, защитить как частные, так и публичные интересы.

Все это абсолютно коррелирует с выводами, сделанными в данном параграфе, относительно места института банкротства банков в системе средств банковского регулирования и надзора. Как было отмечено, институт банкротства банков и банковское регулирование (надзор) связаны только до момента отзыва лицензии, т.е. в рамках предупреждения банкротства банков. Многие инструменты, применяемые при санации банков, являются одновременно средствами банковского регулирования и надзора. В рамках ликвидационной процедуры конкурсного производства такая связь отсутствует, и институт банкротства банков перестает быть частью системы банковского регулирования и надзора, оставаясь при этом средством антикризисного регулирования рынка банковских услуг.

Еще одной особенностью правового регулирования в сфере банкротства кредитных организаций является значительная роль Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (ГК АСВ),

88

§ 2. Правовое регулирование предупреждения банкротства кредитных организаций

соединяющей функции страховщика, арбитражного управляющего и органа антикризисного регулирования. Поэтому, хотя его деятельность как арбитражного управляющего находится под пристальным вниманием Банка России, ему предоставлены очень широкие полномочия в данной сфере, которые, безусловно, отличают его от иных арбитражных управляющих. В контексте настоящего раздела следует выделить функцию ГК АСВ по принятию нормативных документов, регулирующих многие отношения, участником которых является ГК АСВ. Безусловно, документы ГК АСВ не являются частью законодательства о банкротстве кредитных организаций, но без их рассмотрения, как и нормативных актов Банка России, картина правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства) банков не будет полной.

Если выделять блоки регулирования со стороны ГК АСВ, то в первую очередь это меры по предупреждению банкротства с участием ГК АСВ, во-вторую − это собственно ликвидационная часть банкротства банков.

Таким образом, антикризисное, банковское законодательство и законодательство о банкротстве кредитных организаций очень обширно

инаходится в сложном иерархическом взаимодействии друг с другом.

§2. Правовое регулирование предупреждения банкротства кредитных организаций

2.1. Меры по предупреждению несостоятельности (банкротства) банков

Как было отмечено, формально механизм предупреждения банкротства кредитных организаций до момента отзыва лицензии на осуществление банковских операций находится за рамками процедуры несостоятельности (банкротства). Это обусловлено целым рядом причин, о которых было сказано выше. Однако, как было указано, по существу, институт несостоятельности (банкротства) кредитных организаций следует рассматривать шире, с учетом как ликвидационного, так и восстановительного механизма.

Закон о банкротстве предусматривает несколько таких мер, которые

вводятся в отношении банка исключительно до момента отзыва у него лицензии, т.е. тогда, когда последний еще имеет право осуществлять банковские операции, работать с клиентами и является действующим банком, тем не менее испытывающим серьезные финансовые затруднения.

89

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

К предупредительным мерам относятся:

1)финансовое оздоровление кредитной организации;

2)назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;

3)реорганизация кредитной организации;

4)меры по предупреждению банкротства банка − участника системы страхования вкладов (далее – ССВ), осуществляемые с участием ГК АСВ.

5)меры по предупреждению банкротства банка, осуществляемые Банком России.

Рассмотрим отдельные меры более подробно.

2.1.1. Меры по предупреждению банкротства банка − участника системы страхования вкладов, осуществляемые с участием ГК АСВ

Как было отмечено, мера по предупреждению банкротства банка − участника ССВ силами ГК АСВ была введена первоначально как временная на основании отдельного антикризисного закона. Только в связи с перемещением норм Закона о банкротстве кредитных организаций в общий Закон о банкротстве перечень восстановительных мер для банков был дополнен данным инструментом. Таким образом, участие ГК АСВ в предупреждении банков приобрело характер инструмента постоянного действия.

Тем не менее сформированный в России, во многом уникальный

антикризисный механизм санации банков, безусловно, не лишен недостатков. В качестве реакции на критику и рекомендации Совета по финансовой стабильности был принят Федеральный закон от 1 мая

2017 г. № 84-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации1. Данный Закон предусматривает изменение субъекта, осуществляющего санацию банков, с ГК АСВ на создаваемую при Банке России ООО «Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора» (далее – Управляющая компания). Предполагается, что при участии данной Управляющей компании финансирование мероприятий по восстановлению платежеспособности банков станет менее затратным и более прозрачным с точки зрения участия банков-инвесторов. Капитал проблемного банка первоначально будет санироваться при участии Управляющей компании Банка России, и только затем восстановленный банк будет предлагаться к покупке инвесторам.

1 СЗ РФ. 2017. № 18. Ст. 2661.

90