!Экзамен зачет учебный год 2023 / Телегин А. М-1

§ 2. Понятие административного правонарушения

Одним из важнейших признаков каждого из существующих видов юридической ответственности является наличие самостоятельного фактического основания применения санкций. Единственным основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения. В этом проявляется их тесная взаимосвязь и взаимообусловленность, поскольку без правонарушения нет ответственности.

Законодательное определение понятия административного правонарушения закреплено в ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В данном определении прежде всего следует обратить внимание на то, что правонарушение всегда представляет собой деяние, т. е. акт волевого поведения. Он включает в себя два аспекта поведения: действие или бездействие.

Действие – активное невыполнение обязанности, законного требования, а также нарушение запрета, а бездействие – пассивное невыполнение обязанности, т. е. человек должен был совершить определенные действия, которые предусмотрены нормой права, но не совершил. Так, изготовление или распространение анонимных агитационных материалов (ст. 5.12 КоАП РФ) – действие, а непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов (ст. 5.25 КоАП РФ) – бездействие.

Правонарушение как правовое явление характеризуется определенными признаками, которые отражают существенные стороны данного явления. Ими является противоправность, виновность, наказуемость, общественная вредность.

Противоправность– важнейший признак административного правонарушения. Она свидетельствует о том, что лицо нарушает запрет, содержащийся в административно-правовой норме. Если совершенное деяние не предусмотрено законодательством, то оно не может считаться правонарушением даже в случае пробела в законе.

Противоправность означает, что действиями (бездействием) нарушаются специальные правила, нормы, стандарты, которые предусмотрены федеральными законами, иными нормативными актами РФ и субъектов РФ.К ним относится, например, нарушение норм и правил в области использования атомной энергии, правил дорожного движения, оборота оружия и др. При этом противоправное деяние не обязательно связано наступлением вредных последствий, достаточно самого факта нарушения (невыполнения) требований, предписан-

281

ных нормой права. Главное, что соблюдение этих норм контролируется мерами административной ответственности. В связи с этим совершение деяния, причинившего вред общественным интересам, но не предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ или иного нормативного акта, не влечет административной ответственности. Это означает, что применение норм административного права по аналогии не допускается.

Общественная вредность1. В определении административного правонарушения, закрепленном в ст. 2.1 КоАП РФ, названный признак отсутствует, но он весьма важен для отграничения административного проступка от преступления.

Согласно ст. 14 УК РФ преступление признается общественно опасным деянием. При этом характер общественной опасности определяется прежде всего теми общественными отношениями, на которые совершено посягательство, способом совершения преступления, размером вреда или тяжестью наступивших последствий и др.

Общественная вредность административных проступков обнаруживается

втом, что, будучи отрицательным явлением в общественной жизни, они не влекут за собой тяжких последствий, способных причинить серьезный ущерб охраняемым законом объектам. В большинстве случаев административные проступки вообще не влекут вредных последствий, а содержат лишь возможность их наступления. Причина этого в том, что они являются нарушением различных общеобязательных правил, установленных в целях профилактики, недопущения вредных последствий. Поэтому само по себе нарушение или несоблюдение таких правил влечет административную ответственность независимо от наступления последствий.

Общественная вредность, являясь материальным признаком правонарушения, находит свое юридическое выражение в противоправности деяния, т. е.

впризнаке, в котором законодатель с большей или меньшей степенью полноты фиксирует социальные свойства правонарушения и, когда это возможно, количественные характеристики, позволяющие правоприменительному органу правильно квалифицировать конкретное правонарушение.

Виновность – это сознательное и ответственное отношение человека к своим поступкам и окружающей деятельности. Только виновное (умышленное или неосторожное) нарушение субъектом установленных правил влечет административную ответственность. То есть привлечение к административной ответственности без учета наличия вины невозможно.

1Отдельные авторы в качестве признака административного правонарушения рассматривают общественную опасность. См., например: Агапов А. Б. Административная ответственность. М.: Юрайт, 2012. С. 138; Колпаков В. К. Вредность и общественная опасность административного правонарушения //Административное право и процесс. 2018. № 8. С. 7–11.

282

Наказуемость как признак административного правонарушения означает возможность назначения наказания за совершение каждого правонарушения, угрозу наказанием при нарушении административно-правовой нормы. Однако следует иметь в виду, что далеко не все нарушения норм административного права могут рассматриваться в качестве проступков. Ими признаются лишь деяния, совершение которых влечет за собой применение мер наказания. Но компетентные государственные органы вправе освободить лицо от административной ответственности ввиду малозначительности деяния и ограничиться устным замечанием. Таким образом, реализация административных санкций не всегда сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным свойством.

Административные правонарушения нередко граничат с преступлениями. Поэтому важно знать критерии, позволяющие отграничивать правонарушения от преступлений.

В юридической литературе нередко высказывается мнение, что административные правонарушения и преступления являются общественно опасными деяниями. Качественное различие между ними проявляется в степени общественной опасности. При этом считается, что степень общественной опасности административных правонарушений значительно ниже, чем степень опасности преступлений.

Как уже отмечалось, общественная опасность характеризует антисоциальную сущность деяния. Общественная опасность преступления проявляется прежде всего в том, что данное деяние причиняет или создает угрозу причинения существенного вреда наиболее важным интересам граждан, общества и государства. Административные правонарушения таких последствий повлечь не могут и следовательно общественной опасностью не обладают.

Есть противоправные деяния, которые всегда квалифицировались и будут квалифицироваться как административные правонарушения. Например, нарушение правил пользования жилыми помещениями, распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции в общественных местах. Вместе с тем существует немало деяний, которые в зависимости от ряда обстоятельств могут рассматриваться либо как административное правонарушение, либо как преступление. В таких случаях для решения вопроса по существу можно использовать ряд критериев. Одним из них является размер имущественного ущерба, причиненного деянием. Так, хищение чужого имущества на сумму, не превышающую 1 000 руб., признается административным проступком, а хищение, совершенное на более значительную сумму, считается преступлением. Осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, если ее наличие является обязательным, как правило, рассматривается в качестве административного правона-

283

рушения. Однако если в результате такой деятельности причинен крупный ущерб (свыше 1 млн 500 тыс. руб.), налицо преступление.

Часто используется для разграничения проступков и преступлений такой критерий, как наличие или отсутствие тяжких последствий. Например, если нарушение транспортных правил повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, то оно квалифицируется как преступление (ст. 263–265 УК РФ), а если подобных последствий нет – как административное правонарушение.

Значительные различия существуют между субъектами преступлений и административных правонарушений. Так, субъектами преступления являются только физические лица, достигшие 16-летнего, а в отдельных случаях – 14летнего возраста. Субъектами административного правонарушения могут быть как физические лица, достигшие 16-летнего возраста, так и предприятия, учреждения, организации, обладающие статусом юридического лица.

§ 3. Состав административного правонарушения

Правовая природа административного правонарушения раскрывается не только через юридические признаки. Также необходимо раскрыть определение понятия состава административного правонарушения. Это обусловлено тем,

что в конкретном деянии при наличии всех рассмотренных выше признаков может отсутствовать состав правонарушения, что является одним из оснований для освобождения лица от административной ответственности.

Понимание состава административного правонарушения имеет важное практическое значение, поскольку способствует правильной квалификации деяния уполномоченными органами и должностными лицами, эффективному применению административных наказаний, отграничению административных правонарушений от других противоправных деяний. Поэтому юридические признаки административного правонарушения, характеризующие его как некую теоретическую конструкцию, следует отличать от элементов (признаков) его состава, которые отражают реальное проявление противоправного деяния.

Любое правонарушение имеет свой состав. Под составом административного проступка обычно понимается совокупность установленных правом элементов, при наличии которых конкретное общественно вредное деяние признается административным правонарушением. Административное правонарушение имеет сложный юридический состав, который включает в себя ряд взаимосвязанных признаков, характеризующих объект действий, их внешнее проявление, субъект действий и его психическое отношение к совершаемым действиям. Состав проступка рассматривается юридической наукой как совокупность четырех элементов: объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной сто-

284

роны. Указанный набор элементов обязателен, отсутствие хотя бы одного из них не позволяет признать деяние административным правонарушением.

Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, которые регулируются различными отраслями права и охраняются административными санкциями. Это общее понятие названного объекта.

Кроме общего, являющегося единым для всех административных правонарушений, выделяют также родовой и непосредственный объекты. Родовым объектом проступков признается однородная группа отношений: права граждан, здоровье населения, собственность, общественный порядок, установленный порядок управления и т. д. Именно родовой объект лежит в основе построения Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях. Например, в гл. 5 сконцентрированы проступки, посягающие на права граждан,

вгл. 14 – проступки, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

Непосредственный объект представляет собой конкретное общественное отношение, которому причинен вред в результате совершения определенного правонарушения.

Объективная сторона представляет собой совокупность признаков, характеризующих внешнюю сторону административного правонарушения, последствия, время, место и иные обстоятельства его совершения. Именно по объективной стороне определяется противоправный характер деяния; она лежит в основе разграничения административных правонарушений и сходных с ними преступлений. При этом для состава административного правонарушения

вотдельных случаях, предусмотренных законом, не требуется наличия всех указанных признаков.

Обязательным элементом объективной стороны является деяние (действие или бездействие), а не мысли, желания и иные проявления психической деятельности. Противоправное поведение может выражаться в единовременных действиях (выбрасывание какого-либо предмета на спортивную арену) или продолжаться в течение некоторого времени (пребывание в пьяном виде в общественных местах). Но и в том и в другом случае деяние образует единый акт правонарушения. В связи с этим следует различать длящиеся и продолжаемые проступки. Длящимся признается деяние, сопряженное с последующим длительным невыполнением правовой обязанности (например, обязанности зарегистрироваться). Длящийся проступок продолжается до тех пор, пока обязанность не будет выполнена. Некоторые из них продолжаются даже после применения к виновным мер наказания.

Продолжаемое правонарушение состоит из ряда тождественных неправомерных действий, объединенных единым умыслом и в своей совокупности

285

образующих единый проступок. Конечным моментом подобного правонарушения является прекращение противоправной деятельности добровольно или в результате привлечения лица к административной ответственности.

По особенностям конструкции объективной стороны различаются материальные и формальные составы административных правонарушений. Формальными считаются проступки, объективную сторону которых образует только противоправное действие или бездействие вне зависимости от наступления вредных последствий. Таковыми являются большинство административных правонарушений, т. е. ответственность за их совершение наступает независимо от того, возникли или нет непосредственные материальные последствия в результате проступка. Достаточно самого факта нарушения определенных правил, к которым относятся, например, несвоевременная перерегистрация оружия (ст. 20.11 КоАП РФ), нарушение правил продажи отдельных видов товаров (ст. 14.15 КоАП РФ) и многие другие.

Материальными принято называть правонарушения, объективную сторону которых образуют как противоправное деяние, так и наступившие последствия. К числу таких проступков можно отнести нарушение пешеходом правил дорожного движения, повлекшее создание помех в движении транспортных средств (ст. 12.30 КоАП РФ), мелкое хищение чужого имущества (ст. 7.27 КоАП РФ) и др. Для выявления состава материального правонарушения необходимо также установить причинную связь между деянием и наступившими последствиями. При отсутствии такой связи ответственность за материальные административные правонарушения не наступает.

Довольно часто в состав объективной стороны законодатель включает дополнительные квалифицирующие признаки: место, время и способ совершения проступка. Указанные обстоятельства могут иметь двоякое значение. Иногда они выступают в качестве обязательных признаков конкретного проступка, поскольку на них указывают диспозиции правовой нормы. Так, для квалификации проступка по ст. 20.20 КоАП РФ необходимо установить, что лицо, находясь в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство или общественную нравственность, было обнаружено на улице или в ином общественном месте. В других случаях место, время и способ совершения являются показателем общественной вредности проступка. Например, для характеристики действий как мелкого хулиганства важное значение имеет то, что данные действия совершаются, как правило, публично, в присутствии других граждан.

Признаком объективной стороны некоторых административных правонарушений является время. В ст. 5.10 КоАП РФ говорится о проведении предвыборной агитации в период, когда такая агитация запрещена, а ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ предусматривает ответственность за неуплату администра-

286

тивного штрафа в срок, установленный законом. Здесь время является обязательным признаком состава правонарушения.

Способ совершения административного правонарушения представляет собой определенный порядок, последовательность действий и приемов, применяемых правонарушителем. Если способ совершения отражен в статье КоАП РФ, то он влияет на правовую оценку содеянного. Так, способ является конструктивным признаком состава такого правонарушения, как обман потребителей (ст. 14.7 КоАП РФ), который может быть совершен путем обмеривания, обвешивания, обсчета, введения в заблуждение относительно потребительских свойств товара. Точно также ст. 14.8 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень наказуемых способов нарушения иных прав потребителя.

К признакам объективной стороны закон иногда относит средства совершения правонарушения. Это различные предметы и вещества, свободный оборот которых запрещен либо ограничен: взрывчатые вещества, гражданское и служебное оружие, этиловый спирт, алкогольная продукция и др. Например, ст. 14.17 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконное промышленное производство этилового спирта.

Субъектом административного правонарушения признается физическое или юридическое лицо, виновным деянием которого причинен вред личным или общественным интересам.

Общими признаками, характеризующими физическое лицо, являются достижение 16-летнего возраста и вменяемость, т. е. способность осознавать фактический характер и общественную вредность своего поведения или руководить своими действиями. Однако к лицам, совершившим правонарушения в возрасте от 16 до 18 лет, применяются, как правило, меры, предусмотренные федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1.

Вместе с тем при совершении определенных административных проступков (безбилетный проезд, нарушение правил дорожного движения) лица в возрасте от 16 до 18 лет могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях. Но и в этих случаях с учетом характера совершенных правонарушений, личности виновных в них дела на указанных лиц могут быть переданы на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Подростки в возрасте до 16 лет административной ответственности не несут, но в некоторых случаях за их действия отвечают родители или заменяющие их лица. Например, ст. 20.22 КоАП РФ устанавливает ответственность

1Собрание законодательства РФ. 1999. № 26.

287

родителей за появление в общественных местах в состоянии опьянения несовершеннолетних, не достигших 16-летнего возраста.

За правонарушения в сфере дорожного движения, которые были зафиксированы в автоматическом режиме с помощью технических средств, ответственность несут собственники автотранспорта, даже если они не находились за рулем автомобиля (ст. 2.6.1 КоАП РФ).

Кадминистративной ответственности могут привлекаться не только граждане РФ, но и находящиеся на ее территории иностранцы.

В отношении отдельных категорий граждан законодательством предусмотрен особый порядок их привлечения к ответственности за совершение административных проступков. Так, должностные лица несут административную ответственность за нарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, например, в сфере охраны здоровья населения, обеспечения правил пожарной безопасности, оборота оружия и др. При этом к ним применяются более строгие наказания.

КоАП РФ (ст. 2.4) впервые закрепил понятие должностного лица, под которым следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями исполняющее обязанности представителя власти, т. е. наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее органи- зационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных

имуниципальных организациях, равно как и в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Кдолжностным лицам отнесены также руководители и работники иных организаций, выполняющие организационные и административнохозяйственные функции. Для целей КоАП РФ к должностным лицам приравниваются и индивидуальные предприниматели, т. е. физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

В отдельных случаях к категории должностных лиц могут быть отнесены граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели)1.

Должностные лица несут ответственность не только за собственные противоправные действия, но за дачу подчиненным указаний, идущих вразрез с установленными правилами, а также за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными, если обеспечение соблюдения этих правил

1См. Телегин А. С. К вопросу о понятии должностного лица по административному законодательству // Право и наука в современном мире. Пермь, 2019. С.173–177.

288

входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица. Так, если работники магазина нарушают правила торговли, а директор и другие должностные лица, ответственные за их соблюдение, не принимают по отношению к ним необходимых мер, то они могут быть оштрафованы.

Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, таможенных органов, а также сотрудники Следственного комитета РФ за совершение административных правонарушений несут ответственность по дисциплинарным уставам. В то же время за нарушение законодательства о выборах и референдумах, о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды, правил дорожного движения, таможенных правил, правил пограничного режима и др. (ст. 2.5 КоАП РФ) эти лица несут административную ответственность на общих основаниях. Но к ним не применяется административный арест, а к военнослужащим, проходящим службу по призыву, – и штраф. В связи с этим материалы о привлечении указанных лиц к административной ответственности передаются по месту службы нарушителей для применения в отношении их мер дисциплинарного воздействия.

Особые условия привлечения к ответственности за административные правонарушения предусмотрены для лиц, исполняющих специальные государственные функции, установленные Конституцией РФ и федеральными законами (депутаты, члены Совета Федерации, судьи, прокуроры). Названные условия предусмотрены не КоАП РФ, а иными законодательными актами.

Так, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания1. Аналогичный порядок распространяется и на депутатов законодательных органов субъектов РФ2.

Вопрос об ответственности судей за совершенное административное правонарушение решается судебной коллегией из трех судей Верховного Суда РФ

– в отношении судей Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов субъектов РФ, федеральных арбитражных судов, в отношении судей иных судов – судебной коллегией из трех судей суда субъекта РФ. Решению о привлечении судьи к административной ответственности должно предшествовать представление Генерального прокурора РФ3.

1Собрание законодательства РФ. 1994. № 2.

2Собрание законодательства РФ. 1999. № 42.

3Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РФ. 1992. № 30.

289

При совершении административного проступка сотрудником прокуратуры (прокурором, следователем) он отстраняется от должности на период проверки, проведение которой отнесено к исключительной компетенции прокуратуры1.

Как уже отмечалось, наряду с физическими лицами субъектами административной ответственности могут быть и юридические лица. В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признаются организации, отвечающие ряду признаков. К их числу относится наличие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного имущества, наличие права приобретать и осуществлять от своего имени имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации.

В отдельных случаях возможно привлечение к ответственности организаций, которые такого статуса не имеют. Об этом свидетельствует содержание ч. 1ст. 3.12 КоАП РФ, согласно которой такое административное наказание, как административное приостановление деятельности, может применяться и к организациям, не являющимся юридическими лицами. Отсюда следует, что субъектами ответственности в равной степени выступают как организации, зарегистрированные в качестве юридического лица, так и организации, не имеющие такой регистрации2. В качестве таковых могут выступать, например, общественные объединения, религиозные группы, чей устав не зарегистрирован в установленном порядке.

Указанное положение распространяется также на филиалы и представительства, создаваемые юридическими лицами. Прежде всего это касается филиалов и представительств, которые территориально удалены от своих головных организаций и самостоятельно осуществляют практически весь комплекс функций юридического лица.

Субъективную сторону административного правонарушения составляют: вина нарушителя, мотив и цели, которыми он руководствовался при совершении правонарушения.

Вина является основным, а нередко и единственным признаком субъективной стороны. Необходимость выявления наличия вины вытекает из ст. 2.1 КоАП РФ. В ней вина признается обязательным признаком правонарушения.

1Собрание законодательства РФ. 1995. № 47.

2 Телегин А. С. Административная ответственность юридических лиц: некоторые проблемы применения // Вестник Прикамского социального института. 2018. № 2. С.51.

290