!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Суменкова С.С.-1

102

законодательства, но закрепленных в различных нормативных правовых актах112.

Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, приводит к снижению объема процессуальных гарантий, предоставленных участникам соответствующих производств, - несмотря на то, что соответствующий порядок,

закрепленный Законом о защите конкуренции, вводился в целях более качественного (и длительного) рассмотрения соответствующих дел.

В частности, нормы, регулирующие рассмотрение комиссиями антимонопольных органов дел о нарушениях антимонопольного законодательства, не содержат положений о допустимости доказательств

(в отличие от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

До недавнего времени Закон о защите конкуренции не содержал также норм, предусматривавших возможность отвода (самоотвода) членов комиссии антимонопольного органа, эксперта, переводчика, в связи с чем,

например, Ю. Саляхудинов подвергал Закон о защите конкуренции обоснованной критике113.

Указанный пробел был частично устранен с принятием четвертого антимонопольного пакета114, которым введены ст. 42.1 и 42.2,

предусматривающие возможность заявления отвода экспертам и членам комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Однако в отличие, например, от положений статьи 25.13 КоАП РФ возможность отвода переводчика Закон о защите конкуренции по-

прежнему не предусматривает.

Данные упущения законодателя, на наш взгляд, связаны с попыткой создания практически с нуля отдельного института административной

112См.: Цветков И.В. Указ. соч.

113См.: Саляхудинов Ю. Об отводе членов комиссии антимонопольного органа // Конкуренция и право : сайт. URL: http://www.cljournal.ru/ann2/90/#_ftn11 (дата обращения: 01.10.2017).

114Федеральный закон от 05.10.2015 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите конкуренции” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

103

ответственности и последующим точечным регулированием соответствующих правоотношений – вместо использования проверенных временем и правоприменительной практикой положений законодательства об административной ответственности (в первую очередь, КоАП РФ).

Справедливости ради стоит отметить, что антимонопольное законодательство предусматривает возможность пересмотра решения комиссии антимонопольного органа по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам (ч. 1 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции) в случае установления комиссией предусмотренных соответствующих оснований,

среди которых указан и заведомо неправильный перевод (п. 2 ч. 2 ст. 51.2

Закона о защите конкуренции).

Данное положение имеет новаторский характер с точки зрения законодательства об административной ответственности и могло бы быть в том или ином виде имплементировано в него, будучи при этом распространено не только на административные правонарушения в области антимонопольного законодательства, но и на административные правонарушения в других сферах.

Однако, будучи введенным в Закон о защите конкуренции без учета существующего регулирования порядка производства по делам об административных правонарушениях, порядок пересмотра решения комиссии антимонопольного органа по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам породил лишь новые коллизии.

Так, заявление о пересмотре решения комиссии антимонопольного органа по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам подается в течение трех месяцев со дня, когда они узнали или должны были узнать о наличии обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра решения и (или) предписания.

Таким образом, во многих случаях к моменту пересмотра антимонопольным органом принятого решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного

104

законодательства может наличествовать вступившее в силу постановление по делу об административном правонарушении, отменить которое антимонопольный орган в порядке самоконтроля, по-видимому, уже не сможет, и соответствующая нагрузка ляжет уже на органы судебной власти.

Очевидно также, что устранение подобных ошибок в ходе последующего пересмотра решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства либо в ходе повторного исследования обстоятельств совершенного правонарушения в процессе производства по делу об административном правонарушении не способствует эффективности и оперативности административной ответственности.

Отмеченная нами непоследовательность в регулировании административной ответственности в области антимонопольного законодательства нашла свое проявление также в закреплении Законом о защите конкуренции ряда не предусмотренных КоАП РФ мер принуждения.

Так, по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, допущенного в ходе заключения конкретной сделки, антимонопольные органы уполномочены вынести предписание об изменении условий заключенного договора или о его расторжении.

Налицо прямое и неделикатное вмешательство административных органов в частноправовую сферу. Допуская возможность, а в ряде случаев даже необходимость такого вмешательства со стороны антимонопольных органов ввиду ранее отмеченного неравенства субъектов антимонопольных споров, отметим все-таки важность соблюдения принципа non bis in idem (если считать такую меру принуждения наказанием), ведь к моменту вынесения такого предписания вина лица еще не установлена в рамках производства по делу об административном правонарушении.

105

Более того, комиссия антимонопольного органа уполномочена также выдать хозяйствующему субъекту предписание о перечислении в бюджет дохода, полученного незаконным путем.

Отметим, что существуют различные позиции по вопросу о сущности указанной меры принуждения.

Так, Конституционным судом Российской Федерации выражена позиция о том, что предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства следует относить к специфическим формам принудительного воздействия компенсаторного характера115.

Безусловно, заслуживает пристального внимания мнение А. М. Евсикова, считающего взыскание в федеральный бюджет дохода,

полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства,

мерой публичной (конкретно - административной) ответственности116.

ФАС России, очевидно, также относит взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, к мерам публичной ответственности. Более того, по мнению Президиума ФАС России недопустимым является одновременное применение мер публичной ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, и привлечения к административной ответственности в виде административного штрафа117.

В данное случае, ФАС России справедливо руководствовался принципом non bis in idem. Вместе с тем и эта позиция регулятора имеет достаточно противоречивый характер по следующим соображениям.

115См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.2009 № 11-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” и статей 23, 37 и 51 Федерального закона “О защите конкуренции” в связи с жалобами ОАО “Газэнергосеть” и ОАО “Нижнекамскнефтехим”». Рос. газ. 2009. 14 июля.

116См.: Евсиков А. М. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства : дис. … С. 132.

117См.: п. 3 разд. 2 Протокола заседания Президиума ФАС России от 20.08.2014 № 21. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

106

По нашему мнению, применение мер публичной ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства не связано с установлением субъективной стороны соответствующего нарушения антимонопольного законодательства (поскольку в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства этот вопрос не исследуется), что противоречит принципу, что «всякое исключение из общеправового принципа вины должно оговариваться отдельно»118.

Следовательно, существующая процедура рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, позволяющая осуществлять привлечение к публичной ответственности без установления субъективной стороны соответствующих нарушений, должна быть изменена в соответствующей части.

В этой связи удивительно, что исполнение предписания антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода,

полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, не так давно было закреплено в качестве основания освобождения от административной ответственности за предусмотренные ст. 14.31, 14.32, 14.33 КоАП РФ административные правонарушения (п. 5

Примечания к ст. 14.31 КоАП РФ)119.

Налицо дальнейшее размывание института административной ответственности, обособление норм, посвященных привлечению к административной ответственности в области антимонопольного законодательства.

В этой связи актуален вопрос о порядке освобождения от административной ответственности в области антимонопольного

118См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ в связи с жалобами граждан И. В. Богдановой, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

119См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.

107

законодательства в условиях одновременного существования двух производств, направленных на привлечение к такой ответственности.

Следует согласиться с мнением Л. Н. Борисовой о том, что в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства признавать административное правонарушение малозначительным некорректно, поскольку признать правонарушение малозначительным и освободить от административной ответственности можно только в порядке, установленном КоАП РФ120.

Вместе с тем тезис указанного автора о том, что при освобождении на основании ст. 2.9 КоАП РФ от административной ответственности за совершение административных правонарушений в рассматриваемой сфере комиссия антимонопольного органа может не передавать материалы для возбуждения дела об административном правонарушении121,

неоднозначен, поскольку освобождение от административной ответственности в области антимонопольного законодательства должно осуществляться в рамках производства по делу об административном правонарушении.

Следует также отметить установление в Законе о защите конкуренции ряда самостоятельных оснований освобождения от административной ответственности, не предусмотренных КоАП РФ (статьи 11, 11.1, 13

Закона о защите конкуренции, предусматривающие, например,

возможность освобождения от административной ответственности за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений в случаях, когда такими соглашениями создаются экономические либо технологические выгоды, потенциально превышающие возможный вред).

Как справедливо указывал в своих работах С. С. Алексеев, такое приобретение тем или иным институтом законодательства все более

120См.: Борисова Л. Н. Применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях о злоупотреблениях доминирующим положением // Вестник Саратов. гос. юрид. акад. 2014. № 4 (99). С. 74.

121Там же. С. 75.

108

специфичных черт является следствием процесса дифференциации законодательства122.

На наш взгляд, такая дифференциация законодательства об административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в ряде случаев приводит к возникновению препятствий для реализации права на административную защиту.

Например, антимонопольные органы отклоняют доводы о нарушении антимонопольного законодательства при подаче жалоб на действия заказчика, уполномоченного органа (учреждения) при проведении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в связи с тем, что жалоба рассматривается по процедуре Федерального закона от

05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»123,

азаявителем указывается на нарушение названными субъектами положений Закона о защите конкуренции, которым предусмотрена самостоятельная процедура рассмотрения антимонопольных дел124.

Таким образом, существование единственного повода к возбуждению производства по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства создает жесткую зависимость между рассмотрением комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства и производством по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства.

Всвязи с изложенным предлагается установление в качестве поводов к возбуждению производства по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства, исключительно указанных в ч. 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ юридических фактов,

ане решения комиссии антимонопольного органа.

122См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 53.

123Рос. газ. 2013. 12 апр.

124См.: Решение Управления ФАС России по Омской области от 07.08.2014 № 03-10.1/415-2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

109

Более того, предлагаемые изменения позволят установить более внятный срок давности по делам о нарушениях в рассматриваемой сфере.

На сегодняшний день срок давности по делам об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства исчисляется со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства и составляет один год125.

В свою очередь, срок давности по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, рассматриваемым комиссиями антимонопольных органов, составляет три года.

Как справедливо отмечает в этой связи А. М. Евсиков, со дня совершения административного правонарушения в области антимонопольного законодательства может пройти до четырех календарных лет126.

Таким образом, в настоящее время возможность привлечения лица к административной ответственности в области антимонопольного законодательства становится в зависимость от сроков совершения антимонопольными органами необходимых процессуальных действий по делу о нарушении антимонопольного законодательства127.

Сложившуюся ситуацию, по нашему мнению, следует характеризовать отрицательно – в первую очередь, с точки зрения гарантий прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Так, еще Л. А. Мариупольский обращал внимание на то, что установленные законом сроки совершения юридически значимых действий являются важной правовой гарантией, предоставленной субъектам права128.

125См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.

126См.: Евсиков А. М. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 9.

127См.: Кинев А. Ю. Особенности антиконкурентной политики зарубежных стран // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 67–69.

128См.: Мариупольский Л. А. Настольная книга следователя. М., 1949. С. 190.