из электронной библиотеки / 504087897948921.pdf

Минаков, Н.Н. Социальные основы жилищно-коммунальной реформы

Минаков, Н.Н. Социальные основы жилищно-коммунальной реформы : автореф. дис…. канд. социол. наук : спец. 22.00.08. – социология управления / Н.Н. Минаков ; [Белгор. гос. ун-т]. – Белгород, 1999. – 22 с. – Библиогр. : с. 21-22.

На правах рукописи

МИНАКОВ Николай Николаевич

СОЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Специальность 22.00.08 - социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Белгород, 1999 г.

Работа выполнена на кафедре социальных технологий Белгородского го­сударственного университета.

Научный руководитель	доктор социологических наук, профессор Данакин Н.С.
Официальные оппоненты:	доктор социологических наук, профессор Патрушев В.И. кандидат философских наук Цибриенко Р.Я.
Ведущая организация:	Московский государственный социальный университет

Защита состоится 25 ноября 1999 г. в 16.00 на заседании диссертаци­онного Совета К 113.52.04 по присуждению ученой степени кандидата социо­логических наук при Белгородском государственном университете /г. Белгород, ул. Студенческая, 12/.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородско­го государственного университета.

Автореферат разослан 23 октября 1999 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета Надуткина Н.Э.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вопрос о необходимости реформи­рования жилищно-коммунальной сферы был поставлен в конце 80-х годов, и с 1991 года осуществляются робкие попытки таких преобразований, а именно: изменение формы собственности на жилье, попытки приватизации предприятий жилищно-коммунального хозяйства; введение договорных отношений и т.д.

Причины, вызвавшие интерес к реформе жилищно-коммунального хозяй­ства, заключаются в том, что если таких преобразований не проводить, мы мо­жем остаться без тепла, воды, электроэнергии. Уже в зимний период 1995-1996гг. имелись факты отселения жителей небольших городов из-за невозмож­ности отапливать жилищный фонд. Существуют серьезные проблемы с питье­вой водой, очисткой сточных вод, вывозом и утилизацией бытового мусора.

Жилищно-коммунальное хозяйство вступило в период экономических преобразований, когда производимые отраслью услуги оплачивались населени­ем всего на 1-3%, все остальное дотировалось из бюджета или погашалось за счет перекрестного субсидирования, т.е. когда предприятия платили, например, за воду в 70-80 раз больше, чем население. Кроме того, проблемы снимались за счет того, что более 60% жилищного фонда находилось на балансе предпри­ятий и организаций.

Сегодня в муниципальной собственности находится уже более 80% жи­лья. Новое законодательство не допускает перекрестного субсидирования ком­мунальных услуг. По существу, образовалось правовое пространство, в котором нет места старым жилищным отношениям.

В результате жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) сегодня на 70-80% должно финансироваться (дотироваться) из бюджета, на что тратится от 30-50% расходов местных бюджетов. Поэтому на местах не хватает денег на зарплату учителям, врачам и другим работникам бюджетной сферы. В то же время неэффективный хозяйственный механизм отрасли не способствует ра­циональному ресурсопотреблению и, по существу, является затратным. В от­расли отсутствуют механизмы взаимной ответственности и заинтересованности потребителей и производителей услуг ЖКХ, направленных на эффективное и качественное обслуживание.

Отличительной особенностью жилищно-коммунальной реформы являет­ся ее комплексность. Она предполагает проведение коренных преобразований нормативно-правового, экономического, финансового, производственно-технического, организационно-управленческого, социального характера. За по­следние годы было принято более 40 законодательных и нормативных актов, которые составили нормативно-правовую основу преобразований в жилищно-коммунальной сфере. Эта база позволила регионам принять собственные нор­мативные документы и апробировать различные механизмы преобразования ЖКХ.

Жилищно-коммунальная реформа затрагивает непосредственно интересы населения, поэтому ее успешное проведение возможно при условии учета этих

3

интересов, придания реформе социальной, гуманистической направленности. Социальная компонента жилищно-коммунальной реформы включает в себя не­сколько аспектов. Во-первых, реформа проводится уже в течение нескольких лет, поэтому важно оценить ее социальные последствия, определить отношение между декларированными целями и полученными результатами. Во-вторых, необходимо установить масштаб социальных отклонений при проведении ре­формы, причины этих отклонений, возможности и механизмы их устранения. В-третьих, важно определить социальное состояние жилищно-коммунального обслуживания, т.е. уровень удовлетворенности населением жилищно-коммунальными услугами, а также социальное состояние и самочувствие самих работников ЖКХ. В-четвертых, залог успешного проведения жилищно-коммунальной реформы - активное участие в нем самого населения. Поэтому речь может идти о социальном (человеческом) ресурсе жилищно-коммунальной реформы, рациональном обращении с этим ресурсом.

Многоаспектность социальной компоненты жилищно-коммунальной ре­формы дает основание говорить о ее социальных основах (социальных целях, предпосылках и последствиях, социальном состоянии ЖКХ и социальном ре­сурсе его реформирования).

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью анализа и уточнения социальных целей жилищ­но-коммунальной реформы, определения и оценки ее социальных предпосылок и последствий, выявления социального состояния жилищно-коммунального об­служивания населения, определения и использования социального (человече­ского) ресурса реформы ЖКХ.

Степень научной разработанности. Отдельных публикаций по соци­альным проблемам и последствиям жилищно-коммунальной реформы очень мало. Но есть немало публикаций, в которых эти проблемы и последствия в той или иной мере затрагиваются.

Выделим, прежде всего, работы посвященные обоснованию новых под­ходов и принципов в социальной политике в условиях рыночной модернизации. Это- работы Т.М. Дридзе, В.К. Левашова, О.А. Митрошенкова,

И.М. Римашевской, В. Торлопова, А. Шаронова и др. авторов. В них рассмат­риваются особенности и тенденции социального развития современного рос­сийского общества, последствия рыночных реформ, проблемы и задачи эффек­тивной социальной политики. Проблемы адаптации населения к рынку, на фоне которой осуществляется жилищно-коммунальная реформа, освещаются в статьях П.В. Антипова, Е.Н. Сметанина.

Рыночные преобразования - это не просто определенный фон современ­ной коммунальной деятельности, но и ее важнейшая составляющая. Она рас­крывается в публикациях Е.В. Басина, О.Э. Бессоновой, П.Г. Бирюкова, Е.Б. Жакиянова, С.Г. Крапчан, С.Б. Сиваева, В.С. Тапилиной, Г.П. Хованской, С.Н. Чернобабина.

Укажем также на работы Л.Х. Гитиса, К.П. Глушенко, Е.Б. Кибякова, Н. Косаревой, в которых освещаются различные аспекты жилищной проблемы и

4

жилищной политики, разнообразие подходов и возможных решений острейшей социальной проблемы - проблемы жилья. Что касается самого содержания жи­лищно-коммунальной реформы, то оно раскрывается в работах А.Д. Василевского, Ю.Ф. Волкова, С. Климовой, Ф.Г. Таги-Заде, Л.К. Чемерицкого и В.П. Дылевской, Л.Н. Чернышева.

В работах названных авторов рассматриваются социально-экономические предпосылки жилищно-коммунальной реформы, основные эта­пы ее осуществления, сущность реформы и механизмы ее проведения, органи­зационно-технологическое обеспечение. В центре внимания исследователей -вопрос об экономическом статусе жилищно-коммунального хозяйства, целесо­образности и возможности его полной рыночной модернизации.

Имеется ряд публикаций, в которых освещаются отдельные стороны жи­лищно-коммунальной реформы:

- организационные формы реформируемого жилищно-коммунального хо­зяйства (публикации Н.П. Бочарова, А.И. Антипова, Т. Лежиковой, Л.Н. Матерова, Н.В. Поповой, Н.В. Садомова, В.П. Шевлякова и др.);

- финансово-экономические аспекты реформы ЖКХ (работы А. Талонова, Л.Н Чернышева);

проблемы ресурсосбережения и пути их решения (Л.А. Ермолин, А.М. Кожуринчев, В.С. Фаликов и др.);

- проблемы социальной защиты населения (Р.А. Ромакина).

Довольно обширна литература, освещающая региональные особенности и опыт проведения жилищно-коммунальной реформы (П.Г. Бирюков, В.И. Заузелков, М. Назаренко, С. Назаренко).

Осуществление жилищно-коммунальной реформы в условиях затянувше­гося системного кризиса российского общества породило ряд трудностей и проблем, без преодоления которых невозможно рассчитывать на успех рефор-мационной деятельности. Эти трудности и проблемы, а также перспективы жи­лищно-коммунальной реформы раскрываются в исследованиях В.П. Ковалевского, Б.Е. Немцова, Ф.Г. Таги-Заде, А.Н. Удальцова, Г.А. Явлинского.

Социальные проблемы жилищно-коммунальной реформы рассматрива­ются специально в публикации А.В. Шейкина "Социальные аспекты реформи­рования жилищно-коммунальной сферы.

Отметим также результаты социологических опросов, проводимых по проблемам реформирования жилищной и жилищно-коммунальной сферы.

Обзор литературных источников по теме диссертационного исследования дает основание для следующих выводов.

Во-первых, достаточно полно освещены в научной литературе сущность и содержание жилищно-коммунальной реформы, ее организационно-технологические и экономические аспекты, региональный опыт ее осуществле­ния, вопросы ресурсосберелсения, трудности и проблемы проведения реформы, ее перспективы. Но вместе с тем, крайне мало публикаций по социальным ас-

5

пектам (проблемам, факторам, последствиям) жилищно-коммунальной рефор­мы.

Во-вторых, практически нет прикладных социологических исследований по жилищно-коммунальной реформе, которые позволили бы определить уро­вень удовлетворенности населения жилищно-коммунальным обслуживанием, его оценку нынешнего состояния реформаторской деятельности и ее последст­вий, мнения о приоритетных направлениях продолжения реформы.

Таким образом очевидно противоречие между декларацией социальной ориентированности жилищно-коммунальной реформы, ее направленности на улучшение качества обслуживания населения, с одной стороны, и недостаточ­ным вниманием к интересам и возможностям самого населения, его активному участию в осуществлении реформы, с другой стороны. С данным противоречи­ем связана основная проблема диссертационного исследования, а именно, проблема гуманизации жилищно-коммунальной реформы, ее проведения в дей­ствительных интересах и с учетом реальных возможностей населения.

Актуальность темы научного исследования, степень ее разработанности и сформулированная проблема обусловливают цель и задачи диссертационной работы, ее объект и предмет.

Целью диссертационного исследования является определение социаль­ного состояния жилищно-коммунальной реформы и обоснование мер по ее ус­пешному осуществлению. Достижение поставленной цели предполагает реше­ние следующих задач:

- характеристика сущности жилищно-коммунальной реформы, ее соци­ально-экономических источников и направлений осуществления;

- оценка нынешнего состояния жилищно-коммунальной реформы;

- определение трудностей и проблем проведения реформы, их причин и возможности устранения;

- оценка уровня и культуры жилищно-коммунального обслуживания, уровня деловой культуры работников ЖКХ;

- определение и характеристика социальных ресурсов жилищно-коммунальной реформы;

- характеристика социально-бытового поведения населения;

- анализ практического опыта мобилизации и использования социаль­ных ресурсов реформы ЖКХ;

- выявление и описание перспективных направлений реформирования жилищно-коммунальной сферы.

Объектом исследования выступает жилищно-коммунальная реформа, предметом исследования - ее социальные основы, т.е. социальные последствия, проблемы, факторы и ресурсы успешного осуществления.

Основная гипотеза диссертационного исследования состоит в трех тео­ретических допущениях. Во-первых, недостаточно успешное проведение жи­лищно-коммунальной реформы обусловлено слабой "проработанностью" ее социальных аспектов, игнорированием уровня потребностей и возможностей населения. Во-вторых, население проявляет достаточно высокую готовность к

6

конструктивному участию в реформировании жилищно-коммунальной сферы, однако эта готовность остается невостребованной в нынешней стратегии ре­формы. В-третьих, есть принципиальная возможность ускорения жилищно-коммунальной реформы посредством мобилизации и использования ее соци­альных ресурсов.

Теоретической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных социологов по теории социальных процессов и социальных ре­форм (В.К. Левашов, А.И. Пригожий и др.), социальной политике в условиях рыночного реформирования и, в частности, концепции гуманистической (ан­тропоцентрической) парадигмы в социальной политике (Т.М. Дридзе, Н.М. Римашевская, А. Шаронов). Некоторые теоретические положения, касаю­щиеся непосредственно обоснования жилищно-коммунальной реформы, поза­имствованы из работ Ф.Г. Таги-Заде, Л.Н. Чернышева, А.В. Шейкина, Г.А. Явлинского.

Большое значение для осмысления механизма и технологии регулирова­ния социальных процессов и, в частности, в жилищно-коммунальной сфере имеют труды Н.С. Данакина, Л.Я. Дятченко, В.Н. Иванова, Г.А. Котельникова и др. авторов. При анализе "деловой культуры работников жилищно-коммунального хозяйства использовались теоретические положения и выводы из работ Е.А. Ануфриева, Л.В. Лесной, Т.Н. Самсоновой о национальном мента­литете и тенденциях его изменения, А.И. Пригожина о современной деловой культуре.

Методы исследования. В диссертационной работе использованы мето­ды системного и сравнительного анализа, одномерной и многомерной группи­ровки эмпирических данных. Сбор первичной социологической информации проводился посредством анализа статистических данных, контент-анализа ме­стной прессы, анкетного опроса жителей, опроса работников ЖКХ и экспертно­го опроса, стандартизированного и свободного интервью с руководителями и специалистами жилищно-коммунального хозяйства, наблюдения и изучения жалоб и предложений населения по жилищно-коммунальным вопросам.

Эмпирической базой диссертационного исследования являются:

- статистические данные о состоянии и тенденциях жилищно-коммунального обслуживания населения в России, Тульской области и г.Новомосковске;

- федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, относящиеся к жилищно-коммунальной реформе, социальной защите на­селения;

- материалы периодической печати (центральных, областных и местных газет);

- данные анкетного опроса жителей г. Новомосковска и Новомосковского района (№=984), опроса работников жилищно-коммунального хозяйства горо­да (№=125);

7

- данные экспертного опроса (в качестве экспертов выступили заместите­ли главы муниципального образования г.Новомосковска, руководители управ­лений администрации, социологи, экономисты);

- данные анализа информационных материалов о деятельности жилищно-коммунальных служб г.Новомосковска и других городов;

- данные авторских наблюдений и интервью.

В диссертации использованы также данные социологических опросов, проведенных в Москве, Белгородской и Волгоградской областях, а также дан­ные опроса населения по репрезентативной выборке в 56 населенных пунктах 29 регионов всех экономико-географических зон России (№ = 1457).

Анкетный опрос жителей г.Новомосковска и Новомосковского района проводился посредством многоступенчатой районированной и квотной выбор­ки. Город был разделен на 15 регионов, и в каждом из них определялись жилые кварталы и дома, жители которых участвовали в опросе. В качестве критериев выборки были использованы признаки пола, возраста, семейного положения, условий проживания и качества коммунального обслуживания.

Научная новизна диссертационного исследования заключается:

- в социологической оценке уровня и качества жилищно-коммунального обслуживания населения, культуры производства и деловой культуры работни­ков ЖКХ;

- в определении и характеристике отношения населения к жилищно-коммунальной реформе и отдельным ее направлениям;

- в обосновании принципов совершенствования жилищно-коммунальной реформы, выделении ее социальных ресурсов, характеристике способов их мо­билизации и рационального использования.

Научно-практическое значение диссертационной работы состоит, пре­жде всего, в том, что разработанный и апробированный инструментарий социо­логического исследования жилищно-коммунальной реформы может быть ис­пользован при проектировании и проведении аналогичных исследований.

Теоретические положения и выводы диссертации, а также обоснованные в ней практические рекомендации могут быть использованы при разработке и осуществлении мер по оптимизации управления жилищно-коммунальным хо­зяйством, по активизации участия населения в проведении жилищно-коммунальной реформы.

Материалы исследования могут быть использованы также при разработке учебных курсов по дисциплинам "Менеджмент в социальной сфере", "Социология управления", "Муниципальный менеджмент". "Управление го­родским хозяйством".

Практическое внедрение результатов исследования осуществлялось по­средством руководства деятельностью по реформированию жилищно-коммунальной сферы в г. Новомосковске и Новомосковском районе, в частно­сти, разработкой концепции жилищно-коммунальной реформы в муниципаль­ном образовании, ее нормативно-правовым обеспечением, введением рацио­нальных организационных форм, разработкой и реализацией программ энерго-

8

ресурсосбережения, подбором, расстановкой и обучением управленческого персонала ЖКХ, участием населения в проведении жилищно-коммунальной реформы.

В ноябре 1998 года в г. Новомосковске был проведен межрегиональный научно-практический симпозиум на тему "Реформа жилищно-коммунального хозяйства: состояние, проблемы, перспективы", который подвел промежуточ­ные итоги реформы, обобщил положительный опыт ее проведения, подготовил рекомендации по совершенствованию реформаторской деятельности.

В Новомосковске и Новомосковском районе сделано много полезного и поучительного по реформированию жилищно-коммунальной сферы, о чем сви­детельствует, в частности, то, что город является неоднократным призером Всероссийского конкурса "Самый благоустроенный город".

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации апро­бированы в научных докладах и выступлениях на международных, межрегио­нальных и региональных конференциях, совещаниях и, в частности:

Особенности реформы ЖКХ в муниципальном образовании (Междуна­родный научно-практический симпозиум "Управление развитием социальной сферы села" - поселок Ивня Белгородской области, апрель 1998 г.);

Опыт жилищно-коммунальной реформы в г. Новомосковске (Межрегио­нальный научно-практический симпозиум "Реформа жилищно-коммунального хозяйства: состояние, проблемы, перспективы" - г. Новомосковск Тульской обл., ноябрь 1998 г.);

Социально-бытовое поведение населения (Межрегиональная научно-практическая конференция, посвященная 45-летию образования Белгородской области). - Белгород, февраль 1999 г.

По материалам диссертационного исследования подготовлено 14 публи­каций.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социальных технологий Белгородского государственного университета.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, за­ключения, списка использованной литературы, приложения.

Основное содержание работы.

Во Введении обоснована актуальность темы, определяются степень ее научной разработанности, объект и предмет исследования, формулируются ее цели и задачи, а также основные положения, характеризующие новизну диссер­тационной работы, ее научно-практическую значимость. Здесь же указываются теоретические основы, методы и эмпирические источники исследования.

В первом разделе диссертации - «Сущность жилищно-коммунальной реформы, ее социальные предпосылки и последствия» рассматривается ме­сто и роль жилищно-коммунального хозяйства в обеспечении жизнедеятельно­сти человека и общества в целом, причины, вызывающие необходимость ее ре-

9

формирования, основные направления жилищно-коммунальной реформы, ее социальные последствия и проблемы.

При характеристике жилищно-коммунальной сферы отмечается, что по состоянию на 01.01.97г. в ней функционировали 51,3 тысячи предприятий, в том числе 9,7 тыс. государственных и муниципальных. Общая численность ра­ботников составляла около 4 млн. человек, из них 1,4 млн. человек- в государ­ственных и муниципальных предприятиях ЖКХ. Производственная структура жилищно-коммунального хозяйства включает более 30 видов деятельности (жилищное хозяйство, водоснабжение, водоотведение и т.п.). В зависимости от предназначения коммунальных услуг различаются три типа коммунальной дея­тельности или коммунальных услуг: 1) услуги, адресованные всем жителям го­рода, 2)услуги, связанные с обслуживанием жилых зданий и прилегающих к ним территорий, 3)услуги, предназначенные для удовлетворения индивидуаль­ных потребностей.

Структура жилищно-коммунальных услуг в Российской Федерации по состоянию на 01.01.97г. составляла: содержание жилищного фонда (34,7% от общей суммы платежей населения за жилищно-коммунальные услуги), тепло­снабжение (42,5%), электроснабжение (12,0%;), водоснабжение и канализация (8,7%), газоснабжение (2,1%).

Необходимость реформирования жилищно-коммунального хозяйства вы­звана его нынешним состоянием, в котором выделяются и рассматриваются семь аспектов: производственно-технический, экологический, экономический, финансовый, организационно-управленческий, нормативно-правовой и соци­альный.

Из года в год увеличивается подлежащий сносу ветхий и аварийный жи­лой фонд. Пятая часть городского фонда не благоустроена, а в малых городах каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения. Крайне нерационально используются ресурсы из-за применения несовершенных технологий и отсутст­вия экономической заинтересованности жителей в их экономном расходовании, что обусловливает значительный перерасход тепловой и электрической энер­гии, а также воды. Растет аварийность оборудования и, особенно, инженерных сетей.

Экологическое состояние жилищно-коммунального хозяйства характе­ризуется ростом ущерба, наносимого людям и среде обитания. Увеличиваются объемы сбрасываемых в водоемы неочищенных сточных вод, количество сжи­гаемого в котельных твердого топлива, площади земель, занятых под свалки. Только 3% твердых бытовых отходов перерабатываются промышленными ме­тодами.

Вследствие сложившегося экономического положения многие потребите­ли коммунальных услуг оказались неплатежеспособными. Жилищно-коммунальный комплекс России за счет «проедания» основных ресурсов про­должает кредитовать производство своих услуг как населению, так и организа­циям бюджетной сферы.

10

На содержание ЖКХ расходуются значительные бюджетные средства. Отрасль получает ежегодно около 100 млрд. дотаций, что составляет примерно пятую часть расходной части бюджета. Основная тяжесть этих платежей ло­жится на местные бюджеты и составляет от 1/3 до 2/3 их объема. Доля участия владельцев и нанимателей жилья в оплате реально предоставляемых жилищно-коммунальных услуг не превышает 27%. Значительная часть населения опла­чивает только половину этой доли за счет льгот и жилищных субсидий.

В ряде случаев не соблюдаются, нарушаются основные права граждан на получение коммунальных услуг. Их уровень и качество вызывают значитель­ное число претензий со стороны потребителей.

В силу традиционно сложившихся условий хозяйствования коммуналь­ные службы занимают монопольное положение на рынке услуг, что проявляет­ся в произвольном повышении цен на услуги, играющие важнейшую роль в системе жизнеобеспечения населения, в невозможности для потребителей по­лучить их в другом месте.

Жилищные условия и нормативы, качество коммунальных услуг на сего­дняшний день не соответствуют уровню европейских стандартов. Результаты опроса выявили низкий уровень активности потребителей в случае нарушения их прав на качественное обслуживание со стороны коммунальных служб. Это объясняется как недостаточной информированностью населения, так и слабой результативностью обращений в те или иные инстанции.

Все вышеуказанное обусловливает необходимость реформирования жи­лищно-коммунального хозяйства.

В диссертации рассматриваются основные этапы жилищной и жилищно-коммунальной реформы, последствия приватизации жилья. Отмечается, в част­ности, что государство ничего не выиграло от приватизации жилья. Оно проиг­норировало законодательство о социально гарантированной норме, поэтому ус­ловия приватизации стали выгодны гражданам, занимавшим квартиры боль­шой площади и получившим возможность уйти от платы за часть жилья, пре­вышающую социальную норму.

Дается характеристика основным нормативно-правовым актам о жилищ­но-коммунальной реформе, образующим ее юридическую базу.

Далее подробно освещаются направления жилищно-коммунальной ре­формы:

- создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы;

- изменение хозяйственного механизма функционирующих в жилищно-коммунальной сфере предприятий (служба заказчика, управляющих компаний, фирм, эксплуатирующих жилищный фонд, товариществ собственников жилья);