из электронной библиотеки / 504087897948921.pdf

- переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства;

- увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения;

- обеспечение социальной защиты населения.

11

Анализируется практический опыт проведения жилищно-коммунальной реформы в Москве (договорные и конкурсные формы обслуживания жилищно­го фонда, деятельность дирекции единого заказчика, центра жилищных субси­дий), Новгороде и Новочеркасске (образование кондоминиумов и товариществ собственников жилья), Самаре и Санкт-Петербурге (дифференцированная оп­лата населением жилищно-коммунальных услуг).

Анализ практического осуществления жилищно-коммунальной реформы за прошедшие годы приводит к выводу о неоднозначности и противоречивости ее результатов. Об этом свидетельствуют и данные социологических опросов. Более 40% россиян не уверены в справедливости аргумента, согласно которому без проведения реформы бюджет страны не выдержит затрат на жилищно-коммунальное хозяйство. Большинство (55%) не разделяют также мнения, что повышение квартплаты - неизбежная мера. Практически единодушно (92%) поддерживается идея выплаты жилищных субсидий малоимущим. Консенсус среди россиян наблюдается и по вопросу учета дохода семьи при определении размера квартиры. Среди сторонников реформы больше молодых, а среди про­тивников- пожилых. Противников реформы больше также среди тех, кому не удалось приспособиться к нынешним условиям жизни, кто живет хуже, чем до реформ (неблагополучные), а также среди тех, кто не рассчитывает в ближай­шие год-два повысить свой уровень жизни (пессимисты).

В диссертации анализируются неудачи реформы, нерешенные ею про­блемы. Прежде всего, оказались нереальными установленные сроки достиже­ния самоокупаемости ЖКХ. Федеральным законом было определено, что до 2003 г. вся стоимость жилищно-коммунальных услуг должна возмещаться пользователями этих услуг, т.е. жителями. Однако, затянувшийся экономиче­ский кризис и низкий жизненный уровень населения принуждают к более уме­ренным расчетам. Так, в Тульской области принят закон, где срок 100%-ой оп­латы коммунальных услуг определен на 2008 год. Пересмотрен, соответствен­но, стандарт предельно допустимой доли собственных расходов граждан на оп­лату жилья и коммунальных услуг.

Основная причина продления сроков жилищно-коммунальной реформы -ее слабая социальная обеспеченность, все углубляющийся разрыв между тем­пами роста стоимости жилищно-коммунальных услуг и доходов населения. Так, в 1997 году стоимость жилищно-коммунальных услуг выросла по Россий­ской Федерации на 21,1%, а реальные доходы населения - на 1,7%. Рост перво­го показателя в 12,4 раза опережал рост второго.

Анализ деятельности нескольких жилищно-эксплуатационных и комму­нальных предприятий в Тульской области показывает: бюджетное финансиро­вание осуществляется без всякой связи с реальными расходами, необходимыми как для поддержания жилья в нормальном состоянии, так и на выработку и транспортировку коммунальных услуг, отсутствует контроль за расходованием финансовых (бюджетных и внебюджетных) средств, направленных на текущую деятельность предприятий ЖКХ; в результате тарифы, например, на тепловую энергию по отдельным районам различаются в 1,5-2 раза.

12

Две проблемы жилищно-коммунальной реформы остаются наиболее ост­рыми и дискуссионными и по настоящее время. Первая - разработка гибкой та­рифной политики, вторая - демонополизация ЖКХ и создание конкурентной среды.

Большинство исследователей и практиков исходят из необходимости со­кращения издержек на жилищно-коммунальные услуги и соответствующего снижения тарифов. И основания для такого подхода очевидны. Проведенные в последнее время аудиторские проверки в ряде регионов показали огромные ре­зервы повышения эффективности работы предприятий жилищно-коммунальной сферы за счет энергоресурсосбережения (на 30-40%) при сохра­нении качества обслуживания. Отрасль нуждается в такой системе стимулов, которая ускорила бы проведение реформы по кардинально иной схеме - энер­горесурсосбережению .

Сторонники противоположной позиции (Таги-Заде Ф.Г. и др.) считают, что неверно определить главной задачей коммунальной реформы - снижение издержек на коммунальное обслуживание, тем более объявлять его источником снижения коммунальных тарифов. Сокращение издержек как источник сниже­ния тарифов на коммунальные услуги противоречит интересам коммунальных предприятий, так как экономия в таком случае достается потребителям.

Диссертант определяет свою позицию в этой дискуссии. Следует разли­чать, по его мнению, абсолютное и относительное сокращение издержек на жи­лищно-коммунальное обслуживание и, соответственно, абсолютное или отно­сительное снижение жилищно-коммунальных тарифов. Издержки могут увели­чиваться по отношению к предыдущему периоду, достигнутому уровню, что связано с увеличением затрат на содержание и эксплуатацию объектов ЖКХ, подорожанием энергоносителей, повышением качества жилищно-коммунального обслуживания и т.д. Но важно, чтобы эти же издержки были сокращены в соответствии с установившимися нормативами, уровнем доходов населения.

Много споров вызывает также идея демонополизации жилищно-коммунального хозяйства и создания конкурентной среды. Одни - «за», другие - категорически «против».

Как часто бывает, в каждой позиции имеются свои «плюсы и минусы», и истина оказывается посередине.

В правительственной концепции реформы ЖКХ допущены типичные ошибки отечественной практики реформаторской деятельности: нарушение «закона корреляций», подмена системы ее отдельными элементами, «маятнико­вые» колебания, т.е. отказ от предыдущей экономической формы посредством ее абстрактного отрицания. Так, одной из принципиальных ошибок концепции реформирования ЖКХ следует считать полный отказ государства от финансо­вой помощи коммунальному хозяйству. Довольно беден набор предложенных организационно-экономических форм, которые не учитывают возможного раз­нообразия ситуаций, региональных и местных особенностей.

При совершенствовании реформы ЖКХ следует вводить ограниченный и

13

регулируемый вариант рыночных отношений, а для этого важно определить границы трех секторов жилищно-коммунальной сферы: 1)сектор, исключаю­щий рыночные отношения, 2)сектор, допускающий ограниченные рыночные отношения, 3)сектор, допускающий свободные рыночные отношения.

Критики правительственной концепции реформы ЖКХ приводят доста­точно убедительные теоретические и фактические контраргументы, но не пред­лагает альтернативного варианта проведения реформы, хотя и не отрицает са­мой ее необходимости.

Нерешенной проблемой остается также система предоставления льгот. При существующей безграничной системе льгот (у нас льготников 100 млн. че­ловек) успешная реализация реформы жилищно-коммунального хозяйства не­возможна. В результате фактически льготы граждане не получают, хотя фор­мально их имеют.

Половина населения не оплачивает полностью стоимость коммунальных услуг и жилья, причем не самая бедная половина. Нельзя отнести к самым бед­ным, например, работников налоговой полиции, налоговой инспекции, сан­эпидстанции, прокуратуры или Конституционного суда.

Все льготы введены в действие федеральными и областными законода­тельными актами без указания источников финансирования выпадающих дохо­дов. Убытки ложатся тяжким бременем на местные бюджеты и поставщиков коммунальных услуг.

Во втором разделе диссертации - «Социальное состояние жилищно-коммунального обслуживания» отмечается, что успешное реформирование любой социальной системы предполагает, по меньшей мере, адекватную оцен­ку ее состояния и тенденций изменения.

Жилищно-коммунальное обслуживание - многоуровневое образование, которое может рассматриваться с технической, экономической, нормативно-правовой, организационной и социальной точек зрения.

В диссертационном исследовании представлен социологический подход к анализу жилищно-коммунального обслуживания, предполагающий оценку его уровня и качества с позиции потребителя (населения), удовлетворения потреб­ностей и притязаний жителей. Именно в этом смысле можно рассматривать со­циальное состояние жилищно-коммунального обслуживания.

Социальное состояние жилищно-коммунального обслуживания имеет две стороны - объективную и субъективную и характеризуется, соответственно, объективными и субъективными показателями. Объективные показатели выра­жают объем и разнообразие оказываемых услуг, их качество, соответствие-несоответствие социальным стандартам. Субъективные показатели выражают уровень удовлетворенности жителей жилищно-коммунальным обслуживанием, уровень информированности о предоставляемых услугах.

Субъективная характеристика ЖКО осуществляется в диссертационном исследовании на основе данных опроса жителей, а объективная характеристика - на основе данных экспертного опроса и опроса работников жилищно-коммунального хозяйства.

14

Состояние и качество жилищно-коммунального обслуживания населения оценивается в основном удовлетворительно. Неудовлетворительно оценены та­кие услуги, как водоснабжение и уборка подъездов в домах. Много претензий вызывают также услуги по ремонту квартир, уборке и вывозу бытового мусора. В городе не налажен учет расхода газа, воды и тепла. Невысок уровень качества вводимого жилья. В основном удовлетворительно оцениваются санитарно-гигиеническое состояние города, техническое обслуживание жилого фонда.

Анализ данных об уровне удовлетворенности населения отдельными ви­дами жилищно-коммунальных услуг в зависимости от района проживания по­казывает, что размах вариационного ряда R по отдельным позициям очень ве­лик, достаточно большими являются среднее линейное и среднеквадратическое отклонения. Самые большие показатели размаха вариаций и среднеквадратического отклонения - по позициям «теплоснабжение» (размах вариаций R 28,9 -58,2%) по всем вариантам ответов, среднеквадратическое отклонение G (8,41 - 25,17%) и «водоснабжение» (R=37,0 - 79,2%, G= 11,68 - 22,69%).

Данные опроса жителей позволяют говорить также о некотором парадок­се восприятия, когда одни и те же респонденты в одном случае оценивает жи­лищно-коммунальное обслуживание положительно, в другом - отрицательно. Весьма значительную роль в негативной оценке играют стереотипы предвзято­го отношения к любым действиям со стороны органов власти и управления. Кроме того, в суммарной оценке превалируют факторы дискомфорта и неудов­летворенности хотя бы одной позицией, значимой в данной ситуации. Скажем, недостатки в теплоснабжении и водоснабжении не могут быть компенсированы за счет других услуг. Поэтому можно предположить, что реформация в жи­лищно-коммунальной сфере должна осуществляться комплексно и обязательно с участием и учетом мнения самих жителей.

Жилищно-коммунальные условия оказывают заметное влияние на соци­альные отношения и социальное самочувствия жителей и, прежде всего, на их настроение, отношения в семье. Вместе с тем работникам ЖКХ не всегда уда­ется своевременно и качественно удовлетворять заявки и запросы жителей и, прежде всего, из-за низкого уровня материально-технического снабжения, не­хватки людей и отсутствия достаточных стимулов.

Дом, квартира являются не только местом для сна и приема пищи, но и местом отдыха, релаксации. Однако большей части людей только отчасти удается отдохнуть, расслабиться у себя дома, на квартире после работы, рабо­чих будней. Этому мешают, прежде всего, стесненные жилищные условия (ука­зали 27,8% респондентов), домашнее хозяйство (14,0%), неудовлетворительные коммунальные условия (11,0%).

Дом, квартира оказываются также предпосылкой формирования общно­сти людей по месту жительства (поселенческой общности, территориальной общины). В связи с этим представляют интерес такие данные

Абсолютное большинство жителей знают своих соседей по лестничной площадке и подъезду, а чуть более половины - по дому. Пятая часть знает своих соседей по жилому кварталу (поселку). При этом женщины сравнительно бо-

15

лее осведомлены о своих соседях по подъезду и жилому дому, а мужчины - по жилому кварталу (поселку). Степень знакомства с соседями по подъезду и дому зависит от продолжительности проживания в городе, а также района прожива­ния.

Две трети опрошенных (65%) заявили, что им приходилось оказывать помощь своим соседям. Пятая часть относится к категории жителей, которым никогда не приходилось оказывать помощь своим соседям, но они всегда гото­вы это сделать. И только 3% респондентов не оказывали помощи и не видят в этом необходимости. Несколько выше уровень реальной и потенциальной взаимопомощи среди женщин. Сравнительно выше уровень реальной взаимо­помощи среди жителей старших возрастов, а потенциальной взаимопомощи - молодого и среднего возраста. Среди респондентов средних возрастов сравни­тельно больше процент тех, кто не оказывал помощи и не видит в этом необхо­димости. Достаточно велика доля «нежелающих» среди тех, кто живет в городе меньше одного года.

Большинство опрошенных (58%) заявили, что их объединяет с соседями какие-то общие дела и заботы (благоустройство территории, воспитание детей и т.д.); 30% опрошенных выразили сожаление по поводу того, что таких объе­диняющих дел и забот не было. Надо полагать, что они готовы к таким объеди­няющим действиям. Часть опрошенных (11%) ответила, что их ничего не объе­диняет и они «не видят в этом необходимости».

Важное значение для оценки жилищно-коммунального обслуживания имеют условия труда работников жилищно-коммунального хозяйства. Условия труда оцениваются комплексом объективных и субъективных показателей. В числе субъективных показателей - уровень удовлетворенности респондентов своей работой.

Удовлетворенность или неудовлетворенность работой обусловлены конкретными элементами (факторами) производственно-трудовой ситуации, а именно: содержанием труда, организацией труда, условиями труда, зарплатой, возможностями профессионального роста, престижем профессии, отношениями в коллективе.

Как показывают данные социологических опросов, наиболее значимыми элементами (факторами) производственно-трудовой ситуации для работников жилищно-коммунальных служб выступают заработная плата, отношения в кол­лективе и условия труда. Наиболее низок уровень удовлетворенности зарплатой и возможностями профессионального роста.

Трудности в работе сотрудников жилищно-коммунальных служб возни­кают чаще всего из-за задержки заработной платы, раздраженно-агрессивного поведения посетителей (жителей) и плохого материально-технического снаб­жения.

Для большей части работников ЖКХ характерно соответствие выполняе­мой ими работы (занимаемой должности) их профессионально-трудовым воз­можностям, способностям. Основным мотивом трудовой активности работни­ков ЖКХ выступает потребность в обеспечении благополучия собственной се-

16

мьи, ее социальной безопасности. Большинство работников удовлетворены своей специальностью, местом работы и не намерены их менять.

Работники ЖКХ связывают свой профессиональный рост прежде всего, с качествами «трудолюбие, работоспособность», «умение ладить с людьми», «честность, порядочность», «квалификация, профессионализм», «общитель­ность», «интеллект, образование».

Состояние и качество жилищно-коммунального обслуживания населения зависят во многом от жизненных ориентации и социального самочувствия ра­ботников жилищно-коммунальных служб.

Жизненные ориентации работников жилищно-коммунальных служб оценивались по показателям: 1) иерархия жизненных ценностей, 2) личностная значимость труда, 3) готовность к перемене места жительства. Социальное са­мочувствие оценивалось по показателям: 1) характер чувств, испытываемых перед будущим, 2) жизненный настрой.

Наиболее значимыми жизненными ценностями для работников ЖКХ яв­ляются здоровье, семья и отношения в семье, материальное благополучие, уве­ренность в завтрашнем дне. Достаточно высокую личностную значимость имеют для них также работа, профессия. Большинство работников ЖКХ явля­ются патриотами своего города, ценят его, идентифицируют себя с ним. Буду­щее вызывает у подавляющего большинства работников чувства неопределен­ности и тревоги. Несмотря на усложнение жизненных ситуаций и проблем, в социальном настрое работников ЖКХ доминируют оптимистические позиции.

В третьем разделе - «Социальные ресурсы жилищно-коммунальной реформы» рассматриваются принципы и социальные механизмы совершенст­вования реформы ЖКХ, практический опыт ее успешного проведения.

Обосновываются и формулируются принципы: комплексности, «основно­го звена», единства рыночных и нерыночных форм, учета местных условий, разнообразия организационно-управленческих форм, поступательности или умеренности, информационного обеспечения, соучастия, приоритетности ин­тересов населения, социальной справедливости, социальной защиты, мини­мальных социальных стандартов и самоуправления.

Принцип комплексности требует, с одной стороны, внутренней согласо­ванности элементов реформы как определенной системы (производственно-технического, экологического, экономического, организационно-управленческого, финансового, нормативно-правового, социального) и, с дру­гой стороны, внешней согласованности реформы ЖКХ с состоянием и тенден­циями изменения социально-экономической среды. Принцип «основного зве­на» ориентирует на выявление ключевой проблемы реформирования ЖКХ, мо­билизацию усилий на ее решение и тем самым создание предпосылок для ре­шения других проблем. Такой ключевой проблемой является, по мнению дис­сертанта, энергоресурсосбережение.

Опыт проведения реформы свидетельствует о несостоятельности крайних - радикально-рыночного и антирыночного подходов. Важное значение приоб­ретает соблюдение единства рыночных и нерыночных форм. Приоритетность

17

задач реформы ЖКХ, последовательность и темпы их решения связаны во мно­гом с местными условиями. Принцип разнообразия организационно-управленческих форм ориентирует на поиск новых, альтернативных, наиболее рациональных форм осуществления коммунальной деятельности с учетом не только отечественного, но и зарубежного опыта.

Если поступательность выражает определенную последовательность ре-формационных действий, в которой каждое из них образует предпосылку по­следующего действия, то умеренность проявляется в соблюдении соответст­вующего темпа и ритма изменений.

Успех реформ ЖКХ зависит во многом от ее информационного обеспе­чения, широкого привлечения населения к обсуждению ее конкретных задач и активному участию в их решении (принцип соучастия). Принцип приоритетно­сти интересов населения предполагает разграничение двух групп задач рефор­мы (целевых и функциональных) и безусловное подчинение вторых первым.

Важно обеспечить дифференцированную плату за жилищно-коммунальные услуги в зависимости от их уровня и качества, а также от уровня семейных доходов (принцип социальной справедливости), социальную защиту малообеспеченных категорий населения посредством установления льготных тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг, предоставление жилищных субсидий. Принцип минимальных социальных стандартов задает: 1) социальные ориентиры для осуществления реформы, 2) критерии сравнительной оценки реформационной деятельности, 3)критерии оценки результатов этой деятельно­сти, 4)основание для дифференциации платежей за жилищно-коммунальные услуги.

В соответствии с принципом самоуправления образуются кондоминиумы, товарищества собственников жилья, территориальные общины (поселенческие общности) и другие объединения жителей.

В диссертации обосновывается положение о том, что успешное проведе­ние жилищно-коммунальной реформы связано, прежде всего, с мобилизацией и использованием ее социальных ресурсов.

Социальные ресурсы - это ресурсы, характеризующие непосредственно местное население, а также персонал ЖКХ, их готовность к активному и ус­пешному проведению реформы.

В диссертации выделены и рассмотрены восемь видов социальных ресур­сов: 1)ценностно-ориентационные, 2)информационные, 3)интеллектуальные, 4)состязательные, 5)социально-психологические, 6)деятельностные,

7)организационные, 8)социально-технологические.

Практический опыт их мобилизации и использования раскрывается на примере проведения жилищно-коммунальной реформы в муниципальном обра­зовании - г. Новомосковск и Новомосковский район.

Ценностно-ориентационный ресурс реформы ЖКХ - это небезразличное отношение жителей к приоритетности отдельных реформационных мероприя­тий, показателям и критериям качества жилья, целесообразности и характеру дифференциации в оплате за жилищно-коммунальные услуги, категориям насе-

18

ления, заслуживающим льгот на пользование жилищно-коммунальными услу­гами. В зависимости от важности для повышения качества жилищно-коммунального обслуживания отдельные мероприятия ранжируются так: 1)установка приборов учета и регулирования потребления ресурсов (воды, теп­ла, газа); 2)плавное повышение тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг в соответствии с ростом доходов жителей; 3)создание центров субсидий по оп­лате жилья и коммунальных услуг; 4)переход на договорные (контрактные) от­ношения между заказчиком и подрядными организациями; 5)переобучение кадров жилищно-коммунальной службы; 6)разделение функций заказчика и подрядчика; 7)переход на конкурсную систему обслуживания жилищного фон­да; 8)переход к обязательному страхованию жилищного фонда; 9)переход на полную оплату жилья и коммунальных услуг; Информирование органов само­управления жилищным фондом (ТСЖ, территориальных общин).

Население готово к установлению домашних (квартирных) счетчиков во­ды, газа, тепла, а также к дифференциации квартирной платы в зависимости от качества жилья. При этом показатели качества жилья так ранжируются по мере убывания их значимости: 1)состояние и качество коммунальных услуг, 2)набор коммунальных услуг, 3)возраст дома, 4)жилая площадь, 5)нежилая площадь (кухня, прихожая и т.д.), 6)общая площадь, 7)качество проекта дома, 8)этаж, на котором находится квартира, 9)тип дома (кирпичный, панельный), 10)район расположения (центр, окраина и т.д.), 11) высота потолков (объем квартиры), 12)близость транспортных коммуникаций, 13)близость торговых, культурных центров.

Преимущественное право на пользование жилищно-коммунальными ус­лугами признается за многодетными семьями, инвалидами, участниками и ве­теранами войны. На следующих местах по приоритетности - участники ликви­дации последствий «чернобыльской» аварии, пенсионеры и матери-одиночки. На последующих местах - безработные, передовики производства, вынужден­ные переселенцы, бездомные.

Изучение и учет мнений жителей - одна из характерных особенностей реформирования жилищно-коммунального хозяйства г.Новомосковска и Ново­московского района. В частности, с учетом мнения и пожеланий городских жителей приняты постановления о полной оплате жилищно-коммунальных ус­луг при наличии второго жилья, жилья сверх социальной нормы, при сверх­нормативном потреблении коммунальных услуг.

В муниципальном образовании - Новомосковск и Новомосковский район реализуется также система мер:

- по информационному обеспечению реформы (использованию информа­ционного ресурса). В частности, введена единая форма квитанции по оплате жилищно-коммунальных услуг населением, в информационной части которой перечислены все виды платежа, их полная стоимость и стоимость по дейст­вующему тарифу, оплачиваемая часть из бюджета (межтарифная разница, льго­та, субсидия), сумма, подлежащая к оплате плательщиком, ее процентное от­ношение к полной стоимости услуги;

19

- по отбору персонала предприятий и организаций ЖКХ (интеллектуаль­ный ресурс), его обучению и повышению квалификации. Организован постоян­но действующий семинар по обмену хозяйственным и управленческим опытом,

- по широкому использованию состязательного ресурса, что выражается в конкурсном отборе подрядных организаций для содержания и обслуживания жилищного фонда, производства коммунальных услуг. Ежегодно организуются городские конкурсы по благоустройству. По их итогам определяются лучшие жилищно-коммунальные предприятия, организации, микрорайоны, дома, двор­ники;

- по формированию и укреплению поселенческих общностей посредством организации совместной деятельности жителей дома, микрорайона, их психо­логического сближения, образования групповых ценностей и норм.

Особенно много внимания уделяется актуализации и использованию дея-тельностного ресурса, т.е. непосредственному участию населения в проведении реформы, реализации программы энергоресурсосбережения в жилых домах, на объектах бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Благодаря этому обеспечивается снижение затрат на производство жилищно-коммунальных услуг (ежегодно до 20%).

С экономным расходованием энергоресурсов и воды связано непосредст­венно социально-бытовое поведение людей. Определяются индексы проявле­ния у жителей качества «экономность», их отношение к экономии энергоресур­сов. Отмечается, в частности: если четко не определены расходные нормы и нет, соответственно, учета потребления, то люди в условиях такой неопреде­ленности склонны считать себя экономными и бережливыми. Как выяснилось, жители недостаточно экономно относятся к расходованию энергоресурсов и воды, что связано, прежде всего, с отсутствием домашних (квартирных) счет­чиков потребления ресурсов, технической невозможностью регулирования их потребления, собственной беспечностью и бесхозяйственностью жителей, при­вычкой «ни в чем себя не ограничивать».

Важная особенность «новомосковского» варианта жилищно-коммунальной реформы - активное участие в ее проведении территориальных органов общественного самоуправления. С учетом их предложений формиру­ются планы по проведению текущих и капитальных ремонтов жилья. Они осу­ществляют контроль за работой жилищно-коммунальных служб, качеством предоставляемых услуг, санитарно-экологическим состоянием города, оказы­вают практическую помощь в благоустройстве территорий городских микро­районов, социальной защите населения. При участии территориальных органов общественного самоуправления начался процесс формирования товариществ собственников жилья.

Залог успешного осуществления жилищно-коммунальной реформы - по­вышение социально-технологической культуры работников ЖКХ. Как показы­вают данные социологических опросов, недостаточно высок уровень профес­сиональных и личностных качеств работников ЖКХ и, особенно, их инициа­тивности, четкости и оперативности в работе, организованности. Невысок уро-