lobbizm_screen

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 1

Фонд «Либеральная миссия»

А.П. Любимов

ИСТОРИЯ ЛОББИЗМА В РОССИИ

Москва 2005

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 2

Рецензенты:

Михайленко А.Н., доктор политических наук, профессор кафедры международных отношений РАГС при Президенте РФ

Щитова Н.Г., член экспертного совета журнала «Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы»

Любимов А.П. История лоббизма в России. — М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. — 208 с.

Автор, доктор юридических наук, профессор ГУ — ВШЭ, Московского гуманитарного университета, предлагает вниманию читателей научное исследование, посвященное истории формирования и развития лоббизма в России. Сегодня российское общество переживает очередной кризис, выразившийся в противостоянии бизнеса и власти. Обострение взаимоотношений между ними как отражение извечного конфликта бюрократии и бизнеса поставило деловое сообщество перед необходимостью поиска компромиссных решений, легитимных путей отстаивания своих интересов во властных структурах. Путь к решению этой проблемы лежит через налаживание в стране демократических процедур, позволяющих бизнесу на законных основаниях, открыто и финансово прозрачно влиять на общество через легальные лоббистские структуры. Для формирования в стране института цивилизованного лоббизма необходимо сделать первый шаг — определить правовую базу существования легального лоббизма, разработать и принять закон о правовом регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти.

Настоящее издание является научной попыткой системно исследовать глубинные причины противостояния общества и власти, исторические пути развития лоббизма и обосновать необходимость законодательного урегулирования правовых основ лоббистской деятельности в России. В книге развиваются и уточняются идеи и предложения автора, изложенные в его предыдущих книгах: «О критериях свободных и справедливых выборов» (1994), «Законодательный процесс в России: граждане и власть» (1996), «Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии» (1998), «Профессиональный лоббизм. Технологии лоббирования» (1998), «Лоббизм как конституциональноправовой институт» (1998), «Парламентское право России. Основные источники» (1997, 1999, 2002), «Политическое право и практика лоббизма» (2001), а также в других работах, статьях и докладах на научных конференциях.

©Любимов А.П., 2005

©Фонд «Либеральная миссия», 2005

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 3

СОДЕРЖАНИЕ

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 4

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 5

ВМЕСТО ПРЕДИСЛОВИЯ, ИЛИ ПОЧЕМУ ФОНД «ЛИБЕРАЛЬНАЯ МИССИЯ» ИЗДАЕТ КНИГУ О ЛОББИЗМЕ

Начиная с 2003 года власть и бизнес в России живут в состоянии серьезного конфликта. Не то чтобы бизнес открыто сопротивляется попыткам государства поставить его под свой контроль, заставить аккуратно платить налоги, быть законопослушным и прозрачным. Он не может сопротивляться, поскольку сила (представленная правоохранительными органами, службами безопасности, прокуратурой, судом, судебными приставами) не на его стороне. Он тем более не может сопротивляться тогда, когда органы государственной власти, уполномоченные на применение средств законного принуждения и насилия, не

âсостоянии собрать необходимые доказательства предъявленных обвинений и, вынужденные выполнять поставленные перед ними политические задачи, сами нарушают закон. Реакция бизнеса на подобное давление власти выливается в тихий саботаж, в уход в тень, в отток капитала из страны, в конечном счете —

âснижение деловой активности и темпов роста экономики. Это крайне опасная тенденция, ибо бизнес в условиях рыночной экономики — главный двигатель экономического развития, и угнетение его неизбежно ведет к упадку страны либо к замещению частной инициативы государственным вмешательством

âэкономику и, соответственно, к снижению ее эффективности.

Но было бы неправильно недооценивать и другую опасность: бизнес, не регламентированный узаконенными правилами, действующий по закону джунглей или, как у нас говорят, «по понятиям», также способен разрушить общество или нанести тяжелый урон интересам различных групп населения, в том числе социально уязвимых, а также интересам общества в целом. На- чальный период развития нового российского капитализма дает тому массу подтверждений. К счастью, рыночная экономика так устроена, что со временем она формирует спрос на публичные институты защиты частной собственности, исполнения обязательств по контрактам, соблюдения норм социальной ответственности. Тогда-то и создается необходимое законодательство и эффективные инструменты для его исполнения. Я думаю, что именно сейчас наступает такое время, когда спрос на закон начинает превалировать над спросом на беззаконие. Возможности ловли рыбки в мутной воде все больше исчерпывают себя, а тот, кто уже наловил, хочет защитить улов. Это и есть тот самый общественный спрос на законность, появление которого вселяет надежду на то, что попытки бороться со злом могут увенчаться успехом. Если же, повторим, со стороны достаточно внушительной части общества нет интереса подчиняться закону, то закон превращается в способ заработка для его блюстителей.

Тем более что само государство стало использовать силу не закона, а «понятия». А что еще можно сказать, кроме того, что «сила есть, ума не надо»,

5

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 6

История лоббизма в России

когда видишь цифры налоговых претензий, предъявленных ЮКОСу, и суд, который признает их буквально за день?

Авторы «Либеральной миссии» немало выступали, выступают и будут выступать в защиту бизнеса, против злоупотреблений власти. Но мы хорошо понимаем, что и бизнес у нас далек от совершенства, что и сегодня, даже в запуганном состоянии, он все равно норовит подкупить нужных чиновников и использовать органы власти в конкурентной борьбе. Он препятствовал и препятствует принятию нужных законов. Ходорковского обвиняли в том, что он препятствовал прохождению в парламенте закона о недрах и повышению изъятия природной ренты, и это так, хотя на самом деле препятствовал не он один, а вместе еще с тремя крупнейшими российскими нефтяными компаниями. Пивной бизнес проиграл водочному в борьбе за запрет рекламы пива, может быть, потому, что за владельцами современных российских пивоварен стоят большей частью цивилизованные международные компании, а водку лоббируют отечественные государственные предприятия.

Одним из вопиющих примеров противодействия принятию нужного закона со стороны чиновников, но на деле в первую очередь со стороны бизнеса, активно зарабатывающего на связях с госаппаратом, является как раз закон о лоббизме. Работать над ним начали еще в 1992 году, а может и раньше. Зна- чит, уже 12 лет этот законопроект прокручивается в думских комитетах, в правительстве, и всякий раз его принятие проваливается. Почему? Ведь будь он принят хотя бы пять лет назад, то же правительство, президент, правоохранительные органы имели бы мощное международно признанное орудие борьбы с искателями ренты, легких денег, зарабатываемых с помощью коррумпированных чиновников. Но очень многим этот закон был явно невыгоден.

Я не идеалист. Наверное, пять лет назад еще было рано. Но сейчас, я думаю, ситуация изменилась, особенно после акции против ЮКОСа, ареста Ходорковского и тягостно затянувшейся игры в правосудие против опального «олигарха». На мой взгляд, проблема в том, что до сих пор конфликт между бизнесом и властью идет в стиле разборки. А в таком конфликте проигрывают все: и власть, и бизнес, и общество. Надо решиться сделать принципиально важный шаг: отказаться от «понятий», попытаться жить согласно законам и правилам публичного демократического согласования интересов. Бизнес при этом первым делом должен согласиться на сильный закон, регламентирующий лоббистскую деятельность, но, разумеется, не только на это. Власти придется труднее, она должна согласиться и со свободой печати, и со свободными выборами без административного ресурса, и с независимостью суда, и с реальным федерализмом, хотя можно договориться — не сразу, шаг за шагом, чтобы уступки преподнести как победу. И если обе стороны решатся сделать эти шаги навстречу друг другу, то у всех нас появится надежда, что российскую

6

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 7

Вместо предисловия, или Почему Фонд «Либеральная миссия» издает книгу о лоббизме

экономику и общество в целом больше не будут сотрясать конфликты, подобные «делу ЮКОСа».

Выпуская книгу А.П. Любимова, одного из наиболее крупных специалистов по проблемам лоббизма, «Либеральная миссия» надеется внести свой вклад в это важное дело. Мы не за бизнес как таковой, мы не против государства, о чем свидетельствует, в частности, эта книга, — мы за законность, свободу и демократию, за процветающую Россию. А ей, простым ее гражданам, которым опротивели разборки наверху, закон о лоббизме нужен.

Евгений Ясин,

Президент Фонда «Либеральная миссия»

7

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 8

ВВЕДЕНИЕ

С принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и обновлением на ее основе российского законодательства вступили в силу новые политические институты, которые хорошо развиты, изучены и имеют большую практику в странах Западной Европы и США. К их числу следует отнести выборы, парламентаризм, институты уполномоченных представителей власти, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и другие.

Âрезультате резкой трансформации основ государства и общества возникли уникальные условия для создания многомиллионных состояний. Именно в этих условиях активизировались лоббисты нового образца, которые посредством давления на власть стали участвовать в распределении высокорентабельных ресурсов — путем получения экспортных сырьевых лицензий, участия в чековой приватизации, в залоговых аукционах и т. п.

Âрезультате жесткого лоббирования интересов в период перехода экономики на новые рыночные отношения было создано большинство сегодняшних российских состояний.

Процесс формирования олигархического капитала в России и его сращивание с властью на определенной стадии своего развития привел к неизбежному противостоянию между бюрократически организованной властью и крупным бизнесом. Провозглашенная в стартовый период перестройки свобода индивида в экономике и во всех других сферах человеческой деятельности реализовывалась при отсутствии установленных государством правил игры, в атмосфере всевластия денег и практически неограниченного чиновничьего и бандитского произвола. Это привело к установлению нелегитимных форм отстаивания интересов крупного бизнеса во власти. В то же время усиление государственной власти, опирающейся в первую очередь на административный ресурс, обострило конфликты между бизнесом и властью. Единственная возможность рассудить эти конфликты — создать легитимный механизм их разрешения, определить правила игры. Одним из важных шагов в этом направлении должно быть принятие закона о правовом регулировании лоббистской деятельности в России.

Âнастоящее время сложные отношения (в ряде случаев конфликт) между властью и бизнесом, при доминирующем положении государства, приобретают затяжной характер. Бизнесмены, обладающие большими капиталами, способны и имеют некоторые рычаги влияния на принятие решений во властных структурах. До недавнего времени крупному бизнесу в России было выгодно играть без правил, по установившимся в определенных кругах приемам теневого лоббирования. Олигархи, обладая внушительными материальными ресурсами, использовали свои возможности для создания собственных политичес-

8

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 9

Введение

ких платформ и могли корректировать правила, установленные властью. Однако политическая борьба — не удел бизнеса, так как она связана с неуправляемым риском. Крупный бизнес самой логикой своего развития заинтересован в прозрачном некоррумпированном государстве, политической стабильности, неизменяющихся нормах и правилах государственного регулирования экономики страны, бесконфликтном сосуществовании различных слоев общества.

Однако отказаться от возможности решать свои проблемы на «особых» условиях, прибегая к методам теневого лоббирования, представителям крупного бизнеса непросто. Работать по узаконенным правилам и иметь равные шансы при отстаивании своих интересов во власти означает для многих олигархических структур потерю сверхдоходных позиций в бизнесе. Этим и объясняется непопулярность среди большинства крупных бизнесменов идеи законодательного урегулирования лоббизма. Аналогичным образом, и властные структуры, повинуясь собственной бюрократической природе, не спешат ввести в законные рамки свои отношения с бизнесом. Однако правила цивилизованного развития общества диктуют необходимость ответственной политики во взаимоотношениях власти, бизнеса и общества. В пакте между государством, бизнесом и обществом должны быть очерчены ясные и четкие взаимные обязательства, солидарная и персональная ответственность за принятие и реализацию определенных решений, легитимные способы и методы достижения поставленных задач. Разрешению конфликта во взаимоотношениях бизнеса и власти призван послужить, в частности, закон о правовом регулировании лоббистских отношений в России.

Решение этой проблемы приобрело долговременный характер, что тормозит подъем экономики страны и ограничивает свободу развивающегося бизнеса. Время игры без правил прошло. Мы вступили в новую фазу формирования гражданского общества, провозглашен курс на равноудаленность крупного бизнеса от власти и политики, идет борьба с коррупцией во властных структурах. Теневые способы и методы лоббирования изживают себя. Нужны новые подходы к формированию взаимоотношений бизнеса и власти. И от того, насколько продуманно и взвешенно подойдут представители власти и деловых кругов к этой проблеме, отбросив иллюзии и прошлые обиды, зависит выбор пути развития государства. Этот путь может быть эволюционным, через становление цивилизованного рынка и демократического государства, или силовым, с пересмотром итогов приватизации, переделом собственности, усилением роли силовых структур, свертыванием деятельности общественных институтов защиты интересов, гражданских свобод и т. д. В обществе растет спрос на законность, приходит понимание того, что нельзя жить по-старому, «по понятиям». Законодательное определение допустимых форм и методов лоббистской деятельности в органах государственной власти может явиться крае-

9

lobbizm.qxd 08.07.2005 14:08 Page 10

История лоббизма в России

угольным камнем легитимных основ формирования новых взаимоотношений власти и общества, отправной точкой компромиссного решения назревшего конфликта.

Данная работа призвана охарактеризовать основные исторические этапы развития лоббизма в России, а также этапы разработки и попытки принятия законопроекта о регулировании лоббистской деятельности в России, выявить силы, противодействующие принятию данного закона, проанализировать складывающуюся ситуацию и тенденции институтализации этих отношений через систему правовых норм. Представляется также полезным показать опыт решения данной проблемы за рубежом.

10