учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie
.pdfруководителем правительства является глава государства (даже если оперативное руководство правительством поручено премьер-министру или вице-президенту), более важное значение имеют официальные за седания, так как ни одно значимое решение не принимается прави тельством без участия главы государства. В тех президентских респуб ликах, где нет должности премьер-министра, естественно, не сушествует деления заседаний правительства на официальные и неофициаль ные: глава государства присутствует на всех заседаниях и руководит ими.
Решения принимаются большинством голосов (в Саудовской Ара вии — 2/3), но до голосования доходит редко. В странах Востока и при коалиционном правительстве стремятся найти консенсус, в других случаях решающее значение имеет мнение председательствующего (монарха, ,президента, премьер-министра). Принято даже говорить о «диктатуре» премьер-министра в парламентарных республике и мо нархии. Подбирая министров в состав правительства, его глава тем самым устанавливает определенную связанность поведения его чле нов: они вошли в правительство по приглашению премьер-министра, и хорошо помнят это. В некоторых странах (ФРГ, Япония) власть пре мьера еще более усилена, поскольку только он утверждается бундеста гом, а не весь состав правительства. Премьер-министр является лиде ром партии, в состав функционеров которой министры входят, и они подчиняются партийной дисциплине. При выражении несогласия, расхождении во взглядах премьер-министр может попросить того или иного министра подать в отставку, т.е. удалить его из правительства. Примеры подобного рода неоднократно имели место в Великобрита нии. От премьер-министра зависит также, попадет тот или иной ми нистр в состав кабинета при кабинетной системе. Это создает допол нительные формы зависимости министров от премьер-министра. На конец, премьер определяет политику правительства, и остальные ми нистры должны проводить ее в жизнь. Имена премьер-министров -- творцов новой политики или кардинальных изменений в ней — Джавахарлала Неру, Индиры Ганди, ее сына Раджива Ганди в Индии, Чер чилля и Тэтчер в Великобритании, Коля в ФРГ — хорошо известны, хотя вряд ли многие помнят, кто был в то время президентом или королем в этих странах. Вознаграждение премьер-министра за его ра боту неодинаково. Больше всех получает премьер-министр Сингапу ра — 810 тыс. долл. США в год (вчетверо больше президента США), премьер-министр Японии — 400 тыс. долл. США в год.
В некоторых странах (Венгрия, Германия, Польша и др.) положе ние премьер-министра укрепляет так называемый конструктивный
вотум недоверия. Как уже говорилось, предложить такой вотум может лишь значительная часть всего состава нижней палаты, а принимается он для обсуждения и голосования только в том случае, если в проекте одновременно указано имя преемника (нового премьера).
Разновидности правительства. С точки зрения партийного состава различаются: однопартийное, двухпартийное, коалиционное прави тельство, правительство меньшинства и беспартийное правительство. Однопартийное правительство формируется иногда в дуалистической монархии, где король выбирает министров по своему усмотрению из лартии, поддерживающей монарха, поЧти всегда в президентской рес публике (в редких случаях, особенно в сложных для государства усло виях (война, экономическая нестабильность и др.) президент иногда включает в состав правительства несколько представителей другой партии (партий) с тем, чтобы иметь более широкую поддержку прово димых реформ). Однопартийное правительство всегда формируется в парламентарной монархии и парламентарной республике, если одна из партий имеет абсолютное большинство в парламенте (например, в ус ловиях Первой и Второй миррвых войн, в Великобритании при нали чии партийного большинства в парламенте создавались двухпартий ные кабинеты главных партий). Однопартийные правительства - г - ти пичное явление в Великобритании, Канаде, Австралии, Египте, Сене гале, — словом, во многих странах мира. Оно может быть только тако вым в странах с однопартийной системой, а иногда и в странах, где существуют мелкие политические организации, но влияние их, даже вместе взятых, несопоставимо с влиянием главной партии (в Китае).
Вредчайщих случаях в состав такого правительства включаются 1— 2 беспартийных лица, но это не изменяет его характера.
Двухпартийное правительство (кроме указанных выще чрезвычай ных условий) создается в парламентарных республиках и парламентар ных монархиях в обстановке, когда ни одна из двух главных партий не имеет больщинство в парламенте, но каждой из них недостает небольщого количества депутатских мест, чтобы получить такое больщинство.
Вэтих условиях рещающую роль играет позиция какой-либо третьей, небольщой партии, которая может примкнуть к той или другой глав ной партии и таким образом создать правительственное больщинство. Данная ситуация типична для Германии. Сравнительно небольщая центристская партия свободных демократов в разное время примыкала то к Христианско-демократическому союзу, то к Социал-демократи ческой партии (обычно к той из них, которая имела относительное больщинство мест в парламенте), результатом чего являлось создание двухпартийного правительства. Такое положение существует в Герма-
НИИ и в настоящее время, но после поражения христианских демокра тов на выборах в парламент в 1998 г. состав двухпартийного правитель ства коренным образом изменился. Его образуют социал-демократы и находящаяся в коалиции с ними экологическая партия «зеленых».
Коалиционное правительство создается в парламентарных монархи ях и парламентарных республиках, когда депутатские места в парла менте раздроблены между различными партиями. Из сказанного выше видно, что двухпартийное правительство, хотя его и принято выделять осббо, — это разновидность коалиционного. Смысл такого правительст ва состоит в том, чтобы при отсутствии парламентского большинства одной партии получить вотум доверия (утверждение) в парламенте, а для этого нужна заручиться голосами депутатов нескольких партий, которые все вместе имеют парламентское большинство. Такая ситуа ция типична для Италии (в последние десятилетия), для Японии (в 1993—1996 гг.), Бельгии, Нидерландов, где много мелких партий и практически нет одной или даже двух партий, которые играли бы без условно доминирующую роль.
Однако бывает так, что в этих условиях создать коалиционное пра вительство не удается: программные расхождения между партиями слишком глубоки (как это бывает, например, в Дании, Норвегии, Шве ции) или когда одна из ведущих партий, не имеющая бодьшинства в парламенте, уклоняется от формирования правительства в коалиции с другими партиями, не надеясь на его прочность (такая ситуация, на чиная с 1989 г., несколько раз имела место в Индии, в 90-х гг. в Японии, Турции). В таких случаях формируется «правительство парламентского меньшинства». Его создает партия или коалиция партий, которые даже вместе не имеют большинства в парламенте, а другие партии (влия тельная партия), не входя в состав правительства, обещают поддержи вать его голосованием в парламенте (при определенных условиях). Такое правительство обычно очень непрочное, так как в любой момент оно может утратить поддержку других партий.
Правительство может быть создано как беспартийное. В данном случае возможны несколько вариантов. Во-первых, когда в стране во обще нет политических партий или они запрещены и находятся на нелегальном положении. Такая ситуация существует в абсолютных и полуабсолютных монархиях (Саудовской Аравии, Омане, Кувейте и др.), в условиях военных режимов (в Пакистане в 1980-х гг., в Ниге рии в 80—90-х гг. и др.). Во-вторых, это может быть «деловое», «чинов ничье» или «служебное» правительство (применяют разные названия для обозначения одного и того же явления). Оно создается не лидерами партий, а состоит из высших чиновников и обычно кратковременно:
его задача заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства, организовать выборы нового состава парламента. В послевоенный период «деловые» кабинеты фор мировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, в 1997 г. в Бол гарии. В-третьих, особого рода беспартийное правительство техно кратов создается обычно военными режимами. Сохраняя в своих руках политическую власть и главные рычаги управления, военные создают кабинет профессионалов, который они обязывдют проводить в жизнь выработанную ими политику. Технократические правительства дейст вовали при военных режимах в Аргентине, Бразилии, Нигерии, во многих других странах.
Как беспартийные формируются правительства в некоторых пост социалистических странах, в том числе в России. Министры в России могут принадлежать к разным партиям, на время пребывания в прави тельстве они прекращают партийную деятельность. Это — «служеб ное» правительство, но оно в отличие от типичного служебного прави тельства формируется вовсе не как временное.
В условиях чрезвычайных ситуаций нередко создается временное правительство и правительство национального единства. Первое созда ется не в соответствии с правилами, предусмотренными конституцией, почему оно и является временным. Правительство национального единства создается обычно по правилам, предусмотренным конститу цией (хотя ее иногда и собираются заменить) и в отличие от времен ного правительства формируется на наиболее щирокой основе из пред ставителей многих партий и массовых общественных организаций для максимального сплочения всех патриотических сил.
Ответственность правительства. За свою деятельность правительст во несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную (речь идет об ответственности при исполнении служебных обязаннос тей, за другие, общеуголовные преступления, проступки, правонарущения члены правительства несут ответственность как обычные граж дане в соответствии с законом). Политическая ответственность прави тельства или отдельных министров состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порица ния и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной — только тот министр, которому выра жено недоверие. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, в одних странах рещает сам кабинет (в Великобритании), в других — парламент (в Италии).
Гражданская ответственность означает возмещение ущерба, причи ненного фажданам и юридическим лицам в результате деятельности
правительства или министров, если при этом были нарушены законы. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Наконец, существует и уго ловная ответственность правительства, его членов за нарушение зако нов при исполнении служебных обязанностей. Во многих случаях ее формы аналогичны ответственности президента (импичмент, суд, осу ществляемые одной из палат парламента, особый суд, специально об разуемый парламентом, процесс, проводимый л конституционном суде). Уголовная ответственность всего состава правительства приме нялась в.некоторых странах Африки (Сомали, Экваториальной Гвинее и др.), правда, лишь после военного переворота и свержения этого правительства. Члены правительства в Италии, Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.
Министерства и ведомства. Правительство принимает решения об щего характера (нередко и конкретные решения), а оперативное управ ление определенными сферами деятельности осуществляют органы центрального отраслевого управления — министерства и ведомства. Министерством (сельского хозяйства, иностранных дел, юстиции и др.) руководит член правительства, ведомствами (департаментами, службами, государственными комитетами, агентствами и т.д.) — лица, не имеющие ранга министра (например руководитель федеральной миграционной службы в России), хотя некоторые руководители ве домств действуют на правах министра (например глава Федеральной службы безопасности). Руководители ведомств, не имеющие ранга ми нистра, присутствуют на заседаниях правительства только по пригла шению премьер-министра и лишь с правом совещательного голоса.
Перечень министерств и ведомств в конституции теперь не входит (они создаются в связи с необходимостью, а это приводило ранее к многочисленным поправкам в конституции, например в СССР). Редко такой перечень содержится в законах о правительстве (Куба). Поэтому обычно принимаются особые законы (указы президентов) о структуре правительства при его формировании, а изменения вносятся по мере надобности. Министерства и ведомства создаются, преобразуются, упраздняются текущими нормативными актами, иногда носящими индивидуальный характер (образование или изменение отдельного министерства). В Великобритании ряд подобных вопросов регулиру ются вообще не писаным законом, а конституционным обычаем.
Министры и руководители ведомств руководят министерствами (ведомствами) на основе единоначалия. Однако при них действует в качестве совещательного органа коллегия. В западных странах — это штаб ближайших помощников и советников министра, он их подби
326 |
Глава 15. Исполнительная власть |
рает сам, а юридически такой орган обычно не оформляется. Во мно гих постсоциалистических странах эта коллегия формализована, ее со став утверждается правительством, решения, принимаемые коллегией (если с ними согласен министр), оформляются приказами министра. В случае разногласий между коллегией и министром спорный вопрос выносится на рассмотрение правительства.
В странах англосаксонского права министры на основе делегирова ния конкретного полномочия парламентом издают акты нормативного характера, которые касаются прав граждан. В странах континенталь ной системы права такие акты издаются на основе регламентарной власти. Они должны быть сообщены парламенту, в постсоциалисти ческих странах нормативные акты министерств и ведомств (правила, например правила пользования транспортом, инструкции и др.) долж ны быть представлены для регистрации в Министерство юстиции (счи тается, что без этого они не приобретают необходимой юридической силы).
Г л а в а 16
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
§ 1. Понятие и роль судебной власти в обществе
Понятие судебной власти. Во всех странах существуют разные юри дические учреждения: органы расследования, прокуратура, нотариат, адвокатура и т.д. Особое место среди них занимает суд, являющийся представителем особой ветви государственной власти — судебной. Ос тальные юридические учреждения и лица, находящиеся на юридичес кой службе, такой властью не обладают. Они либо в той или иной форме сотрудничают с судами, либо входят в подчиненный им аппарат (секретари судебных заседаний, канцелярия суда и др.).
Судебная власть существенно отличается от законодательной и ис полнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как это делает парламент (исключением являются лишь рассматриваемые далее прецеденты в странах англосаксонского права), он не занимается государственным управлением. Власть суда имеет конкретный харак тер. Действуя в особой процессуальной форме (ее значение подчеркива ется тем, что нарушение формы процесса может повлечь за собой от мену решения суда, которое в принципе могло быть правильным по существу), суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и вы носит приговор; гражданские, в которых имеется имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные дела (как правило, споры между гражданами и ор ганами управ^гения); трудовые конфликты между работодателями и ра ботниками и Т.Д.
Судебная власть принадлежит не судебному учреждению как тако вому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии, во многих странах также судебных следователей, проку роров, а суду в форме судебного присутствия, судебного заседания. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначитель ных правонарушений) или судебной коллегией, но обязательно дейст вующими в судебном процессе, в форме особой процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (не менее трех) либо одно
го или нескольких судей и определенного числа народных или присяж ных заседателей (от двух до девяти заседателей и от трех до 24 присяж ных в разных странах). Гражданские иски рассматриваются обычно коллегией профессиональных судей (мелкие иски — одним судьей), хотя в некоторых штатах США и по гражданским делам бывают при сяжные заседатели. Народные или присяжные заседатели всегда входят в состав суда при рассмотрении существенных уголовных дел, а при рассмотрении дел, влекущих суровое наказание, участвует более ши рокий состав присяжных (во Франции — три судьи и девять заседате лей, в США — судья и до 24 присяжных). Народные заседатели (засе датели в ряде стран) имеют одинаковые права с судьей, участвуя в постановлении решения, определении наказания. Присяжные в англосаксонских странах (в том числе в гражданском процессе в США) принимают лишь решение о виновности (невиновности) и о смягчаю щих вину обстоятельствах (в некоторых странах), но наказание назна чает судья. Он же принимает решение и по гражданскому иску, если дело рассматривается с участием присяжных или заседателей (США, Швеция и др.). Участие заседателей в судебном процессе, помимо представительства'населения, выполняет важную функцию преодоле ния «профессиональной деформации» судьи. Для судьи, работа кото рого состоит в систематическом рассмотрении судебных дел, высокое назначение отправления правосудия превращается в обычное, буднич ное дело. Участие заседателей помогает преодолевать эту «судебную болезнь». Лишь в немногих странах института заседателей нет (напри мер в Японии, хотя и здесь судьи иногда привлекают двух-трех заседа телей для участия в процессе — как эксцертов или советников).
Суд рассматривает и разрешает конфликты в обществе. Это его главное назначение и отличие от других ветвей власти. Обеспечивая господство права, суд решает дела в соответствии с законом и внутрен ними убеждениями, сложившимися у судей в процессе рассмотрения дела. Конечно, во многом такие убеждения связаны со всем жизнен ным опытом судей.
Существование особой ветви судебной власти, ее независимость предполагают особое внутреннее судейское самоуправление, создание специальных органов из судей и других судебных работников для рас смотрения вопросов о перемещениях судей, дисциплинарных наказа ниях и др. Эти органы называются по-разному: советы магистратуры, советы судей, квалификационные комиссии, образуемые общегосу дарственными съездами судей.
Осуществляя государственную власть в особой форме, суд вовсе не изолирован от других ветвей власти: он применяет законы, изданные
парламентом, другие нормативные акты органов государства, а исполни тельная власть реализует его решения (тюремное содержание преступ ников, исправительные работы, принудительное взыскание имущест ва, изъятие печатной продукции и т.д.). Отмеченное выше взаимное переплетение отдельных элементов разных властей относится и к су дебной власти, вторгающейся в сферу закона (прецедентное право), и к исполнительной власти (рассматриваемые ниже судебные приказы).
Положение и роль суда в обществе. Положение суда в обществе во многих аспектах противоречиво. С одной стороны, суд обладает боль шими полномочиями, которых нет ни у законодательной, ни у испол нительной власти. Судебная власть велика. Принимая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и самой жизни (в некоторых странах смертная казнь отменена, но в большом числе го сударств она применяется в разной форме), отобрать у физического или юридического лица все имущество или его'часть (конфискация), закрыть газету, распустить политическую партию, заставить государст венный орган отменить его решение и возместить лицу или организа ции ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц, может лишить недостойных родителей родительских прав в отно шении их детей и т.д. С другой стороны, это сравнительно слабая власть. Она не опирается непосредственно на поддержку граждан-из- бирателей, как законодательная (выборы судей фажданами редки, и только судов первой инстанции), она не имеет таких силовых механиз мов, как исполнительная (роль судебных приставов не так велика). Сила этой власти коренится в уважении суда фажданами, должност ными лицами и Т.Д., в непререкаемости судебных решений, их не уклонном исполнении.
Противоречиво положение суда и в связи с политикой государства. В отличие от законодательной и исполнительной ветвей власти, кото рые непосредственно участвуют в политике (партийные фракции в парламенте, партийное правительство), при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено. Суд не должен руководствоваться политическими или иными мотивами вне закона и своего правосознания при рассмотрении конкретного дела. На деле, суд — часть общества, и политика оказывает влияние на него. Особен но это относится к высшим судам и конституционным судам. Многие решения Конституционного Суда России (о Чечне, о компартии и др.) имеют политические мотивы.
Противоречиво положение суда и по его роли в обществе. Выпол няя прежде всего охранительную функцию, суд как учреждение по своим качествам, кадровому составу и положению в государственном
механи:?ме имеет консервативную природу, характеризуется высокой степенью бюрократизма. Но, с другой стороны, суд защищает права индивида от произвола государства и давления арифметического «большинства», отстаивает законные интересы «меньшинства», обере гая тем самым свободу личности и защищая демократию.
С одной стороны, своими решениями суд поддерживает и укрепля ет существующий порядок, легитимность государственного управле ния, содействуя тем самым его большему контролю над обществом. С другой стороны, суд, будучи органом государства, может противопо ставить себя ему и его учреждениям, когда они выходят за пределы законов, норм, созданных ими же. Тем самым суд ограничивает госу дарство, содействуя развитию демократических начал.
Решая споры, поддерживая социальные нормы в обществе, застав ляя добросовестно выполнять контракты, взыскивая долги и налоги, запрещая недобросовестную конкуренцию, пресекая монополистичес кую практику, наказывая разного рода мошенничество, суды укрепля ют экономическую стабильность в обществе.
Суд охраняет политическую стабильность, наказывая участников путчей и заговоров, объявляя незаконными террористические органи зации, партии, цели которых противоречат конституционному строю.
Суд играет значительную идеологическую и воспитательную роль. Он воспитывает у граждан уважение к закону, принятым в обществе стандартам поведения, к беспристрастному и демократическому по рядку разрешения споров.
Все эти задачи суд может выполнить только в условиях его правиль ной ориентации, соответствия принципов его деятельности общечело веческим ценностям. Напротив, извращенные формы суда (например чрезвычайные суды, действующие как органы прямого подавления), неправосудные решения оказывают деструктивное влияние на обще ство.
Роль суда в различных странах неодинакова. Она велика во всех развитых странах (в Великобритании, Германии, Франции и др.), осо бую роль играют суды в США, государственную систему которых не редко называют «правлением судей».
Традиционно ниже роль суда в Скандинавских странах, хотя здесь существуют устойчивые демократические традиции. Еще ниже роль суда в постсоциалистических государствах, где суды часто даже не обеспечены материально.
Незначительна роль судов в странах Востока, в Африке, где населе ние мало обращается в государственные суды, предпочитая поиски согласия или прибегая к традиционным процедурам улаживания спо