учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

(Бельгия) акцент делается на расширение прав субъектов федерации. В названных странах им предоставлено, в частности, право на между­ народные отношения публичного характера, хотя и в ограниченном объеме. В США тоже мцогие штаты имеют внешнеторговые предста­ вительства в других странах (например около 20 штатов в Японии, а всего штаты США имеют около 100 представительств в зарубежных государствах), более 30 представительств имеют земли ФРГ, около 50 — один Квебек в Канаде, есть представительства у некоторых субъектов Российской Федерации, но во всех этих странах они открываются с разрешения министерства иностранных дел, решают только вопросы частного права, на них не распространяются нормы дипломатического и консульского права.

При третьем способе предметы ведения распределены по трем видам компетенции: исключительная компетенция федерации, со­ вместные полномочия федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов. Последняя в данном случае определяется не общей формулировкой об остаточных полномочиях, передаваемых субъектам, а предметно, по пунктам. Так распределены полномочия в конституции Индии 1949 г., которая в специальном приложении к ней содержит три перечня вопросов; федеральная компетенция — 97 во­ просов, совместная — 47, исключительная компетенция штатов — 66. Несмотря на такую дробность (а некоторые пункты содержат еще мно­ гие подпункты), все предусмотреть невозможно. Вопрос решается в ПОЛЬЗ}) федерации: полномочия, не включенные в перечень, относятся к ведению федерации.

Четвертый способ применяется в Нигерии, Пакистане, России, не­ которых других странах. Он исправляет недостатки излишней детали­ зации и содержит «открытый» перечень полномочий субъектов в виде остаточных полномочий. В него входит все, что не вошло в исключи­ тельную компетенцию федерации и совместную компетенцию федера­ ции и ее субъектов. Этот способ получает все большее распространение

вновых федерациях. Правда, детали формулируются неодинаково.

ВРоссии Конституция дает преимущества субъектам: законы, издан­ ные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетен­ ции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применя­ ется принцип верховенства федерального права). В Пакистане некото­ рые преимущества имеет федерация: федеральный парламент может издать закон по вопросам исключительной компетенции федерации, но такой закон может быть изменен или отменен той провинцией (субъектом федерации), к которой он относится.

Иногда используется пятый способ: закреплена только исключи­ тельная компетенция субъектов федерации, что дает им определенные гарантии от вмешательства в эту сферу федеральных органов. В насто­ ящее время этот способ используется только в сочетании с другими в США, Мексике и некоторых других странах. Обычно конституции имеют негативную формулировку: федерации запрещается предпри­ нимать какие-то меры, принимать законы по определенным вопросам, которые резервируются за ее субъектами.

Наряду с указанными основными действуют и другие способы раз­ граничения предметов ведения. В Австрии дополнительные разгра­ ничения проведены между законодательными и исполнительными ор­ ганами федерации и ее субъектов (земель), в ОАЭ отдельно закреп­ лены исключительные законодательньге и исполнительные полномо­ чия федерации, в Бразилии есть особая рубрика: совместная компе­ тенция федерации, штатов и муниципий (органов местного самоуп­ равления административно-территориальных единиц), состоящая из 12 пунктов.

Поскодьку, как отмечалось, все точно заранее учесть нельзя, важное значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не вошед­ ших ни в один перечень. Конституции передают их или федерации, или ее субъектам. В первом случае расширяется компетенция федера­ ции, во втором — субъектов. В России с 1994 г. для разграничения пол­ номочий внутри предметов ведения совместной компетенции Федера­ ции и ее субъектов применяется заключение двусторонних договоров об этом. Есть даже трехсторонние договоры о разграничении предме­ тов совместного ведения между Федерацией, ее субъектом и другим субъектом (автономным округом), входящим в первый. Всего к концу 1998 г. таких договоров подписано 46.

Контроль федерации в отношении ее субъектов и участие субъектов в решении общефедеральных вопросов. Поскольку федерации принадле­ жит верховенство по отношению к ее составным частям, существуют различные способы федерального контроля, а поскольку федерация состоит из государств-членов или государственных образований-чле­ нов, они вправе участвовать и участвуют в общефедералъных делах.

Различаются ординарные и чрезвычайные способы федерального контроля. Первые связаны с действием федерального законодательст­ ва, ставящего субъекты федерации в определенные рамки, с деятель­ ностью федеральных исполнительных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения (в том числе входящих в совместный перечень) распространяется на всю страну, с ролью судов (в том числе конституционных судов), принимающих обязательные для субъектов

постановления. Особое значение имеет финансовый контроль. Мно­ гие субъекты федерации в значительной мере живут на дотации феде­ рации и, естественно, следуют указаниям ее органов. Да и сама роль федерации, ее потенциал (политический, экономический, духовный) несопоставим с ролью отдельно взятого штата, что само по себе ока­ зывает офомное влияние на поведение органов последнего. Следует учесть и то, что вооруженные силы находятся в подчинении федерации (в США национальную гвардию штатов президент может переподчинить федерации), основные силы полиции также состоят в ведении федеральных органов.

Среди чрезвычайных способов федерального конфоля' важнейшее значение имеют четыре: введение чрезвычайного положения на'территории субъектов федерации, институт федеральной интервенции (вме­ шательства), президентское правление в субъекте (субъектах) федера­ ции, приостановление собственного управления субъектов федерации. Это — федеральное принуждение.

Введение чрезвычайного положения обычно предусматривается кон­ ституцией в случаях массовых беспорядков, стихийных бедствий, катасф оф и других чрезвычайных событий. Оно не обязательно связано с проблемами федерализма, но может использоваться и в этих целях. Обычно оно вводится главой государства на основании закона о чрез­ вычайном положении, а в парламентарных республиках и монархи­ ях — парламентом путем приня4ия особого закона, отдельного в каж­ дом случае. Если в парламентарных республиках и монархиях не при­ нимается специальный закон, чрезвычайное положение также вводит­ ся главой государства, но он действует, по существу, не самостоятельно, а по указанию правительства. Иногда чрезвычайное положение может вводиться правительством. Президент может ввести чрезвычайное по­ ложение в субъекте федерации с согласия последнего, а без такого согласия — по своему усмофению с немедленным представлением данного акта на утверждение федерального парламента.

При чрезвычайном положении офаничивается политическая дея­ тельность, возможны превентивное задержание некоторых лиц, дея­ тельность которых уфожает стабильности, роспуск местных выборных органов и замена их уполномоченными из ценфа, в случае стихийных бедствий — привлечение населения для неотложных работ по ликвида­ ции последствий стихийных бедствий (фудовая повинность), оф ани ­ чение свободы торговли и введение распределения предметов первой необходимости, офаничение личной свободы (личный досмотр, досм оф автотранспорта, проверка документов, введение комендантского часа в населенных пунктах —запрещение передвижения фаждан в ноч­ ное время без специальных пропусков) и т.д. Чрезвычайное положение

может быть введено только на определенный срок (обычно не более 30—60 дней), но оно может неоднократно продлеваться парламентом, что и делалось; в Индии, Мексике оно длилось многие месяцы.

Для контроля за действиями исполнительной власти в некоторых странах (Бразилия и др.) при объявлении чрезвычайного положения предусматривается немедленный созыв парламента главой государст­ ва. Если он не созывает парламент, последний сам должен собраться, обычно в течение 5 дней после объявления чрезвычайного положения. В России возможность введения чрезвычайного положения преду­ смотрена Конституцией, и оно вводилось неоднократно в отдельных местностях некоторых республик на Северном Кавказе. Вводили чрез­ вычайное положение в 1998 г. также некоторые губернаторы краев и областей, президенты республик (Якутия, Кемеровская область, Калининфадская область. Хабаровский край и др.), хотя такое право феде­ ральным законодательством не предусмофено.

Президентское правление предусмотрено и используется в Индии, применяется в Пакистане. В случаях массовых беспорядков, воору­ женных выступлений, стихийных бедствий президент (на деле — фе­ деральное правительство) по докладу назначенного федерацией губер­ натора штата о том, что управление в штате (субъекте федерации) не может осуществляться конституционным путем, издает особую про­ кламацию. Согласно ей, президент принимает на себя функции пра­ вительства штата (на деле их осуществляет губернатор под руководст­ вом федерального правительства или другое назначенное лицо). Дея­ тельность местного парламента и правительства субъекта федерации приостанавливается (иногда они распускаются), полномочия законо­ дательного собрания субъекта федерации передаются федеральному парламенту. После нормализации обстановки органы штата возобнов­ ляют свою деятельность, а если они бьши распущены, проводятся вы­ боры в местный парламент, партия большинства которого (коалиция партий) формирует новое правительство субъекта федерации. Прези­ дентское правление по закону не может продолжаться более двух — шести месяцев, но парламент может его неоднократно продлевать, и в Индии оно иногда длилось дольше двух лет.

Институт федеральной интервенции (вмешательства) известен США. Хотя такой формулировки нет в конституции (правда, есть положение, что США гарантируют штаты от внутренних насилий), президент США, пользуясь своим конституционным статусом главнокомандую­ щего вооруженными силами, неоднократно использовал их, нацио­ нальную гвардию штата для пресечения массовых расистских бес­ чинств белых в штатах Алабама, Арканзас, Миссисипи, Джорджия и др. Эта мера использовалась и при катасфофах (землефясениях). По

осуществляет министр по делам местного управления), провинциаль­ ное законодательное собрание распускается, местное правительство провинции смещается. Новые выборы проводятся после восстановле­ ния порядка, что должно быть осуществлено по закону в течение не более девяти месяцев-(парламент может продлить этот срок еще на шесть месяцев).

Субъекты федерации в различных формах участвуют в решении об­ щегосударственных вопросов. Основным органом для этого является верхняя палата парламента, где субъекты представлены или на равных основаниях (по два сенатора в США, по три в Бразилии, по два пред­ ставителя от каждого субъекта Федерации в России) либо неодинаково (от одного до 34 в Индии). Верхняя палата участвует в издании законов и по вопросам исключительной компетенции федерации. Участие субъектов выражается также в осуществлении ими совместной компе­ тенции (ЭТО'могут делать парламенты субъектов федерации, если по данному конкретному вопросу не принят федеральный закон). Во мно­ гих странах практикуются регулярно созываемые совещания премьерминистров федерации и руководителей правительств ее субъектов (Ав­ стралия, Канада и др.). Меры, намечаемые на этих совещаниях, затем реализуются путем принятия соответствующего закона федеральным парламентом. В России совещания с губернаторами, другими руково­ дителями субъектов Федерации периодически проводят президент, премьер-министр. Министры также созывают соответствующие сове­ щания для выработки общей позиции по вопросам отраслевого управ­ ления. Есть и множество других форм координации деятельности фе­ деральных органов и органов субъектов федерации.

§ 5. Регионалистское (региональное) государство

Регионалистское или региональное государство — специфическая форма политико-территориального устройства, возникшая после Вто­ рой мировой войны на основе децентрализации унитарного государст­ ва. В настоящее время такая форма существует в четырех странах: Ита­ лии, Испании, Шри-Ланке и в ЮАР после принятия Конституции 1996 г. Близка к этой форме Папуа—Новая Гвинея.

Региональное государство не определяется конституцией как феде­ рация, по традиции оно считается унитарным государством, но наделе имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как специфическую переходную форму от унитаризма к федерализму.

Вся территория регионального государства разделена на полити­ ческие автономные образования (20 в Италии, 17 в Испании, 10 в

Ш ри-Ланке, 9 в ЮАР). 19 провинций имеются в Папуа—Новой Гвинее.Эти образования не принимают своих конституций (исключе­ ние — ЮАР, Папуа—Новая Гвинея), но имеют свои местные избран­ ные гражданами собрания (они обычно парламентами не называются) и свою администрацию (она тоже обычно не называется правительст­ вом, а имеет название комитета, совета). Местные собрания имеют законодательные полномочия: принимают законы по местным вопро­ сам. Перечень этих вопросов обычно невелик и соответствует тому, что присуще политической автономии в унитарном государстве: рынки, санитария, сельское хозяйство, охота и рыболовство, охрана окружаю­ щей среды и др. В ЮАР эти полномочия шире.

В автономные образования нередко назначается представитедь го­ сударства (губернатор, комиссар). Обычно он имеет небольшие полно­ мочия, но в Шри-Ланке его права обширны, вплоть до приостановле­ ния (а в некоторых случаях — отмены) актов местного законодатель­ ного органа. В Испании, однако, в четырех наиболее крупных автоно­ миях такой контроль довольно слаб, он осуществляется главным обра­ зом Конституционным судом. I

§ б. Международные объединения с элементами федерализма

На протяжении длительного времени наиболее известными межго­ сударственными объединениями с элементами федерализма (зачас­ тую — крайне незначительными) были унии и конфедерации. Они имели общего главу государства. В персональных униях это был мо­ нарх, в результате династического наследования по совпадению полу­ чавший трон в двух государствах, в конфедерации это мог быть и мо­ нарх, и президент. В конфедерации бьш общий парламент и действовал институт нуллификации: для того чтобы акты парламента конфедера­ ции действовали на территории ее государств-членов, они нуждались в подтверждении (ратификации) местными парламентами. В против­ ном случае они нуллифицировались.

В современных условиях в связи с возрастающей интеграцией го­ сударств на международной арене в последние десятилетия возникли многие организации публичного международного права, имеющие не­ которые конституционно-правовые элементы. Одной из первых орга­ низаций этого рода, созданной в 30-х гг. не столько в порядке интегра­ ции независимых государств, сколько для «привязки» к Великобрита­ нии ее «самоуправляющихся» колоний, бьию британское Содружество. При его создании оно объединялось прежде всего общим главой бри­ танской империи — монархом Великобритании, организацией конфе­

ренций Содружества, на которых присутствовали губернаторы коло­ ний и представители местных органов, созданных из среды коренного населения, а с точки зрения экономической — установлением префе­ ренций для торговли между членами Содружества.

В настоящее время все члены Содружества стали независимыми государствами, многие из них имеют собственных президентов (Индия, Пакистан, Нигерия и др.), но в некоторых главой государства считается британский монарх, представленный в данной стране гене­ рал-губернатором (Австралия, Канада, Ямайка и др.). Совещания глав членов Содружества и премьер-министров созываются периодически, но в целом имеют характер обмена мнениями и существенных реше­ ний не принимают. Есть секретариат Содружества, но он выполняет чисто технические функции.

Отдельные элементы публично-правового характера присущи Со­ дружеству Независимых Государств (большинство постсоциалисти­ ческих государств, возникших в результате распада СССР). СНГ имеет свою парламентскую ассамблею (она приняла несколько так называе­ мых модельных законов — образцов проектов — для стран СНГ), Совет глав государств. Совет премьер-министров, исполнительный орган, орган по координации международной политики, комитет по делам вооруженных сил и др. Элементы федеративных отношений присущи объединениям среднеазиатских постсоциалистических рес­ публик (Казахстана, Киргизии, Узбекистана и др.). В наиболее отчет­ ливой форме они заметны в Союзе Беларуси и России, который по уставу 1997 г. создает высший орган (состоящий из президентов госу­ дарств), имеющий право принимать решения, обязательные для обоих государств (готовится преобразование Союза Беларуси и России в еди­ ное государство).

Среди зарубежных стран наиболее отчетливо элементы федерализ­ ма характерны для Европейского союза (ранее — Сообщества). Союз имеет Европарламент, члены которого теперь избираются прямым го­ лосованием избирателей в государствах-членах по избирательным ок­ ругам, каждое государство имеет определенное число избирательных округов в основном в пропорции к численности населения (ранее члены Европарламента избирались косвенными выборами — парла­ ментами отдельных государств). Среди органов Союза есть Совет ми­ нистров, другие органы, некоторые из них могут принимать решения, обязательные для государств-членов. По ряду вопросов принимаются «европейские» правовые акты, которые имеют обязательную силу. Не­ которые из них действуют непосредственно в государствах-членах. Другие акты обязывают государства-члены привести внутреннее зако­ нодательство в соответствие с актами Европейского союза.

Г л а в а 11

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА

Форма государственного режима наряду с формой правления и формой политико-территориального устройства является третьим эле­ ментом более широкого явления — формы государства.

§ 1. Понятие государственного режима

Терминология. Термин «государственный режим» не употребляется в конституциях, хотя слово «режим» иногда в них присутствует (Бра­ зилия, Никарагуа, Таиланд и др.). Его содержание не раскрывается, обычно это лишь упоминание о демократическом или правовом режи­ ме. Иногда термин «государственный режим» используется в литера­ туре, преимущественно в отечественной и французской, но в послед­ ней ему придается обычно очень широкое толкование; он охватывает весь государственный строй. Гораздо чаще в научных исследованиях, учебниках говорится о политическом режиме. Это понятие использу­ ется по-разному. В отечественной литературе говорится о методах осу­ ществления государственной власти, в зарубежной — о политическом строе в целом. Еще более широкой является обычно трактовка слова «режим» в периодической печати, к тому же его употребление обычно связывается с негативной оценкой (фашистский режим, режим апар­ теида в прошлом в ЮАР, режим Пол Пота в прошлом в Камбодже и т.п.). В отечественной литературе постепенно утверждается взгляд об особом содержании словосочетания «государственный режим», отлич­ ном от более широкой трактовки режима вообще и политического ре­ жима в частности.

Основные черты государственного режима. Рассмотренные выше форма правления и форма политико-территориального (государствен­ ного) устройства характеризуют преимущественно структурную (точ­ нее — организационную) сторону формы государства. Но, как говори­ лось, эта форма не является только соединением различных органов и способов устройства государства. Любые структуры проявляют себя в

действии. Форма государства тоже имеет свою функциональную сторо­ ну, чем и отличается, в частности, от простого набора элементов.

Длительное время для характеристики функциональной стороны формы государства употреблялся и сейчас употребляется термин «по­ литический режим». Включение такой характеристики в научное поняТ(Ие формы государства расширидо анализ последней, вывело этот анализ за рамки организационной стороны государственных форм, привлекло внимание к методам политической деятельности, партиям, их отношениям с государством, к правам человека, к состоянию демо­ кратии в стране, к роли и деятельности политической оппозиции. Од­ нако дальнейшие исследования показали, что такой подход чрезмерно расширяет понятие формы государства. Политический режим — явле­ ние гораздо более многогранное, чем лишь элемент государственной формы. Он складывается в стране не только в результате деятельности государства, его органов, но и различных общественных объединений, непосредственных массовых политических выступлений народа, вли­ яния определенной идеологии. Главное в нем — содержательная ха­ рактеристика, он не может быть сведен тодько к элементу формы. По­ литический режим характеризует состояние демократии в стране, осу­ ществление в ее внутренней политике общечеловеческих ценностей, «политический климат». Это гораздо более широкое понятие, чем го­ сударственный режим.

Вместе с тем, разделяя понятия политического и государственного режима, их нельзя противопоставлять. В обычной ситуации полити­ ческий режим имеет тот же характер, что и государственный, ибо дея­ тельность государства составляет сердцевину политического режима. Однако между ними возможны и расхождения: в условиях либераль­ ного законодательства о методах деятельности государственных орга­ нов в результате террористических методов, применяемых некоторыми воинствующими объединениями в стране или на части ее территории (например в Северной Ирландии в Великобритании), может сложить­ ся недемократический режим. С другой стороны, в условиях массовых выступлений отдельных слоев населения некоторые насильственные методы, предписываемые законодательством, органами государства не применяются, власти идут на переговоры. Это имело место и в России в 1998 г., когда шахтеры ряда регионов перекрьши движение по основ­ ным железнодорожным магистралям страны, причинив огромный ущерб экономике. Ответом на такие противоправные действия могли стать принудительные действия сил охраны порядка, но они не приме­ нялись.

В последние годы в отечественной литературе для характеристики функциональной стороны формы государства все чаще употребляется