Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

• наличие отвечающей потребностям общества тщательно вы­ веренной стратегии законотворческой деятельности, свое­ временная корректировка и пополнение действующих на территории Российской Федерации законов;

• надлежащий уровень работы системы государственного и муниципального контроля, который призван играть ве­ дущую роль в выявлении и устранении нарушений закона;

•согласованная деятельность всех государственных органов, негосударственных структур по обеспечению точного и еди­ нообразного исполнения закона всеми субъектами право­ применения;

•отвечающий потребностям социального прогресса выбор приоритетов в деятельности правоохранительных органов, их своевременная корректировка;

•соответствующий современным требованиям уровень пра­

вовой культуры и правосознания должностных лиц и граж­ дан;

• обстановка реальной неотвратимости ответственности за нарушение требований закона.

Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. Вли­ ваясь в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устра­ нению нарушений закона, их причин и способствующих им усло­ вий в итоге образуют крупное социально-правовое явление, ока­ зывающее серьезное влияние на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строи­ тельство, особенно в условиях сложных периодов жизни страны, защита прав и свобод граждан, интересов общества имеют более высокие шансы на успех при эффективном использовании пра­ возащитного потенциала прокуратуры, усилении позиций проку­ ратуры как важнейшего института государственной правоохраны.

Специфику деятельности российской прокуратуры рельефно отражает ее место в системе государственных органов. Большая часть правоведов считает, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти — законодательную, исполнительную и судебную. Данная позиция представляется обоснованной, поскольку учиты­ вает особый характер деятельности прокуратуры, ее независимость от конъюнктуры социальных, экономических, политических про­ цессов в жизни общества, подчиненность интересам обеспечения единства и укрепления законности. Она ни в коей мере не сказы­ вается отрицательно на решении стоящих перед прокуратурой за­ дач. Более того, являясь по своей сути элементом системы сдержек

и противовесов, российская прокуратура активно способствует утверждению режима действенного и плодотворного сотрудни­ чества различных ветвей государственной власти.

Законодательная власть благодаря надзорной, а также другим функциям прокуратуры получает богатейший источник уникаль­ ной информации о состоянии правовой базы страны, имеющих­ ся пробелах и противоречиях действующего законодательства, что имеет существенное значение для решения задачи формирования стратегии правотворческой деятельности, ее планомерного осу­ ществления. Исполнительная власть в лице прокуратуры имеет надежного союзника в укреплении государственной дисципли­ ны, которое не может быть достигнуто без повсеместного точно­ го и единообразного исполнения законов. Наконец, участие про­ куроров в конституционном, гражданском, административном, уголовном судопроизводстве помогает с меньшей вероятностью судебной ошибки разрешать правовые конфликты, возникающие в практике исполнения законов, осуществлять судебный контроль за законностью действий и решений правоохранительных органов, органов государственной власти.

Прокуратура Российской Федерации вправе быть признанной ядром системы правоохранительных органов страны. Если судам отводится место вершины пирамиды правоохранительных учреж­ дений, то прокуратура выполняет роль связующего звена между отдельными правоохранительными структурами, объединяюще­ го их в единую целостную систему, обеспечивающего высокий уровень согласованности, организационной упорядоченности их усилий в борьбе с правонарушениями. Необремененность узкове­ домственными интересами, высокий правозащитный потенциал, специализированная направленность деятельности на обеспечение единства и укрепления законности позволяют органам прокура­ туры сохранять действенность своих усилий в самых сложных си­ туациях, не уклоняться от поставленных перед ними целей, авто­ ритетно и достойно защищать правовыми средствами жизненно важные интересы личности, общества, государства и в силу дан­ ных обстоятельств занимать соответствующее названному место среди других правоохранительных органов.

Правозащитный потенциал российской прокуратуры не всегда получает должную оценку, но это следует рассматривать скорее как проявление правового инфантилизма, чем норму российской дей­ ствительности. Сильная прокуратура нужна России, так же как и раз­ витая экономика, духовное богатство ее граждан, фундаментальная

ценность культурного наследия страны. Цементирующая роль про­ куратуры в правовой надстройке государства очевидна. Ее следует нс только признавать, но и всеми доступными средствами укреплять и развивать как важнейший и в высшей степени реальный резерв упрочения основ российской государственности.

§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»

Название учебного курса «Прокурорский надзор» является в из­ вестной мере условным. По своему содержанию он не ограничи­ вается характеристикой только надзорной функции прокуратуры, а включает в себя весь объем знаний об организации и деятельно­ сти прокуратуры Российской Федерации, подлежащих усвоению в процессе подготовки профессиональных специалистов в систе­ ме высшего юридического образования в области юриспруден­ ции. Именно данный объем знаний подлежит освоению, и именно его следует рассматривать в качестве подлинного предмета курса. Соответственно предмет прокурорского надзора как учебной дис­ циплины составляет совокупность знаний о прокуратуре как эле­ менте системы государственных органов Российской Федерации (государственно-правовом институте), ее сущности и социаль­ но-правовом предназначении, задачах и функциях, основных на­ правлениях, принципах и формах организации и деятельности, о ее других важнейших характеристиках.

Наряду с предметом учебного курса, в теории и практике про­ курорской деятельности полезно обладать познаниями о предмете собственно прокурорского надзора как функции прокуратуры, на­ правленной на выполнение определенного самостоятельного вида государственной деятельности, предмете прокурорского надзора как отрасли науки, а также прокурорского надзора как отрасли права. Разумеется, выделение понятий предмета прокурорского надзора в известной мере носит условный характер в силу их тесной взаи­ мосвязи. При этом, бесспорно, первоосновой для выделения на­ званных понятий выступает реальная многоплановая деятельность системы органов прокуратуры в ее полифункциональном выраже­ нии, организационном, кадровом и ином обеспечении, а ключевое значение в данном случае, что наглядно прослеживается в нормах законодательства о прокуратуре, имеет характеристика предмета прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида госу­ дарственной деятельности, которая характеризуется следующими основными отличительными признаками:

—прокурорский надзор осуществляется от имени государства

ивыражается в наблюдении за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действую­ щих на территории Российской Федерации, федеральными

органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местно­ го самоуправления, иными органами, организациями пли­ цами, указанными в законе;

—цели прокурорского надзора составляют обеспечение верхо­ венства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства;

—надзор осуществляется единой федеральной системой орга­ нов прокуратуры.

Прокурорский надзор един. Выделяемые теорией отдельные отрасли надзора не противоречат данному положению. Единство прокурорского надзора рассматривается, прежде всего, как един­ ство его отраслей. Отрасль прокурорского надзора — это струк­ турный элемент, составная часть единого прокурорского надзо­ ра, характеризующаяся наличием собственного предмета надзора и особыми, свойственными только данной отрасли полномочиями прокурора по надзору за исполнением законов. В настоящее время прокурорский надзор представляют пять отраслей:

1)надзор за исполнением законов;

2)надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданка;

3)надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ ми дознание и предварительное следствие;

4)надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ ми оперативно-розыскную деятельность;

5)надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, ад­ министрациями мест содержания задержанных и заклю­ ченных под стражу.

Достаточно длительное время определение предмета надзора было предоставлено теоретикам, что объективно препятствовало обеспечению единства надзорной практики как в общегосудар­ ственном масштабе, так и на уровне отдельных регионов и даже отдельных прокуратур ввиду множественности предлагаемых по­ нятий. Законодательное закрепление понятий предмета отраслей

надзора оказало несомненную услугу в достижении единства над­ зорной практики. Оно позволяет обеспечить на общих началах ра­ боту прокурора по надзору за исполнением законов по направлени­ ям надзорной деятельности применительно к отдельным правовым сферам (исполнением законов о труде, жилищного законодатель­ ства и т.п.), отдельным областям жизни общества и государства (в сфере экономики, социальной сфере и др.), в рамках админи­ стративно-территориальных образований и т.д. В организации всех названных форм надзорной деятельности лежат реальные возможности сохранения основополагающего значения в кон­ кретизации предмета прокурорского надзора ключевой роли по­ нятия законности.

В предмете прокурорского надзора отражаются сущностные свойства данного вида государственной деятельности. Определяя содержание предмета прокурорского надзора, целесообразно иметь

ввиду значение прокурорского надзора как наиболее эффектив­ ной и последовательной формы контроля со стороны государства

водной из наиболее важных для него сфер — сфере обеспечения законности, без которой, как известно, не может быть сильной государственной власти. Утверждая верховенство Конституции Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации законов, прокурорский надзор выступает действен­ ным инструментом защиты интересов личности, общества, госу­ дарства.

Сформировавшаяся в России система прокурорского надзо­ ра подчинена решению задач укрепления законности в общего­ сударственном масштабе. Прокурорский надзор охватывает, как указывалось выше в общем виде, основной массив государствен­ ных и иных органов и организаций: федеральные органы исполни­ тельной власти, представительные (законодательные) и исполни­ тельные органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностных лиц, иных лиц и организаций, выполняющих публичные функции, ор­ ганы управления и руководителей коммерческих и некоммерче­ ских организаций и др.

Сущность прокурорского надзора определяется его государ­ ственно-правовой природой. Нацеленный на утверждение верхо­ венства закона прокурорский надзор занимает особое место как в системе контролирующих органов, так в системе государственных органов в целом. Осуществляя надзорные функции в правоприме­ нительной деятельности, прокурорский надзор непосредственно

участвует в утверждении значимости права как регулятора обще­ ственных отношений, выступает проводником воли государства, занимает ведущее место в формировании единого понимания за­ конов и точного их исполнения всеми субъектами правопримени­ тельной деятельности.

Прокурорский надзор осуществляется органом государства, для которого охрана законов, регулирующих содержание и поря­ док зашиты прав и свобод граждан, интересов общества и госу­ дарства, составляет главное, профилирующее направление его де­ ятельности. Особый статус прокурорского надзора в обеспечении законности дает достаточные основания квалифицировать его как и в прежние времена в качестве высшего надзора.

Задачи прокурорского надзора определяются его государствен­ но-правовым назначением и местом в правоохранительной систе­ ме страны. Как орган, стоящий на защите законности, прокурату­ ра призвана обеспечить:

Решение названных задач отражает содержание и сущность про­ курорского надзора, имеет прямое отношение к достижению сто­ ящих перед прокуратурой целей. В содержании названных задач присутствует органически свойственное прокуратуре стремление к получению максимально полной информации о допускаемых государственными органами, негосударственными структурами, должностными и юридическими лицами нарушений закона, при­ нятию мер по пресечению правонарушений, устранению их по­ следствий, восстановлению нарушенных прав, а также предупреж­ дению нарушений закона, с оптимальной полнотой определяет содержание и характер действий по выполнению прокуратурой надзорной функции.

Имея своими задачами ограждение закона от воздействий из­ вне, выявление, устранение и предупреждение нарушений закона, прокурорский надзор исходит исключительно из тех норм, кото­ рые содержатся в законе, руководствуется государственной волей, выраженной в законе. Для прокурора нет других интересов, кро­ ме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл за­ кона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъек­

от местнических и ведомственных влияний, для него не имеют силы соображения политического характера. Для прокурора дей­ ствительна только та политика^ которая воплощена в законе. Аб­ солютно недопустимым для него является осуществление надзор­ ной деятельности, исходя из личных побуждений, мести, зашиты групповых, клановых интересов.

Предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности, с одной стороны, характери­ зует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к достижению определенных целей, решению конкретных задач, а с другой — его ориентацию на достижение определенного резуль­ тата, что предметно выражает категория законности.

Если в целом для прокуратуры законность как предмет ее дея­ тельности предстает во всем многообразии ее проявлений — как политико-правового режима, метода государственного руководства, общегосударственного принципа, лежащего в основе деятельно­ сти всех государственных органов и негосударственных структур, определенного стиля работы, других ее качеств, о чем говорилось в предыдущем параграфе, то законность как предмет прокурорско­ го надзора следует, на наш взгляд, рассматривать преимуществен­ но с точки зрения оценки соответствия закону действий и актов тех органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, т.е. как законность их дей­ ствий и актов.

Предлагаемый подход к определению законности, ориентиру­ ющий на оценку практики исполнения законов с точки зрения ее соответствия законодательным требованиям, дает возможность именно предметно представить надзор прокурора как охраните­ ля законов. Укрепление законности, обеспечиваемое средствами прокурорского надзора, будет, таким образом, выражаться в целе­ направленном воздействии прокуратуры на практику исполнения законов, обеспечении единообразия в понимании смысла и буквы закона и точности следования субъектов правоприменения требо­ ваниям закона. При этом единообразие понимания смысла и бук­ вы закона означает единство подхода к исполнению законов на всей территории страны, недопустимость корректировки процес­ са применения закона в угоду местным, ведомственным, личным интересам. Точное следование требованиям закона предполагает и обусловливает исключение выхода правоприменительной деятель­ ности за пределы установленных законом дозволений и запретов.

Укрепление законности как главная цель прокуратуры и про­ курорского надзора, соответственно, определяет подход, критерии оценки прокурором действий и актов органов, учреждений, ор­ ганизаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осу­ ществляет прокуратура. Их оценка производится только с позиции закона. Другие критерии, в частности критерий целесообразности, прокурорскому надзору несвойственны.

Показателями законности действий и актов субъектов право­ применительной деятельности выступают:

•соответствие действий и правовых актов федеральных орга­ нов исполнительной власти Конституции Российской Фе­

дерации и действующим на территории Российской Феде­ рации законам;

•отсутствие противоречий между федеральными законами

изаконами субъектов Российской Федерации;

•отсутствие противоречий между актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе­ дерации и федеральными законами;

•соответствие действий исполнительных органов субъектов Российской Федерации требованиям закона;

•соответствие актов и действий органов местного самоуправ­ ления Конституции Российской Федерации и действующим на территории Российской Федерации законам;

•реальное выполнение контролирующими органами обязан­ ностей по своевременному и полному выявлению наруше­ ний закона;

•соблюдение требований законодательства в уголовном, граж­ данском и административном судопроизводстве.

Признание прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли права было обосновано сравнительно недавно. Ее имену­ ют по-разному — прокурорское право, прокурорско-охранительное право, прокурорское надзорно-охранительное право, прокурор­ ский надзор. Наиболее приемлемым представляется терминоло­ гическое обозначение данной отрасли права как «прокурорский надзор». Основоположниками идеи выделения данной отрасли права считаются известные теоретики прокурорского надзора С.Г. Березовская, В.К. Звирбуль1. Она получила поддержку специ­

1 См.: Березовская С.Г, Звирбулъ В.К. О научной разработке проблем проку­ рорского надзора //Советское государство и право. 1964. № 12.

ции и действующих на ее территории законов, других возложенных на нее функций. Данные общественные отношения являются ка­ чественно особенными, они нс могут считаться сходными либо входящими как составные элементы в другие общественные от­ ношения аналогичного уровня. Как отрасль права прокурорский надзор выполняет главным образом регулятивную функцию.

При этом следует иметь в виду, что регулятивная функция про­ курорского надзора осуществляется не напрямую, а опосредован­ но, путем воздействия на практику исполнения законов, имеющих регулятивную направленность. Определенное участие прокурор­ ский надзор принимает и в реализации охранительной функции права. В пользу самостоятельности названной отрасли права го­ ворит и наличие особого юридического инструментария, исполь­ зуемого при решении стоящих перед прокуратурой задач.

Правовые нормы, относящиеся к рассматриваемой отрасли пра­ ва, образуют органичное единство и по своему содержанию они ориентированы на регулирование особой группы отношений. Не меняет качественного своеобразия этих норм их включение в нор­ мативные акты, кодифицируемые под эгидой других, прежде всего процессуальных, отраслей права. В определенной части, конечно же условно, такого рода нормы могут быть охарактеризованы как нормы, имеющие двойную принадлежность, своего рода «двойное назначение». Однако и при таком положении нетрудно заметить, что своим происхождением и существованием они обязаны в пер­ вую очередь связи с деятельностью прокуратуры.

Метод регулирования, свойственный прокурорскому надзору как отрасли права, составляет обязывание, причем не только при­ знаваемое теорией права позитивное обязывание, но и негативное,

втом смысле, что помимо оказания стимулирующего воздействия, побуждения к исполнению закона, раскрытия преимуществ зако­ нопослушного поведения нормы прокурорского надзора заключают

всебе также возможность обеспечения исполнения закона и при помоши угрозы применения санкций, наступления для наруши­ телей закона отрицательных последствий. Метод обязывания при­ сущ именно прокурорскому надзору, поскольку закон не наделяет прокурора, как в свое время было отмечено, «административной властью». Прокурор может только обязывать устранить наруше­ ние закона, но сам, по общему правилу, непосредственным пра­ вом его устранения не обладает.

Наряду с понятиями предмета прокурорского надзора как са­ мостоятельного вида деятельности и отрасли права не только по­