Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

правового акта федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тес­ но связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурор­ ского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, реко­ мендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Собственно говоря, этими параметрами можно ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора, и их знание способ­ но обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Характеристика двух первых видов ограничений, которыми должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложении. Во избежание повторений, напомним лишь основ­ ные выводы, касающиеся существа определяемых ими вопросов. Из них следует, что круг «объектов», надзор за исполнением за­ конов которыми осуществляет прокурор, с исчерпывающей пол­ нотой установлен Законом «О прокуратуре Российской Федера­ ции», и выходить за пределы этого круга прокуроры не вправе. Что касается актов, за исполнением которых следит прокурор, то их система включает в себя только законы: прежде всего Главный закон страны — Конституцию Российской Федерации, федераль­ ные законы, законы субъектов Российской Федерации. Исполне­ ние подзаконных актов может входить в предмет прокурорского надзора, но лишь в том случае, как отмечалось выше, когда они находятся в нормативном единстве с законами, т.е. фактически представляют собой составную часть закона.

Вопросы о границах прокурорского надзора по другим пара­ метрам так же, как и по первым двум видам пределов прокурор­ ского надзора, должны решаться исключительно на основе за­ конодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению едино­ образного и точного исполнения законов всеми органами, орга­ низациями, должностными и иными лицами на всей территории

страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Проку­ рор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и ста­ вить вопрос об устранении правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Надзор за исполнени­ ем предписаний технико-юридических документов в компетен­ цию прокурора не входит. Как указано в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура не вправе подменять дру­ гие органы. Ее действия не должны касаться оперативно-хозяй­ ственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельно­ го вида государственной деятельности позволяет напомнить и та­ кой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способству­ ющие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых вхо­ дит осуществление соответствующих мер. Содержание конкрет­ ных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохра­ нения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

§ 2. Полномочия прокурора

Результативность надзора за исполнением законов находится в прямой зависимости от типа и содержания полномочий, кото­ рыми наделен прокурор в данной отрасли прокурорского надзора. Полномочия прокурора должны быть:

•достаточными, имея в виду их способность получения всей необходимой для оценки законности практики исполнения законов и принятия соответствующих решений информа­ ции;

•разнообразными — с тем, чтобы имелись возможности од­ новременного получения информации по нескольким не­ зависимым каналам, взаимно проверяемым и взаимно до­ полняющим друг друга;

•дающими прокурору возможность квалифицированного решения надзорных задач в условиях повышенной слож­ ности, в частности, связанных с необходимостью привле­ чения специальных познаний;

•позволяющими принимать решения по устранению и пред­ упреждению правонарушений, обеспечивающие реальное

укрепление законности, утверждение верховенства закона в правоприменительной практике.

Перечень полномочий прокурора содержится в ст. 22 Феде­ рального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Тради­ ционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три группы:

•полномочия по выявлению нарушений закона, их причин

испособствующих им условий;

•полномочия по устранению нарушений закона;

•полномочия по предупреждению нарушений закона. Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и спо­

собствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о кон­ кретных обстоятельствах, способствовавших совершению право­ нарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведе­ ний: путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов, путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противо­ правного поведения и незаконных правовых актов занимает су­ щественное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям: надзора за исполнением законов о тру­ де, о собственности, о предпринимательской деятельности, тамо­ женного законодательства и др. Оно обеспечивается прежде все­ го правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, организаций, торговых и производственных объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную терри­ торию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение.

156 Глава 6. Надзор за исполнением законов

широкий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, на­ пример, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка про­ изводственных помещений может свидетельствовать, например, о деятельности, не соответствующей профилю организации, без необходимых разрешительных документов, об отношении руко­ водителей коммерческих организаций к требованиям законода­ тельства о качестве продукции. Складские помещения, площад­ ки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются до­ кументальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к доку­ ментам и материалам. Неслучайно, право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право до­ ступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе­ дерации». Вопрос о работе прокурора с документами достаточно широк по объему. В данном случае хотелось бы отметить, что изу­ чение документов и материалов на месте дает представителю над­ зорного органа такие преимущества, как возможность оператив­ ного получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Нако­ нец, немаловажное значение имеет фактор внезапности, который свойствен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются право­ нарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить со­ ответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с при­ казами по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами частного аудита, материалами ревизий и проверок, осу­ ществленных контролирующими органами, ведомственными нор­ мативными актами и др.

Имеющее важное значение для выявления нарушений закона право прокурора требовать представления необходимых докумен­

тов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и мате­ риалам. Однако это самостоятельное полномочие прокурора. Об­ щим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду ра­ бота с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие характеризует подход прокурора к определе­ нию совокупности документов, которые ему позволят разобраться с существом конкретного дела. В одном случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, не конкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. В другом случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам ор­ ганов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точ­ но обозначенного перечня документов и материалов, в том числе и с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индиви­ дуализирующих признаков.

Второе отличие, которое тесно связано и в известной мере обу­ словлено первым, заключается в содержании задач, решаемых путем реализации рассматриваемых полномочий. В ситуации изучения документов на месте задачи носят поисковый характер: прокуро­ ру максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксиро­ вать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей докумен­ тации. В ситуации истребования документов сведения о необхо­ димых документах и материалах в прокуратуре имеются, и задача прокурора состоит в пополнении информационной базы проку­ рорской проверки недостающим компонентом.

Третье отличие сводится к тому, что рассматриваемые полно­ мочия, по общему правилу, разнятся по объему исследуемых до­ кументов и по своим результатам. Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с ис­ требованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется, несомненно, большим объе­ мом работы. В связи с этим такое ознакомление нередко высту­ пает одновременно и как этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов. Что касается результатов, к которым способны привести реализация каждого из рассматри­ ваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами про­

курор может сразу, что называется, «раскрыть» правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, позволяющие сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об об­ стоятельствах, способствовавших правонарушению, и др. Истре­ бование документов обычно на такие результаты не рассчитывает. Это важнейшая, необходимая, по-настояшему незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора. Со­ ответственно и решаются с ее помощью задачи локального, огра­ ниченного характера.

И.наконец, хотелось бы указать еще на одно отличие: имеются

ввиду основания применения каждого из рассматриваемых пол­ номочий. В одном случае — это необходимость оперативного по­

лучения нужной информации, и эта необходимость может быть обеспечена только работой прокурора непосредственно на объек­ те, где хранятся документы. В другом случае основанием служит исполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок, и каких-либо экстраординарных условий, как это может быть характерно для обеспечения незамедлитель­ ного изучения документов, здесь не наблюдается. По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, необ­ ходимые для выявления нарушений закона, их причин и способ­ ствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо. В таких случаях есть смысл напомнить руководству организации, где производится проверка, о содержании статьи 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

На практике тем не менее можно встретиться с фактами отка­ за направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаше всего — государственную или коммерческую. Это не­ законно, и на такого рода действия прокурору надо реагировать незамедлительно. Наличие в документах сведений закрытого ха­ рактера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но от­ нюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Вопросы работы с документами названной категории есть смысл рассмотреть несколько подробнее, поскольку они имеют несо­ мненную специфику. Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов четко определен законода­ тельными актами. В них содержится развернутая характеристи­

ка сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, определяется порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за нарушение правил работы с документами, содержащими государственную или коммерческую тайну.

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон Рос­ сийской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в ред. от 8 марта 2015 г.). Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспече­ ния обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осу­ ществляющих прокурорский надзор, производится при наличии соответствующего допуска.

В отношении коммерческой тайны применяется иной прин­ цип. На законодательном уровне устанавливается перечень све­ дений, которые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычного оборота. К ним относятся: учредительные докумен­ ты и уставы предприятий и организаций, сведения о составе иму­ щества государственного или муниципального предприятия, уч­ реждения, о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам, о численности и соста­ ве производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, о нарушениях законодательства Рос­ сийской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений, законов об охране труда, об условиях конкурсов и аукционов по приватизации объектов государствен­ ной или муниципальной собственности, о размере и структуре доходов некоммерческих организаций и др. Для прокурора этих сведений в подавляющем большинстве случаев бывает достаточ­ но для решения возникающих в надзорной практике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержащих коммер­ ческую тайну, конфликтных ситуаций, казалось бы, не должно возникать. Однако они имеют место. Причины неправомерного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и не­ коммерческих организаций в этой области коренятся главным образом в незнании правового порядка регулирования института коммерческой тайны либо его прямом игнорировании. Проку­ роры на факты отказа в предоставлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать неза­

медлительно и принципиально, добиваясь исполнения заявленных требований. Подобным образом прокуроры должны поступать как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну ор­ ганами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, так и в тех случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну. Документы, правом знакомиться с которы­ ми прокурора наделяет закон, включают в себя практически все их разновидности: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок нижестоящих организаций, статистиче­ скую отчетность, материалы контролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относя­ щимся к компетенции того органа (организации), с материалами которого знакомится прокурор, и др.

Как правило, истребование документов осуществляется при разрешении конкретных материалов о нарушении законов. Вме­ сте с тем в органах прокуратуры сложилась практика отслеживания показателей законности в определенных правовых сферах, незави­ симо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях зако­ на или нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроры обязаны плано­ мерно и постоянно проверять соответствие законам нормативных правовых актов представительных (законодательных) и исполни­ тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издаваемых региональными органами госу­ дарственной власти и местного самоуправления правовых актов.

Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена го­ сударственной правоохраны, закон установил, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представля­ ются по требованию прокурора безвозмездно. Это положение за­ креплено в ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Какие-либо исключения из указанного правила не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объ­ яснений по поводу нарушений закона. Наделение прокурора та­ ким полномочием является закономерным. Во-первых, те долж­ ностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей

полнотой, всесторонностью и объективностью подойти копенке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают незамени­ мым, отличающимся многими преимуществами, и единственным видом, используемым во всех прокурорских проверках, источни­ ком информации. В-третьих, объяснения лиц, совершивших пра­ вонарушения, есть средство зашиты их интересов.

Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения объ­ яснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих от­ ветственные руководящие должности. Среди граждан серьезный информационный интерес для прокуроров, имея в виду значи­ тельность удельного веса правонарушений, связанных с предпри­ нимательской, административной деятельностью, представляют руководители коммерческих и некоммерческих организаций, ря­ довые сотрудники, работающие в исполнительных органах госу­ дарственной власти.

Вызываются обычно должностные лица и граждане в проку­ ратуру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее приемлемым. Однако при определенных условиях положитель­ ные результаты может дать получение объяснений по месту рабо­ ты опрашиваемого. Нет смысла и следует не допускать заочного получения объяснений (когда, например, текст так называемо­ го объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опраши­ ваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опра­ шиваемый, и т.п.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров-«обшенадзорников», как правило, недо­ бросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация проста и как будто убедитель­ на: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры якобы объективно поставлены в такие ус­ ловия, при которых у них нет возможности обеспечить квалифи­ цированный подход к рассмотрению многообразных ситуаций, свойственных деятельности органов прокуратуры. Использование помощи специалистов является эффективным средством преодоле-