Федеративное устройство.
Национально-территориальный принцип.
Еще в ходе работы над проектом Конституции возник спор о применимости этого принципа в Советском государстве. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 г. при обсуждении порядка работы И.В. Сталин предложил: "Мы должны столковаться, как понимать федеративную республику, которую мыслят по-разному". В том же заседании комиссия поручила ему и М.А. Рейснеру подготовить доклады об общих принципах федерации.
И.В. Сталин в своем проекте "Общие положения Конституции Российской Социалистической Советской Федеративной Республики", исходя из программных положений партии и сложившегося законодательства, сформулировал принцип построения РСФСР следующим образом: "Совдепы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, - объединяются в автономные областные союзы.... Областные советские союзы объединяются на началах федерации в Российскую социалистическую республику....".
Иную позицию занял М.А. Рейснер. Он исходил из представления, что национальный вопрос - пережиток феодализма, изживаемый уже в буржуазном государстве. "Национальный принцип, - писал он в своем докладе, - идеологическое начало, которое даже в рамках современного буржуазного общества может играть лишь весьма второстепенную и, по крайней мере, временную роль". Отмечая классовые антагонизмы, раздирающие капиталистическое общество, М.А. Рейснер делал, однако, вывод, что эти противоречия исключают возможность национальной консолидации. Отсюда и другое заключение, что тем более не может быть речи о национальном вопросе, национальной консолидации, национальной государственности при советском строе. Поэтому федерация должна строиться не по национальному, а по экономическому принципу. Ее членами должны быть не национальные государственные объединения, а чисто хозяйственные единицы. Для социалистического государства, по мнению М.А. Рейснера, национальное начало может иметь еще меньшее значение в политическом смысле, нежели в буржуазно-демократическом, ибо здесь основанием являются формы экономического устройства республики на принципах социалистического хозяйственного производства, обмена и потребления. Следовательно, на первый план выдвигаются даже не государственные установления, а экономические организации. М.А. Рейснер допускал, поэтому лишь возможность "всеобщего права культурного самоопределения национальностей".
Отголосок этой идеи мы увидим позже в проекте Конституции, составленном в НКЮ, где М.А. Рейснер был одним из главных авторов. В ст. 12 названного проекта читаем: "Местные Советы и их съезды автономно обеспечивают право национальной культуры...".
Еще дальше идет проект Конституции, представленный в комиссию П.П. Ренгартеном, приват-доцентом, не членом комиссии. Этот проект пытался поставить на обсуждение Конституционной комиссии Магеровский. Проект Ренгартена отбрасывал не только национальный, но и территориальный принципы организации государственного единства. По его мнению членами федерации должны быть профессиональные объединения. "Государство Российское, - говорится в одном из вариантов проекта, - являет собой сложное государственное образование, состоящее из государств-членов, каковыми являются основные профессиональные объединения в виде пяти профессиональных федераций:
- федерации земледельцев;
- федерации промышленных рабочих;
- федерации служащих торговых предприятий;
- федерации служащих у государства (чиновники);
- федерации служащих у частных лиц (прислуга)".
Проект П.П. Ренгартена не был, по настоянию Я.М. Свердлова, поставлен на обсуждение. Что же касается докладов М.А. Рейснера и И.В. Сталина, то они вызвали оживленную дискуссию. В ходе дискуссии, затронувшей не только проблему федерации, выявились довольно разнородные мнения, выходящие за рамки двух докладов.
При голосовании в целом за проект М.А. Рейснера было подано 3 голоса, за проект И.В. Сталина - 5. Однако саму идею федерации коммун, предложенную Рейснером, поддержал по существу один М.Н. Покровский. Против этой идеи выступили Стеклов, Свердлов, Аванесов, Магеровский, Шрейдер, Лацис. Правда, позиция двух последних очень близка к взглядам М.А. Рейснера.
Рейснер понимал под коммунами те или иные хозяйственные единицы, которые неизбежно обладали какой-то территорией, были территориальными понятиями. Прообразом своих коммун он считал уже существующие Кронштадтскую, Петроградскую коммуны, которые, в общем, только по названию отличались от обычных городов и губерний. Лацис поэтому предлагал просто определить нашу федерацию как областную. А Шрейдер вообще считал возможным членами федерации объявить существующие губернии, уезды, волости.
Совершенно оригинально предложение Бердникова. Он выступил вообще против федерализма, за унитаризм, но с допущением автономии (какой - неясно). На его взгляд, федерация и автономия несовместимы.
Комиссия после обсуждения приняла национально-территориальный принцип построения советской федерации. Этот принцип и был закреплен в Конституции. Статья 2 называет Россию федерацией национальных республик. Статья 11 провозглашает, что "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы....".
Однако в чистом, так сказать, виде осуществить национально-территориальный принцип почти не удается. Необходим учет еще некоторых факторов.
Национальная территория не всегда бывает экономически целостной. Века совместной жизни народов обусловливают возникновение межнациональных хозяйственных связей. Поэтому при выделении национально-государственных единиц приходится добиваться не только их национальной, но и хозяйственной целостности. В.И. Ленин отмечал необходимость при определении границ автономных районов учитывать хозяйственные и бытовые условия. Больше того, он считал, что "национальный состав населения - один из важнейших экономических факторов, но не единственный и не важнейший среди других".
Затруднением при проведении национально-территориального размежевания является исторически сложившееся перемешивание народов. В силу этого не всегда удается создать абсолютное большинство коренного населения в той или иной национально-государственной единице. Особую проблему составляли в условиях России города, бывшие часто русскими островками в нерусских районах, очагами русского пролетариата среди национального крестьянства. В.И. Ленин по этому поводу писал: "Отрывать города от экономически тяготеющих к ним сел и округов из-за "национального" момента нелепо и невозможно".
Не говоря уже о практической затруднительности такого размежевания, оно было бы политически неверно. Единство русского и нерусского населения в автономных республиках, областях и трудовых коммунах обеспечивало руководство русского рабочего класса нерусским крестьянством, защиту последнего от национальной феодально-буржуазной верхушки.
Города, таким образом, были русскими островками внутри нерусских районов. Но при решении вопроса о внешних границах той или иной автономии иногда возникала проблема нерусских островков в соседних русских губерниях. Дело в том, что каждый или почти каждый народ имеет исторически сложившееся территориальное ядро, а кроме того - отдельные небольшие районы, отдаленные более или менее от этого ядра и отделенные от него полосой русских или иных поселений. Вставал вопрос: как быть с такими островками?
Проведение национально-территориального принципа, таким образом, требовало одновременного учета довольно большого круга факторов, среди которых важнейшим была воля самого населения.
Автономные республики, возникшие в 1918 г., - Таврическая, Донская и другие - образовывались в рамках прежних административных единиц и поэтому не вполне совпадали с границами расселения народов, не вполне соответствовали национально-территориальному принципу. Правда, в это время проектируются и национально-территориальные автономии. Такой мыслилась Татаро-Башкирская республика, проект которой, однако, не был осуществлен.
Только со второй половины 1918 г., после принятия Конституции, начинают возникать автономии, специально выделяющие территории, населенные определенной национальностью. С этого времени все автономные республики, области и трудовые коммуны строятся с обязательным учетом национального состава населения. Именно так формировалась Трудовая коммуна немцев Поволжья, Башкирская автономная республика, Татарская АССР, Чувашская, марийская автономии.
Создание всех автономных единиц сопровождается теперь перестройкой старого административно-территориального деления с тем, чтобы выделить районы, населенные определенной национальностью.
Высшие органы власти РСФСР очень внимательно подходят к этому вопросу. В актах, определяющих территорию той или иной автономной республики, области, трудовой коммуны, детально перечисляются все местности, отходящие к новому образованию, вплоть до уездов и улусов, волостей и аймаков, даже отдельных станиц и городов. В некоторых случаях центр не берется сам определить точную границу и оставляет это на усмотрение заинтересованных органов на местах с последующим утверждением их решения Народным комиссариатом внутренних дел. Иногда прибегали к опросу местного населения, чтобы точно выяснить его волю.
Добровольность.
Принцип добровольности объединения. Национально-территориальный принцип определяет субъектов объединения. На его основе решается вопрос, кто объединяется. Но не менее важно решить, и как объединяются субъекты. Для советской федерации характерен однозначный ответ на этот вопрос - ее члены объединялись сугубо добровольно.
Принцип добровольности объединения вытекал из признания права наций на самоопределение - краеугольного камня большевистской национальной программы.
Идея добровольности пронизывает по существу все статьи Конституции РСФСР, трактующие о федерации. Статья 2 гласит: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций...". С особой полнотой принцип добровольности выступает в ст. 8: ".... Стремясь создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях". Идею добровольности видим и в ст. 11.
Наконец, п. "д" ст. 49 допускает возможность принятия в состав РСФСР новых сочленов, которое не может не быть, естественно, основано на добровольности. Тот же пункт допускает и возможность "выхода из Российской Федерации отдельных частей ее". Ни одна из существовавших в то время федераций буржуазных не предусматривала добровольности объединения.
Конституция Российской Федерации допускала и свободный выход из нее тех или иных районов. Специальной статьи об этом, правда, нет, но толкование пункта "д" ст. 49 позволяет сделать такой вывод. Закон относит к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК "признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее".
Встает вопрос: имеется ли здесь в виду односторонний выход или с согласия всероссийских органов? Думается, что закон следует толковать в первом смысле. Действительно, ст. 49 говорит не о даче санкции на выход, а о признании совершившегося факта.
На практике дело обстояло именно так. В 1918-1920 гг. из территории РСФСР выделилась целая группа районов, образовавших независимые советские республики - Латвийскую, Литовскую, Эстонскую, Белорусскую, Азербайджанскую, Армянскую. Народы этих районов не ставили предварительно перед всероссийскими органами вопроса о выходе из состава России. Но, создав свои национальные государства, они обратились с просьбой о признании таковых. Исходя из буквы и духа Конституции, эти органы незамедлительно издавали надлежащие акты.
Принцип добровольности объединения выразился не только в самом факте изъявления воли к вступлению того или иного народа в состав РСФСР. В соответствии со ст. 8 Конституции 1918 г. народы решили и вопрос о форме объединения. Одни из них создали автономные республики (Башкирскую, Татарскую, Киргизскую и др.), иные - автономные области (Чувашскую, Марийскую и др.), третьи - автономные трудовые коммуны (немцев Поволжья, Карельскую).
Принцип добровольности выразился и в том, что именно по инициативе самих народов и еще до принятия Конституции сложилась такая форма государственного единства, как государство с автономными образованиями.
Демократический централизм.
Статья 49 отмечает, что ведению высших всероссийских органов - съезда Советов и ВЦИК - "подлежат все вопросы общегосударственного значения....". Далее в статье шел длинный перечень конкретных прав (17 пунктов), которыми обладают эти органы. Статья же 50 еще больше расширяла эти права: "Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению".
Вместе с тем Конституция предоставляла широкие права членам федерации. Статья 8 давала возможность нерусским народам самим определить форму взаимоотношений с центром, права автономных образований.
Эти нормы осуществлялись и на практике. Советская Россия становилась мощным централизованным государством. Вместе с тем права создаваемых в ней автономий, а тем более их фактическая реализация были весьма широки.